VII SA/Wa 1611/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-03-24	
Data wpływu	2005-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bożena Walentynowicz /przewodniczący/
Jolanta Zdanowicz /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005, znak [...] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. z dnia [...] listopada 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego P. umorzył postępowanie w sprawie budowy przez T. Z. pochylni dla niepełnosprawnych do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w P. przy ul. W..

Działając z urzędu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji wskazując, iż o ile sam podjazd został zaliczony przez ustawodawcę do obiektów, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę i w tym zakresie dokonane przez zainteresowanego zgłoszenie jest prawidłowe, to roboty budowlane polegające na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej w świetle art.29 ust.2 Prawa budowlanego nie zostały z tego obowiązku zwolnione, a więc wymagają pozwolenia na budowę. Stąd też przyjęcie zgłoszenia budowlanego na te roboty, bez wniesienia sprzeciwu, zostało dokonane z naruszeniem art.30 ust.1 ustawy Prawo budowlane.

Powołując art.50 ust.1 pkt. 3 ustawy, jako dopuszczający ingerencję organu nadzoru, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie istniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, warunkująca umorzenie postępowania w zakresie robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem decyzja umarzająca postępowanie stanowiła rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji z mocy art. 156§1 pkt 2 kpa.

W związku z wnioskiem zainteresowanego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazując, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Skoro wykucie w ścianie zewnętrznej budynku otworu drzwiowego w miejsce dotychczas istniejącego okna zalicza się do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, to organ budowlany stopnia powiatowego obowiązany był zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 ustawy, zaś taki stan sprawy nie pozwalał na umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych.

Stanowisko to podtrzymał organ centralny w decyzji z dnia [...] września 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek zainteresowanego.

Skargę sądową na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył zainteresowany inwestor T. Z. zarzucając błędne przyjęcie, iż art.28 Prawa budowlanego nakazuje uzyskanie pozwolenia budowlanego na budowę pochylni dla niepełnosprawnego, choć pkt.18 art. 28 jednoznacznie wskazuje, że pozwolenie nie jest wymagane, a także że z uzasadnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika w ogóle, aby nastąpiło rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Zatem to właśnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył prawo wydając swoją decyzję. Skarżący wnosił o uchylenie obu zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku. W skardze zarzucono też naruszenie przepisów proceduralnych art.7 i 77 kpa przez niedokonanie ustaleń w zakresie rażącego naruszenia art.105 kpa, zwłaszcza, że w odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Nadto organ nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony, która jako niepełnosprawna, w wyniku niezawinionego działania jest narażona na dodatkowe koszty i uciążliwe załatwienie dodatkowych formalności.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wyjaśniając w związku z zarzutem skargi, że zgłoszona inwestycja nie obejmowała jedynie budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych , lecz również roboty budowlane, na których wykonanie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to , że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swojej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999roku IV SA 1030/97).

Postępowaniem nadzorczym objęta była decyzja nr [...][...] o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. W decyzji tej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że część robót związanych z budową pochylni tj. wykucie otworu drzwiowego wymagała pozwolenia na budowę, a zatem przyjęcie zgłoszenia budowlanego bez sprzeciwu (co powoływała decyzja PINB) zostało dokonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, zaś organ nadzoru zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy miał możliwość ingerencji, co wykluczyło przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Umorzenie postępowania w takim stanie sprawy stanowiło rażące naruszenie art. 105 kpa. W wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji – o co wystąpił inwestor – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. bowiem – zdaniem organu nadzorczego – stan faktyczny sprawy potwierdzony protokołem oględzin z dnia [...] listopada 2004 r. i stan prawny istniejący w dacie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nie pozwalał na umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych.

Z powyższą argumentacją, zdaniem Sądu, nie można się zgodzić.

Organ administracji, orzekając w sprawie, uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący, który uzyskał z Urzędu Miasta w P. Referatu Architektury i Budownictwa informację, że realizacja pochylni dla niepełnosprawnych nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia (vide pismo z dnia [...] kwietnia 2004 roku), przedstawił projekt techniczny budowy pochylni dla niepełnosprawnych prowadzący do jego mieszkania, który przewidywał oprócz samej pochylni również wykonanie drzwi balkonowych, a także zadaszenie pomostu przy wejściu do mieszkania. Projekt ten, wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, skarżący przedłożył wraz ze zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu. Dokonanie zgłoszenia – z godnie z art. 30 prawa budowlanego – właściwemu organowi administracji i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej budowli. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora (vide wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. IV SA 1793/96).

Skoro zatem inwestor uzyskał zgodę (zaakceptowania realizacji planowanej inwestycji), a przeprowadzona kontrola budowy, co potwierdza protokół z dnia [...] listopada 2004 r., nie wykazała, aby pochylnia była realizowana z odstępstwem od projektu załączonego do zgłoszenia robót, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów i mógł tylko umorzyć postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.

Wobec powyżej wskazanego stanu faktycznego i prawnego sprawy na datę decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., stwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ powiatowy naruszył rażąco art. 105 kpa nie znajduje uzasadnienia. Organ nadzorczy stopnia wojewódzkiego nie wykazał i nie wyjaśnił, na czym polegało owo rażące naruszenie art. 105 kpa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, potwierdzonego protokołem kontroli z dnia [...] listopada 2004roku. Zważywszy, że nie każde naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, a nadto że charakter rażący mają przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, ograniczenie się przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko do takiego stwierdzenia stanowi naruszenie art.7 i art. 107 § 3 kpa.

W postępowaniu nadzorczym toczącym się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, obejmującym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ nadzorczy odmówił stwierdzenia jej nieważności, powołując się na stan faktyczny sprawy potwierdzony protokołem z dnia [...] listopada 2004 roku i stan prawny z daty decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako nie pozwalające na umorzenie postępowania. Akceptując stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w decyzji podlegającej badaniu w kolejnym postępowaniu nieważnościowym, organ nadzoru nie dokonał własnej oceny prawidłowości badanej decyzji, ani analizy stanu sprawy, zważywszy, że protokół z dnia [...] listopada 2004 r., na który się powołał, nie stwierdzał istotnych odstępstw od projektu.

Należy więc stwierdzić, że organ, odmawiający stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego, nie zbadał stanu faktycznego sprawy i nie dokonał własnej oceny, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wskazane wyżej uchybienia organów prowadzących postępowanie nadzorcze stanowią o naruszeniu przez te organy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest podstawą do uchylenia obu zaskarżonych decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Przy orzekaniu zastosowano art. 152, a o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.