Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30 marca 2023 r. Nr LIV/510/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 688/23

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 30 marca 2023 r., nr LIV/510/2023, Rada Miejska w Końskich, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Końskie w 2023, który stanowi załącznik do uchwały.

Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając w skardze do tut. Sądu naruszenie:

– art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt ("uoz") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie i uregulowanie w Programie sposobu odławiania zwierząt bezdomnych i ich transportu (§ 5 ust. 3 i 4 Programu), podczas gdy stosownie do art. 11 ust. 2 uoz kwestia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt została przekazana do uregulowania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia, zaś art. 24 uoz zawiera odesłanie do konkretnych rozporządzeń Rady (WE) w sprawie postępowania w zakresie transportu zwierząt;

– art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku oraz usypianie ślepych miotów, tj. niewskazanie konkretnej nazwy i adresu właściwego podmiotu bądź imienia i nazwiska lekarza weterynarii oraz adresu wykonywania przez niego praktyki;

– art. 11a ust. 5 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także zbiorcze przypisanie środków do kilku celów – jednej kwoty do kilku celów zbiorczo.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości.

W uzasadnieniu Prokurator rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł m.in. że w § 3 Programu nie wskazano konkretnej przychodni bądź gabinetu weterynaryjnego, bądź lekarza weterynarii, który będzie wykonywał obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt. Ponadto, zapis w § 7 Programu jest nieprecyzyjny, nie wynika z niego który gabinet weterynaryjny lub lekarz weterynarii będzie wykonywał zabiegi usypiania ślepych miotów.

Dalej Prokurator zarzucił, że w § 11 Programu Rada Miejska pominęła kwotę środków na sfinansowanie zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zdaniem skarżącego, niewłaściwe jest zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów wskazanych w art. 11a ust. 2 uoz, a tak Rada uczyniła w § 11 ust. 2 pkt 4 programu wskazując jedną kwotę na finansowanie obligatoryjnej kastracji i sterylizacji oraz usypiania ślepych miotów. Rozwiązanie przyjęte w § 13 Programu nie stanowi zaś wypełnienia upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 uoz.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Końskich wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Program obejmuje postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 uoz.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ stwierdził, że użyty w art. 11a ust. 2 uoz zwrot "w szczególności" wskazuje, że przepis ten stanowi otwarty ustawowo katalog zakresu i przedmiotu programu. Kwestionowane zapisy nie stanowią przekroczenia upoważnienia z art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz. Informują jedynie w jaki sposób będzie odbywało się odławianie bezdomnych zwierząt i ich transport do schroniska.

Ustosunkowując się do drugiego zarzutu, organ wyjaśnił, że w świetle art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz nie istnieje obowiązek wskazywania w Programie konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi w schronisku. Wystarczające jest stwierdzenie, że czynności określone w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 uoz będą się odbywały w konkretnym schronisku dla zwierząt wymienionym w Programie. Obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz, co a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jako bezwzględny. Nie oznacza to zatem, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania.

Uznając za chybiony trzeci zarzut skargi organ wyjaśnił, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt nie generuje dla Gminy kosztów, a wskazanie zbiorcze środków finansowych na kastracje, sterylizację, szczepienie, leczenie i usypianie ślepych miotów wynika z tego, że w chwili uchwalania Programu nie można precyzyjnie określić kosztów na realizację poszczególnych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 3 uoz, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 uoz bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22).

W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący Prokurator, że § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W ust. 2 wskazaną wcześniej w ust. 1 ogólną kwotę 200.000 zł rozdzielono na 7 mniejszych kwot, które jednak nie obejmują wszystkich zadań przewidzianych w Programie, a mianowicie kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Trzeba przy tym zauważyć, że dwukrotnie przeznaczono jedną kwotę na dwa zadania (w pkt. 4 kastracja, sterylizacja obok szczepienia, leczenia i usypiania ślepych miotów – 15.000 zł, w pkt. 7 plan sterylizacji i kastracji zwierząt w Gminie – 15.000 zł), co także powoduje ryzyko wyczerpania całej takiej kwoty na jedno z tych zadań i brak środków na drugie z nich. Z kolei, jak wynika z § 6 Programu, realizacja zadań związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt ma charakter szerszy niż tylko ten, jaki wskazano w odpowiedzi na skargę, co poddaje w wątpliwość tezę o całkowitej bezkosztowości tych zadań.

W tej sytuacji nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że prawidłowo wypełnił delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 uoz. W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości (por. też wyroki: NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20, WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ke 280/22, WSA w Łodzi z 8 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 199/22, WSA w Olsztynie z 8 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 29/22).

Z tych też względów, skoro zasadny okazał się – w odniesieniu do całości zaskarżonej uchwały – najdalej idący zarzut, powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, nie było potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że w istocie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz. 753) kwestie dotyczące: wskazywania urządzeń i środków, przy których pomocy zwierzęta będą wyłapywane oraz określenie środków do przewozu zwierząt – odsyłają do uregulowania w umowie na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych, jaką organ gminy może zawrzeć z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Jak wynika z § 5 regulaminu, taką umowę Gmina zawarła, wskazując w ust. 1 § 5 konkretny podmiot, zatem kwestionowane zapisy § 5 ust. 3 i 4 nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej, określając sposób odławiania zwierząt bezdomnych i ich transportu.

Chybiony natomiast w ocenie Sądu jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz, albowiem określenie konkretnego schroniska, w którym będą prowadzone zabiegi kastracji i sterylizacji (§ 2 i § 3 Programu), jak i przychodni w której będzie wykonywane usypianie ślepych miotów ( § 7 Programu) są wystarczające dla realizacji zadań określonych w tym przepisie. Nie można zatem uznać, że w tym zakresie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Nieuwzględnienie powyższego zarzutu wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały, nie miało jednak wpływu na jej ocenę.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.