II SA/Ke 333/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-07	
Data wpływu	2025-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 87;  art. 16 ust. 13; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 maja 2025 r. znak: PNK.I.4131.76.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora teatru oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 maja 2025 r. znak: PNK.I.4131.76.2025, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 581) stwierdził nieważność uchwały nr 2081/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach w całości.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 5 maja 2025 r. Wojewoda Świętokrzyski wezwał Zarząd Województwa Świętokrzyskiego do doręczenia wskazanej uchwały wraz z uzasadnieniem jej podjęcia oraz protokołem końcowym komisji konkursowej. Uchwała została doręczona 8 maja 2025 r. wraz z protokołem końcowym komisji konkursowej oraz uzasadnieniem stanowiącym załącznik do pisma, nazwanym: podstawa i analiza prawna. Pismem z 12 maja 2025 r. Wojewoda zawiadomił Zarząd Województwa Świętokrzyskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 2081/25. Wraz z wszczęciem postępowania zażądał przedłożenia protokołu z posiedzenia Zarządu z 30 kwietnia 2025 r. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie przesłano protokół z posiedzenia Zarządu Województwa oraz wskazano, że nie przedstawiono wyłonionemu kandydatowi warunków organizacyjno-finansowych tej instytucji kultury.

Organ nadzoru podniósł, że uchwałą nr 1588/25 z 19 lutego 2025 r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach, 17 kwietnia 2025 r. w głosowaniu jawnym, bezwzględną większością głosów przy pełnej obecności komisji konkursowej został wskazany kandydat na dyrektora, a 30 kwietnia 2025 r. kwestionowaną uchwałą nr 2081/25 Zarząd ogłosił drugi konkurs. Zarząd Województwa wyjaśnił, że w jego ocenie "stan faktyczny przewidziany w hipotezie art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k., prowadzi do wniosku, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe również w sytuacji, gdy konkurs został rozstrzygnięty, a kandydat wyłoniony" oraz wskazał, że "w polifonii sprzecznych głosów dobiegających ze strony członków komisji i przedstawicieli świata kultury Zarząd Województwa Świętokrzyskiego zdecydował się podążyć ścieżką aprobowaną przez Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego". W związku z powyższym na posiedzeniu 30 kwietnia 2025 r. przeanalizował fakty towarzyszące postępowaniu konkursowemu, podnoszone w pismach kandydatów na dyrektora i uznał za niedopuszczalne próby wywierania presji medialnej na organizatora.

Dalej Wojewoda zauważył, że art. 16 ust. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 87), dalej zwanej: "ustawą o działalności kulturalnej" przewiduje możliwość niezwłocznego ogłoszenia nowego konkursu w przypadku nierozstrzygnięcia konkursu lub niepowołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 13 w związku z art. 15 ust. 5 ustawy o działalności kulturalnej kandydat wyłoniony w konkursie może nie zostać powołany na stanowisko tylko w sytuacji, kiedy w trakcie kolejnego kroku, jakim jest uzgodnienie warunków umowy z kandydatem, kandydat nie zgodzi się na podpisanie zaproponowanej umowy. Regulacja ta wprowadzona została nowelizacją z dnia 6 grudnia 2018 r. (Dz. U. Dz.U. 2019 poz. 115), a jej wprowadzenie wiązało się z wątpliwościami interpretacyjnymi rozstrzyganymi wcześniej w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 listopada 2015 r., II SA/Bd 1113/15).

Podsumowując organ stwierdził, że Zarząd nie przedstawił żadnej uchwały, decyzji ani postanowienia formalnie rozstrzygającego o niepowołaniu kandydata. Ogłoszenie zaś nowego konkursu nie może zastąpić decyzji o niepowołaniu kandydata, ani też nie zamyka pierwszego postępowania konkursowego. Dodał, że organizator nie może podjąć decyzji o niepowołaniu wyłonionego w konkursie kandydata arbitralnie i bez podania przesłanki faktycznej, jaką jest brak zgody kandydata na zaproponowaną umowę. Zaś nieznajdujące oparcia w przepisach, nieuzasadnione niepowołanie kandydata na stanowisko dyrektora jest sprzeczne z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto omawiana uchwała zawiera również istotną wadę w postaci niedostatecznego merytorycznego uzasadnienia motywów jej podjęcia. Zdaniem organu obowiązek ten, choć nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które w ramach sprawowanej kontroli powinny znać merytoryczne motywy, jakimi kierował się organ uchwałodawczy gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Podkreśla się również, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej. Jest wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 3007/18). Przedstawiona w uzasadnieniu do uchwały "analiza prawna" w żaden sposób nie wskazuje na rzeczywiste, merytoryczne podstawy podjętej przez Zarząd decyzji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia, Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez błędną wykładnię art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej, która doprowadziła do błędnego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa;

2. przepisów postępowania - art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. przez niedochowanie wymogu wnikliwości, pośpieszne i pobieżne przeprowadzenie postępowania, fragmentaryczne gromadzenie dowodów, utrudnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się.

Wnoszący skargę podniósł, że interesem prawnym Województwa Świętokrzyskiego we wniesieniu skargi jest obrona jego podmiotowości i samodzielności przy wykonywaniu zadań organizatora samorządowych instytucji kultury (por. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej). Samodzielność ta została zagwarantowana i podlega ochronie sądowej.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że uchwałą nr 1588/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 lutego 2025 r. został ogłoszony konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach. Na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2025 r. Zarząd zapoznał się z informacją na temat przebiegu postępowania konkursowego i uznał, że szanse kandydatów nie były równe. Wynikało to z faktu, że w trakcie konkursu odbyły się spotkania z pracownikami teatru zorganizowane na rzecz jedynie dwóch kandydatów, z pominięciem pozostałych, upubliczniono koncepcję programową jednego z kandydatów, podczas gdy koncepcje pozostałych kandydatów pozostały nieujawnione, 17 kwietnia 2025 r. w Radiu Kielce pojawił się materiał promujący jednego kandydata i media nie promowały pozostałych 5 kandydatów, a 25 kwietnia 2025 r. grupa aktorów domagała się spotkania z Marszałek Województwa, której celem było doprowadzenie do powołania na dyrektora jednego z kandydatów. Ponadto na Województwo Świętokrzyskie pełniące funkcję Organizatora Teatru była także wywierana presja o charakterze pozamerytorycznym (rezolucja Rady Miasta Kielce z 8 maja 2025 r.) i medialna. Wszystkie te okoliczności spowodowały, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego uznał, że wyłoniony w konkursie kandydat nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora, a następnie podjął uchwałę nr 2081/25 z 30 kwietnia 2025r.

Następnie skarżący, cytując art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej stwierdził, że sprzeczna z wykładnią językową i systemową jest teza, jakoby organizator nie miał innego wyjścia, jak tylko powołać kandydata wyłonionego przez komisję. Brak jest bowiem w ustawie o działalności kulturalnej przepisu, który taki obowiązek by nakładał. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział normy, która zobowiązywałaby organizatorów do powoływania kandydatów wyłonionych przez komisję, to pozostawił swobodę w tym zakresie.

Autor skargi dalej podał, że wykładnia art. 16 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej prowadzi do wniosku, że zawarta tam hipoteza określa dwa odrębne stany faktyczne, które zostały przez ustawodawcę zestawione w alternatywie rozłącznej, co oznacza, że do zastosowania powołanego przepisu wystarczające jest zaistnienie któregokolwiek z przewidzianych tam przypadków. Zdaniem skarżącego drugą przesłanką uprawniającą organizatora do zastosowania art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej jest niepowołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury kandydata wyłonionego w tym konkursie. Przesłanka ta jest odrębna od sytuacji nierozstrzygnięcia konkursu, co wyraźnie wynika z konstrukcji powołanego przepisu. Ustawodawca posłużył się tutaj spójnikiem "albo", co przesądza o jej samodzielnym charakterze. Prowadzi to z kolei do wniosku, że oparcie się na niej jest możliwe również w sytuacji, gdy konkurs został rozstrzygnięty a kandydat wyłoniony. Przedstawione wnioski potwierdza wykładnia systemowa, która opiera się na porównaniu ustawy o działalności kulturalnej oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, ze zm.). Ponadto ustawodawca wyposażył organ prowadzący jednostkę oświatową w prawo unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora (por. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428). Takiej kompetencji nie przyznano natomiast organizatorowi konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Skarżący dodał, że kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki nie można odmówić powierzenia tego stanowiska (por. art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego), której to gwarancji ustawodawca nie zapewnił kandydatowi wyłonionemu w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a zezwolił przy tym organizatorowi na niepowoływanie wyłonionego kandydata pomimo rozstrzygnięcia konkursu. Skarżący także zauważył, że co do zasady konkurs poprzedzający powołanie dyrektora instytucji kultury jest fakultatywny. Wobec tego wynik konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest wiążący dla organizatora. Organizator nie jest obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a osobie tej nie przysługuje roszczenie o wydanie aktu powołania przez organizatora. Przepisy ustawy o działalności kulturalnej stanowią wyraźnie o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, nie zaś dyrektora instytucji kultury. W tej sytuacji Zarząd Województwa Świętokrzyskiego skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej a następnie wypełnił wiążący się z tym obowiązek ogłoszenia kolejnego konkursu.

Dalej w skardze zarzucono, że Wojewoda połączył zawiadomienie o wszczęciu postępowania z art. 61 § 4 k.p.a. z informacją z art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie wyznaczył organizatorowi krótki termin na zajęcie stanowiska. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do skarżącego 12 maja 2025 r. o godzinie 14:01:41, a zakreślony przez Wojewodę termin upływał 14 maja 2025 r. Ponadto Wojewoda nie uwzględnił, że art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej został dodany ustawą z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 115). Jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Sejmu RP, projekt ustawy zmieniającej trafił do prac legislacyjnych jako przedłożenie rządowe, a do prezentowania stanowiska Rady Ministrów w toku prac parlamentarnych został upoważniony Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa Świętokrzyskiego zdecydował się podążyć ścieżką aprobowaną przez Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 15 lipca 2025 r. skarżący wskazał dodatkowo, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Świętokrzyski naruszył kompetencję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego wynikającą z art. 11 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 1 pkt 3 i art. 41 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej.

Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewoda dochodzi do swoich wniosków w drodze zawiłych wywodów. Powołuje się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności kulturalnej, które nie stanowią źródła prawa. Przytacza intencje projektodawcy odnoszące się do nierozstrzygnięcia konkursu, choć okoliczność ta nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego z art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej w żaden sposób nie wynika, aby niepowoływanie kandydata wyłonionego w konkursie było możliwe "tylko w sytuacji, kiedy w trakcie kolejnego kroku, jakim jest uzgodnienie warunków umowy z kandydatem, kandydat nie zgodzi się na podpisanie zaproponowanej umowy". Skarżący zauważył, że ustawodawca zdefiniował pierwszą przesłankę hipotezy art. 16 ust. 13 (nierozstrzygnięcie konkursu - art. 16 ust. 11), jednak nie zdecydował się na taki krok w odniesieniu do drugiej przesłanki (niepowołanie kandydata wyłonionego w konkursie). Wnioski te płyną z wykładni językowej wskazanych przepisów. Wspiera je także wykładnia systemowa, która opiera się na porównaniu analogicznego postępowania dotyczącego powoływania dyrektora jednostki oświatowej. Tymczasem w drodze prawotwórczej wykładni, Wojewoda Świętokrzyski sam zdefiniował drugą przesłankę hipotezy art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej. Tym samym wkroczył w kompetencje województwa samorządowego. W piśmie z 15 lipca 2025 r. opisano też przykłady ogłaszania kolejnych konkursów na stanowiska dyrektorów instytucji kultury w różnych placówkach w Polsce, mimo wyłonienia w drodze przeprowadzonych konkursów kandydatów na te stanowiska. Brak reakcji na te sytuacje ze strony Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz odpowiednich wojewodów świadczy, zdaniem strony skarżącej o niejednolitości poglądów prawnych na temat wykładni art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skrzącej wniósł o uwzględnienie skargi, a pełnomocnik organu o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 78 i 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością samorządu województwa na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 82 ust. 1 cyt. ustawy). Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2024.1267 t.j. ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W działaniach tych mieści się, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 86 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DZ.U. 2025.581 t.j. ze zm.), dalej ustawa o samorządzie województwa, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa, [...] podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Należy też wyjaśnić, że w przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny bezpośrednio obejmuje kwestionowany akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu prawotwórczego.

Przedmiotem skargi rozpoznanej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach.

Formalne wymogi wniesienia skargi zostały w sprawie zachowane. Na podstawie bowiem uchwały Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 11 czerwca 2025 r., w dniu 16 czerwca 2025 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni, została wniesiona przez województwo świętokrzyskie reprezentowane przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 15 maja 2025 r. Naruszenie interesu prawnego województwa świętokrzyskiego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest przy tym oczywiste, skoro treścią tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez organ województwa świętokrzyskiego. Jak to bowiem trafnie wskazano w skardze, takie rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło samodzielność województwa przy wykonywaniu zadań organizatora samorządowych instytucji kultury.

Jak to już wyżej wspomniano, ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zależy od tego, czy uchwała nr 2081/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach - rzeczywiście była sprzeczna z prawem i czy ewentualne naruszenie prawa w niej dokonane można było zakwalifikować jako istotne, czy też jako nieistotne w rozumieniu art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa.

Jako podstawę prawną ostatnio wymienionej uchwały wskazano art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nierozstrzygnięcia konkursu, o którym mowa w ust. 2, albo jeżeli kandydat wyłoniony w tym konkursie nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora instytucji kultury, organizator niezwłocznie ogłasza kolejny konkurs, chyba że wystąpi do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o zgodę na powołanie dyrektora bez konkursu w trybie określonym w ust. 3-3c.

W ocenie strony skarżącej, niewyrażonej jednak w uzasadnieniu uchwały Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 2081/25 z 30 kwietnia 2025 r., ale wskazanej w uzasadnieniu skargi (o czym będzie jeszcze niżej mowa), rzeczywistym powodem niepowołania na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego osoby wyłonionej w konkursie na to stanowisko przeprowadzonym przez organizatora konkursu, tj. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego na podstawie własnej uchwały nr 1588/25 z 19 lutego 2025 r. w trybie art. 16 ust. 1 – 11 ustawy o działalności kulturalnej, były zastrzeżenia organizatora do sposobu przeprowadzenia tego konkursu. Aby ocenić, czy zastrzeżenia, o które chodzi w art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej, mogą stanowić jedną z przyczyn niepowołania kandydata wyłonionego w konkursie, należy prześledzić procedurę wyłaniania kandydata na dyrektora instytucji kultury, a także przeanalizować ostatnio wymieniony przepis.

Z treści art. 16 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U.2015.1298) wynika, że w samorządowej instytucji kultury wymienionej w tym wykazie, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3. Ponieważ Teatr imienia Stefana Żeromskiego w Kielcach wymieniony jest w punkcie VI.23. załącznika do tego rozporządzenia, a organizator tego konkursu nie zwracał się w trybie art. 16 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o wyrażenie zgody na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora - nie ma wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora Teatru imienia Stefana Żeromskiego w Kielcach obligatoryjnie miało nastąpić w drodze konkursu.

W dołączonym do uchwały nr 2081/25 z 30 kwietnia 2025 r., pozbawionym jednak tytułu i podpisu piśmie wyjaśniającym podstawę tej uchwały oraz zawierającym analizę prawną, jako mający zastosowanie w sprawie wskazano art.16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje, w których organizator ogłasza kolejny konkurs. Pierwsza z nich dotyczy nierozstrzygnięcia konkursu zdefiniowanego w art. 16 ust. 11 ustawy jako stwierdzenie przez komisję konkursową, że żadna oferta nie spełnia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie lub że żaden z uczestników dopuszczonych do udziału w konkursie nie spełnia kryteriów oceny, o których mowa w ust. 5a pkt 1. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie miał miejsca, ponieważ w trakcie przeprowadzonego konkursu nie doszło do stwierdzenia przez komisję konkursową, że żadna oferta nie spełnia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie lub że żaden z uczestników dopuszczonych do udziału w konkursie nie spełnia kryteriów oceny, o których mowa w ust. 5a pkt 1, a konkurs ten został rozstrzygnięty, gdyż został w nim wyłoniony kandydat na dyrektora Teatru imienia Stefana Żeromskiego w Kielcach.

Druga z przewidzianych w art. 16 ust. 13 ustawy sytuacji, w których organizator ogłasza kolejny konkurs, określona jest w tym przepisie jako niepowołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury kandydata wyłonionego w konkursie. Również ten przypadek został w wystarczająco jasny sposób zdefiniowany w przepisach ustawy. Taką definicję można bowiem wywieść z treści art. 15 ust. 5 ustawy. Według niego organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. Takie rozwiązanie powiązane jest z obligatoryjnym etapem procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury przewidzianym w art. 16 ustawy. Zgodnie z nim bowiem, organizator przedstawia kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w ust. 2, warunki organizacyjno-finansowe instytucji kultury, określone z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5. Stanowcze określenie użyte w przytoczonym przepisie ("organizator przedstawia kandydatowi wyłonionemu w konkursie") oznacza, że organizator nie dysponuje tu swobodą. Skoro więc obligatoryjnie musi przedstawić warunki, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 ustawy kandydatowi wyłonionemu w konkursie, to dalszy tok procedury powoływania kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury zależy od tego kandydata. I dopiero odmowa zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 15 ust. 5 przez tego kandydata powoduje jego niepowołanie na to stanowisko, co dopiero otwiera możliwość ogłoszenia przez organizatora kolejnego konkursu. Uzupełnieniem definicji "niepowołania", o którym mowa w art. 16 ust. 13 ustawy o działalności kulturalnej, które da się wywieść z omawianych przepisów, jest uwzględnienie, że chodzi tu o okoliczności i zdarzenia, które zaszły już po wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu. Okoliczności zaistniałe wcześniej, w szczególności w toku postępowania konkursowego, powinny być uwzględniane przy rozstrzyganiu konkursu przez komisję konkursową, względnie w drodze skargi na takie rozstrzygnięcie, o ile ma ono cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieści się w katalogu, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponieważ to nie rozstrzygnięcie komisji konkursowej było przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, nie było potrzeby rozstrzygania, czy takie rozstrzygnięcie komisji konkursowej rzeczywiście podlega kognicji sądów administracyjnych. Można więc tylko zasygnalizować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że nie ma w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w drodze uchwały podjętej przez organizatora konkursu na stanowisko takiego dyrektora (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 listopada 2015 r. II SA/Bd 1113/15).

Przeciwko możliwości zależnego od woli organizatora, a więc dowolnego niepowoływania na stanowisko dyrektora instytucji kultury kandydata wyłonionego w konkursie, przemawia również powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada zakazu domniemania kompetencji stanowiąca jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki NSA z 17 listopada 2011 r. I FSK 88/11 i z 25 kwietnia 2023 r. III OSK 7569/21). Skoro więc kompetencyjny przepis art. 16 ust. 13 ustawy upoważniający organizatora konkursu do ogłoszenia kolejnego konkursu ogranicza tę kompetencję do sytuacji, gdy kandydat wyłoniony w poprzednim konkursie nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a przepis art. 15 ust. 5 powiązany funkcjonalnie z uregulowanym w art. 16 ust. 12 ustawy etapem postępowania zmierzającego do powołania tego dyrektora wskazuje jedynie na tę jedną podstawę niepowołania na stanowisko dyrektora, to z braku innego przepisu kompetencyjnego dającego organizatorowi konkursu prawo praktycznie dowolnego uznania wyników przeprowadzonego konkursu za pozbawione prawnej doniosłości, nie jest dopuszczalne domniemywanie takiej kompetencji, szczególnie w drodze analogii. Analogia jako metoda wykładni nie powinna służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2021 r. II GSK 1252/19.

Przedstawione powyżej poglądy, które Sąd w składzie rozstrzygającym sprawę podziela, powodują, że nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy argument strony skarżącej dotyczący braku w ustawie o działalności kulturalnej przepisu analogicznego do art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe Dz. U. 2025.1043 t.j. ("Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora."), z czego miałaby wynikać swobodna kompetencja organizatora konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, do nieprzedstawiania kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, określonych z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5. Ponieważ kompetencji organu administracji nie można domniemywać, zwłaszcza na podstawie analogii do innych dziedzin prawa, brak w ustawie o działalności kulturalnej przepisu analogicznego do art. 63 ust. 10 zd. 2 Prawa oświatowego nie może dawać organizatorowi konkursu uprawnienia do odmowy powierzenia stanowiska dyrektora instytucji kultury kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu.

Należy zgodzić się z zarzutem Wojewody, że uchwała Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. nie została należycie uzasadniona. Istotnie bowiem brak w tej uchwale rzeczywistego, merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się Zarząd Województwa Świętokrzyskiego przy jej podejmowaniu, co utrudnia poznanie motywów, jakimi kierował się ten organ. Pismo dołączone do pisma Urzędu Marszałkowskiego w Kielcach z 8 maja 2025 r., skierowane do Wojewody Świętokrzyskiego w odpowiedzi na żądanie organu nadzoru z 8 maja 2025 r., które prawdopodobnie miało pełnić funkcję uzasadnienia uchwały - nie posiada tytułu, a nadto zawiera jedynie rozważania na temat wykładni gramatycznej, systemowej, historycznej i porównawczej przepisów ustawy o działalności kulturalnej oraz mającej z niej wynikać swobody organizatora konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w niepowoływaniu na takie stanowisko kandydata wyłonionego przez komisję konkursową. Nie posiada więc cech uzasadnienia.

Jak trafnie zauważył Wojewoda Świętokrzyski w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, obowiązek uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z przepisów prawa, ale jest wywodzony z zasad ogólnych prawa administracyjnego. Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej. Jest wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej. Sam jednak brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 3007/18). Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a nadto z uzasadnienia skargi wynikają powody, dla których Zarząd Województwa Świętokrzyskiego uznał, że kandydat wyłoniony w konkursie ogłoszonym uchwałą nr 1588/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 19 lutego 2025 r., nie zostanie powołany na stanowisko Dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach. Choć więc te powody nie są wystarczające, ani przekonujące (skoro dotyczą okoliczności, które zaszły przed, a nie po rozstrzygnięciu konkursu, o czym była już wyżej mowa), to ich ujawnienie w sprawie powoduje, że zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie był sam w sobie wystarczający, aby zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzić nieważność uchwały nr 2081/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego. Pozostałe jednak, również wskazane wyżej wadliwości tej uchwały spowodowały, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, przez co skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że również nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. dotyczył połączenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z art. 61 § 4 k.p.a. z informacją z art. 10 k.p.a., przy jednoczesnym wyznaczeniu skrajanie krótkiego, faktycznie jednodniowego terminu na zajęcie stanowiska.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, czy też wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r. I OSK 119/24).

W niniejszej sprawie taka argumentacja nie została przedstawiona. Nie wskazano bowiem, jakie konkretne czynności procesowe mające wpływ na wynik sprawy nie mogły zostać przez skarżącego przedstawione. Takich czynności nie wskazano w szczególności w skardze. Ponadto żaden z przedstawionych w tej skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego nie okazał się zasadny, o czym była wyżej mowa. Trzeba też dodać, że strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skoro o możliwości złożenia wyjaśnień została zawiadomiona 12 maja 2025 r. (poniedziałek), a wyznaczony termin upływał w dniu 14 maja 2025 r. (środa).

Zarzut naruszenia obowiązku dochowania wnikliwości (art. 12 § 1 k.p.a.), oparty został na twierdzeniu, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego był inicjatorem zmian legislacyjnych polegających na dodaniu art. 16 ust. 13 do ustawy o działalności kulturalnej, a celem tej zmiany było wyposażenie organizatora instytucji kultury w uprawnienie do niepowoływania kandydata wyłonionego przez komisję konkursową. Rzecz jednak w tym, że taka intencja opiera się wyłącznie na domniemaniu strony skarżącej mającym wynikać z przykładów z praktyki stosowania prawa przez tego ministra w innych sprawach dotyczących konkursów na stanowiska dyrektorów instytucji kultury w różnych miejscach w Polsce. Jednak podane przykłady nie mogą być jakimkolwiek wiążącym wskazaniem przy wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ żaden z nich nie znalazł potwierdzenia w jakimkolwiek rozstrzygnięciu sądu administracyjnego, w szczególności mającym walor wiążący w zakresie przewidzianym w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 190 i 269 p.p.s.a.).

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie Sąd nie stwierdził w sprawie zaistnienia okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.