II SA/Wa 2329/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-08-28	
Data wpływu	2013-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Mierzejewska
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2961/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674;  art. 42 ust. 7 w zw. art. 91d pkt 1; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
Dz.U. 1991 nr 55 poz 234;  art. 19 ust. 1; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.	
Uzasadnienie
Rada Gminy M. w dniu [...] czerwca 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, zatrudnionych w przedszkolu, szkole podstawowej i gimnazjum, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...].

Ustalając tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych pedagogów szkolnych, psychologów i logopedów na 36 godzin, określając, że godzina dydaktyczna to 60 minut oraz definiując pojęcie "zajęcia dydaktyczne" wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę zobowiązany jest do ustalenia tygodniowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, których stanowiska są uwzględnione w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela.

Wyjaśniono również, że zwiększenie wymiaru pensum podyktowane jest koniecznością zapewnienia uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej.

Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił istotne naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

W uzasadnieniu skargi podał, że w myśl art. 19 tej ustawy, organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy – zapewnienia udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym. Podjęcie przez organ samorządu terytorialnego uchwały z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem opiniowaniu w tym trybie podlegają jedynie akty prawne generalne i abstrakcyjne. Twierdziła, że zaskarżona uchwała z uwagi na swój zasięg dotyczy kilku zatrudnionych na stanowisku psychologów, logopedów i pedagogów, a zatem nie chodzi o reprezentację i obronę praw ogółu nauczycieli. Podnosiła, że należy odróżnić zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych, dla których ustawa o związkach zawodowych przewiduje tryb wskazany w art. 23 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a.").

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.

W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego musi być zawarte w akcie rangi ustawowej. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 pkt 3 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

Zgodnie z ww. art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa:

1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego;

2) zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3;

3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały pozostawał przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U.

z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), uprawniający organ stanowiący gminy do ustalenia wymiaru czasu m.in. wskazanym w uchwale grupom zawodowym zatrudnionym w szkołach i placówkach dla których gmina jest organem prowadzącym. Zważywszy na przedmiot regulacji dotyczący określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Gminę [...], nie budzi wątpliwości, iż kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Przedmiot jej regulacji wkracza w sferę uprawnień pracowniczych pedagogów, psychologów, logopedów.

W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda [...] wywodzi, iż organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym – tj. podjęciu uchwały z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym.

Stosownie bowiem do dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.

o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).

W myśl przepisu art. 1 ustawy o związkach zawodowych, powołane są one do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak

i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6).

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe winny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego.

Prezentowany wyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 551/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 829/13 (patrz: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminy. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. W tym kontekście zasadnie pozostawało stanowisko organu nadzoru, iż tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.

W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, okolicznością pozostającą poza sporem był fakt, iż zakwestionowana skargą Wojewody [...] uchwała Rady Gminy [...] pojęta została bez uprzedniego zwrócenia się przez ten organ o opinię do właściwych organizacji związkowych

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 974/04 wskazał, że "ustalenie obowiązującego wymiaru zajęć nauczycieli, jako dotyczące praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Te bowiem, w myśl art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) reprezentują pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych.

Dalej NSA stwierdził, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), uprawniał organizację związkową, reprezentatywną w rozumieniu powołanej ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Wprowadzona nowelą z dnia 6 lipca 2001 r. zmiana do ustawy poddała obowiązkowi opiniowania założeń i projektów aktów normatywnych, wydawanych m.in. przez organy samorządu terytorialnego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Mieszczą się zatem w tej kategorii wszelkie akty prawne, a więc zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i akty kierownictwa wewnętrznego, wydawane przez organy samorządu terytorialnego.

Reasumując, Rada Gminy [...] w przedmiotowej sprawie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, albowiem materia uregulowana zaskarżoną uchwałą wymagała zastosowania trybu, o którym mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części.

Zaskarżona uchwała stanowi sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

O niemożności wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.