Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. Znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej Kolegium lub SKO), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania pana R. K. (dalej strona lub zobowiązany), od decyzji Starosty Z. (dalej organ) z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, działając na podstawie art. 90 ust. 2a, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2016. 1943 z późn. zm.) dalej ustawa oświatowa, art. 60 pkt 1, art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2016. 1870 z późn. zm.) dalej ustawa o finansach oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018. 2096 z późn. zm.) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją organ – w pkt 1, określił kwotę dotacji [...] zł pobranej w nadmiernej wysokości przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w L. (dalej LO, prowadzone przez stronę przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu,

- w pkt 2 określił kwotę dotacji [...] zł pobranej w nadmiernej wysokości przez Szkołę Policealną [...] w L. (dalej SP), prowadzoną przez stronę przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu i

- w pkt 3 nakazał stronie – prowadzącemu szkoły wymienione w pkt 1 i 2 – dokonania zwrotu kwot dotacji wskazanych w pkt 1 i 2 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Powiat udzielił dotacji LO i SP w 2016 r. na pokrycie bieżących wydatków w wysokościach określonych w uchwałach Zarządu Powiatu z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie ustalania w budżecie Powiatu rocznych wydatków na jednego ucznia w publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, dla których organem prowadzącym jest Powiat na 2016 r. oraz z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej na 2016 r. w wysokości odpowiednio:

- [...] zł tytułem rocznego wydatku na ucznia w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych i – [...] zł tytułem miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w szkole niepublicznej o uprawnieniach publicznej. I tak wysokość przekazanej dotacji w 2016 r. wyniosła: [...] zł dla LO i [...] zł dla SP. W związku z zaprzestaniem działalności przez te szkoły Starostwo Powiatowe dokonało rozliczenia przekazanej dotacji za 2016 r. W wyniku rozliczenia dotacji organ, przy uwzględnieniu liczby uczniów w LO, ustalił, że kwota należnej dotacji wyniosła [...] zł ([...] osoby x [...] zł), natomiast kwota przekazana wynosiła [...] zł. Z powyższego wynika, że różnica do zwrotu na rzecz Powiatu wynosi kwotę [...] zł. Analogiczna sytuacja dotyczy SP, gdyż z miesięcznych sprawozdań wynikało, iż suma ilości słuchaczy w 2016 r. wynosiła [...] i dotacja należna dla SP wyniosła [...] ([...] osób x [...] zł), a przekazana została kwota [...] zł czyli kwota [...] zł podlega zwrotowi do budżetu Powiatu.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożył pełnomocnik strony, w którym zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. oraz art. 252 ust. 1 ustawy o finansach.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotem sporu merytorycznego w niniejszej sprawie jest przede wszystkim kwestia oceny prawidłowości nakazu zwrotu części dotacji udzielonej na podstawie ustawy o systemie oświaty dla szkół niepublicznych oraz kwestia prawidłowości prowadzenia postępowania w tej sprawie, prawidłowości dokonanych rozliczeń kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i odsetek od tej kwoty. Następnie przytoczyło treść art. 126, art. 252 ustawy o finansach oraz art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej w brzmieniu z 2016 r. wskazując, że na podstawie tego przepisu została wydana Uchwała Rady Powiatu z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom posiadającym uprawnienia szkoły publicznej, niepublicznym placówkom i publicznym placówkom prowadzącym przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 723 z dnia 2 lutego 2016 r.). W oparciu o tę uchwałę i w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności przez szkoły (wykreślenie z ewidencji szkół i placówek niepublicznych) Starosta Powiatowy dokonał rozliczenia dotacji za 2016 r. przy uwzględnieniu liczby uczniów tych szkół.

Ustaliło, że przekazana wysokość dotacji została obliczona przez organ na podstawie miesięcznych sprawozdań składanych przez szkoły oraz na podstawie wskazanych uchwał 20 kwietnia i 11 maja 2016 r., zaś w wyniku dokonanych obliczeń matematycznych okazało, się, że przekazano kwoty wyższe niż prawidłowe.

Kolegium podniosło, że na podstawie § 5.2 uchwały z dnia 25 stycznia 2016 r. w oparciu o sprawozdanie składane przez organ prowadzący dotowaną szkołę za bieżący miesiąc z uwzględnieniem rzeczywistej liczby uczniów dokonuje się naliczenia raty dotacji, która to jest przekazana przez organ dotujący w następnym miesiącu. Natomiast w § 5.4 uchwały wskazano, że wysokość wypłaconej raty miesięcznej dotacji, która to uwzględnia rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków jest korygowana z uwzględnieniem danych w trakcie roku o zmianę podstawy obliczenia dotacji i z uwzględnieniem danych ze sprawozdań (korekta plus lub minus). Inaczej rzecz ujmując: sprawozdania miesięczne składane w roku 2016 (do każdego 17 dnia miesiąca za miesiąc ubiegły) przez organ prowadzący dotowaną szkołę są podstawą naliczenia wysokości dotacji, która to uwzględnia rzeczywistą liczbę uczniów, a także może być modyfikowana w oparciu o zmianę podstawy obliczenia dotacji (inaczej: wysokość miesięcznej dotacji na jednego ucznia) i korektę danych ze sprawozdań. Zdaniem Kolegium niesporne było to, że stawki ustalone w 2016 r. uchwałami Zarządu Powiatu nie uległy zmianie. Jedyną rzeczą, która w niniejszej sprawie mogła powodować zmianę wysokości przyznanej dotacji miesięcznej była rzeczywista ilość uczniów uczęszczająca do szkół. Dlatego też Kolegium uzupełniło materiał dowodowy m.in. o miesięczne sprawozdania składane przez stronę w 2016 r., a następnie ustaliło m.in. rzeczywistą liczbę uczniów przedmiotowych szkół w rozbiciu miesięcznym oraz dokonało zestawienia wszystkich danych stwierdzając, że wypłata dotacji w miesiącu styczniu 2016 r. ([...] r.) została dokonywana w tzw. sposób "zaliczkowy", gdyż sprawozdanie z ilości dzieci składane było dopiero w terminie do 17 każdego miesiąca z podaniem danych na ostatni dzień miesiąca (w tym z podaniem danych na koniec stycznia), oraz, że strona (organ dotowany) za okres od stycznia 2016 r. do sierpnia 2016 r. złożył tylko jedną korektę dotyczącą ilości uczniów (tj. w dniu [...] r. za miesiąc styczeń 2016 r.). Reasumując powyższe Kolegium uznało, że dotacja wypłacona stronie nie stanowi dotacji w nadmiernej wysokości. Zdaniem SKO takie postępowanie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedmiotowe szkoły nie miał możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonanie zwrotu udzielonej dotacji, tym bardziej, że z dniem [...] r. został wykreślony z ewidencji. Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać środki na działalność szkół. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za okres prowadzenia szkół (tj. od stycznia do sierpnia 2016 r.), jeżeli sam nie dopuścił się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). Powołując się na przepis art. 7 i 8 k.p.a. SKO wyjaśniło, że zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Kolegium wskazało przy tym na wyroki TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99 oraz z dnia 7 lutego 2006 r. SK 45/04, a także SN z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93 cytując zawarte tam poglądy. Kolegium podało, że oczywiście, część dotacji przypadająca za dany miesiąc do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia (organ w tym zakresie nie przeprowadził kontroli) oraz że okoliczność ta stanowi ruchomy składnik miesięcznej części dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany). Bezsporne jednak było, że ze swojej strony zobowiązany dochował ciążących na nim obowiązków w postaci zgłaszania liczby uczniów, zaś unormowanie co do zwrotu dotacji w trybie art. 252 ustawy o finansach wymaga zawinionego zachowania ze strony podmiotu dotowanego, natomiast w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy takiego działania strony nie stwierdzono. Tym samym decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Kolegium, jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy, a decyzja organu musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w Z. (dalej skarżący lub Prokurator) wnosząc o jej uchylenie w całości zarzucił naruszenie art. 252 ustawy o finansach poprzez błędne uznanie, że do zwrotu dotacji w trybie tego przepisu wymagane jest wykazanie zawinionego zachowania strony (podmiotu dotowanego), a w rozpoznawanej sprawie takiego działania strony nie stwierdzono, podczas gdy zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa i nie jest uwarunkowane zachowaniem podmiotu dotowanego.

Uzasadniając skargę Prokurator przedstawił skrótowo stan sprawy podkreślając, że organ w swojej decyzji potwierdził, iż sporna dotacja udzielona została w nadmiernej wysokości, a tym samym decyzja ta była słuszna. Skarżący wskazał na wyroki WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. (sygn. I SA/Łd 11/18) i we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r.(sygn. akt II SA/Wr 79/17). Zauważył, że nadmierna wysokość dotacji wynika z porównania zestawienia miesięcznego dokonanych wypłat i rozliczenia za 2016 r. Zdaniem Prokuratora analiza przepisu art. 252 ustawy o finansach i wskazanego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że po stwierdzeniu zaistnienia faktu otrzymania dotacji w nadmiernej wysokości, właściwy organ zobowiązany jest do wydania stosownej decyzji, zaś uznanie, że naliczenie dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło wskutek błędu organu, było nieuprawnione. Przywołując wyrok tut. Sądu z dnia 27 września 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 328/17) skarżący wskazał, że skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), to decyzja w przedmiocie jej zwrotu ma charakter deklaratoryjny. Z tych przyczyn według Prokuratora zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację podkreślając, że bezsporne w sprawie było, iż strona dochowała ciążących na niej obowiązków zgłaszania liczby uczniów, zaś art. 252 ustawy o finansach wymaga zawinionego zachowania ze strony podmiotu dotowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się słuszna.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że dotyczyło ono decyzji, której przedmiotem był zwrot dotacji (oświatowej) pobranej w nadmiernej wysokości w sytuacji, gdy podmiot dotujący udzielił dotacji w wysokości przekraczającej ustalony limit bez działań ze strony podmiotu dotowanego.

Zdaniem Kolegium w przypadku, gdy sporna dotacja udzielona została (w nadmiernej wysokości) mimo, że otrzymujący dotację ze swojej strony dochował ciążących na nim obowiązków (w postaci zgłoszenia liczby uczniów) to nie powstaje obowiązek jej zwrotu, gdyż obowiązek ten wymaga zawinionego zachowania ze strony podmiotu dotowanego. Ponadto powołując się na art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Kolegium twierdziło, że podmiot działający w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność szkół i ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). SKO wskazało na zasadę zaufania obywateli do organów państwa i zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Według strony skarżącej żądanie przedmiotowego zwrotu (dotacji) powstaje z mocy samego prawa i nie jest uwarunkowane zawinionym zachowaniem ze strony podmiotu dotowanego.

Zgodnie z treścią art. 252 ustawy o finansach dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami (...) – ust. 1. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacja otrzymana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). W myśl art. 60 tej ustawy kwoty dotacji podlegające (...) stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, zaś stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 w stosunku do tych należności decyzję wydaje m.in. starosta. Obowiązek zwrotu dotacji wynika z mocy samego prawa, a tym samym decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne potwierdzają zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa oraz faktów (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.). Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje w mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, zdarzenia którym jest m.in. pobranie dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tym samym obowiązek zwrotu dotacji powstaje niezależnie, zaś decyzja w tym przedmiocie jedynie potwierdza zaistnienie tego zobowiązania.

Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 ustawy o finansach do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Przepisy tego działu dotyczą zobowiązań podatkowych w tym sposobów ich powstania (art. 21 O.p.). Sposoby wygaśnięcia tak powstałych zobowiązań przewidziane zostały w kolejnych przepisach tego działu w tym art. 59 O.p. Wśród rozwiązań tam przewidzianych nie ma opisanej sytuacji, w której zobowiązanie wygasa lub nie podlega wykonaniu z uwagi na brak winy zobowiązanego w powstaniu danego zobowiązania. Skoro bowiem zobowiązanie opisane w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. powstaje z mocy samego prawa to jego zaistnienie nie ma żadnego związku z wolą, winą czy inną przesłanką obiektywną czy subiektywną, po stronie zobowiązanego lub organu lecz wyłącznie występowaniem stanu faktycznego w przepisie tam wskazanego. O ile więc, na gruncie ustawy o finansach, dojdzie do wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrania niezależnie lub w nadmiernej wysokości dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, to kwota taka z mocy samego prawa podlega zwrotowi, przy czym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to m.in. każda kwota dotacji pobranej w rozmiarze większym niż określona w odrębnych przepisach. Skoro przepisy regulujące udzielenie przedmiotowej dotacji odnoszą się do rzeczywistej liczby uczniów i kwot przypadających na każdego ucznia, to tym samym dotacją pobraną we właściwej wysokości jest kwota wynikająca z działań arytmetycznych, dotyczących tych dwóch czynników (ilość uczniów x stawka dotacji). Jeżeli organ dotujący z jakichkolwiek przyczyn, wypłacił, a dotowany pobrał kwotę wyższą niż tak określoną, to tym samym kwota taka stanowi dotację nienależną tj. w rozmiarze większym niż wynikającym z przepisów prawa. Dotacja tak pobrana podlega zwrotowi z mocy samego prawa, zaś na obowiązek zwrotu nie ma wpływu to czy dotacja pobrana w wysokości większej została przeznaczona na cele dotowane, czy też czy otrzymujący taką dotację posiada lub nie środki finansowe do jej zwrotu, ani też to czy miał świadomość obowiązku takiego zwrotu w chwili pobierania dotacji.

Twierdzenie, że przepis art. 252 ustawy o finansach, przepisy ustawy oświatowej lub uchwał dotyczących udzielania i zwrotu dotacji albo też wskazanych do odpowiedniego stosowania przepisy działu III O.p., zwrot przedmiotowych dotacji uzależniają od zawinionego zachowania się dotowanego, rażąco narusza te normy prawne, a tym samym decyzja w ten sposób wydana podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zasady wynikające z Konstytucji czy przepisów ogólnych k.p.a. powołane przez Kolegium nie odnoszą się wprost do powstania przedmiotowych zobowiązań, zaś ich zastosowanie przez organ administracyjny w miejsce obowiązujących przepisów prawa wykracza poza ramy kompetencji tego organu. Przyjęcie za słuszny poglądu Kolegium oznaczałoby konieczność badania w każdym przypadku winy strony, zobowiązanego czy podatnika, w powstaniu zobowiązania, które przecież powstaje z mocy samego prawa, a więc bez woli takiej osoby czy organu. Powodowałoby to dowolność i uznaniowość w postępowaniu, w którym takiego rozwiązania, obowiązujące prawo, nie przewiduje. W sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ art. 7 i 8 K.p.a., gdyż działał on w granicach i na podstawie norm prawnych mających w sprawie zastosowanie, zaś ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego, na etapie odwołania, leżało w gestii Kolegium. Nie można przy tym zasadnie twierdzić, że w stosunku do zobowiązanego organ nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania albo też że wydając rozstrzygnięcie naruszał utrwalone praktyki w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kolegium tego nie wykazało, powołując się ogólnikowo na zasadę praworządności i zaufania. Zwalniając stronę z obowiązku zwrotu spornej dotacji pobranej bez podstawy prawnej, w istocie samo postępowało wbrew tym zasadom.

Uchylając decyzję organu i umarzając postępowanie przed tym organem Kolegium naruszyło m.in. art. 105 § 1 k.p.a. skoro w sprawie nie występowały przesłanki wymienione w tym przepisie.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zbada sprawę i rozstrzygnie ją uwzględniając przy tym obowiązujące przepisy prawa, w tym co do możliwości orzekania w sprawie z innych powodów niż powołane w zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza, wymienione wyżej przepisy prawa materialnego i prawa procesowego, w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019. 2325) i orzekł jak w wyroku.