Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 600/24 w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 600/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zobowiązał Głównego Geodetę Kraju do rozpoznania wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 21 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie: "dokumentów pism, korespondencji zawierających sygnały dotyczące "wątpliwości co do prawidłowości wykorzystywania dostępów do części opisowej danych ewidencji gruntów i budynków przez organy, w szczególności danych dotyczących podmiotów ewidencyjnych", o których mowa w piśmie GGK z 20 czerwca 2023 r. o znaku NK-NiK.920.99.2024." Zdaniem Sądu I instancji organ znajdował się w bezczynności. Bezspornie Główny Geodeta Kraju jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej u.d.i.p.). Jednocześnie wniosek odnosił się do informacji publicznej, bowiem żądanie dotyczyło dokumentów, pism wykorzystywanych w działalności organu.

Co prawda organ w odpowiedzi na wniosek udostępnił żądane pismo, lecz w wersji zanonimizowanej. Skarżący w dalszej korespondencji z organem wskazywał, że nie żądał zanonimizowanego pisma. Zatem organ udostępniając zanonimizowane pismo wykorzystane w swojej działalności nie rozpatrzył wniosku w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jak wymaga tego art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni, nie wydał też w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ pozostawał w bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj.:

a) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a., tj. polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie któregoś z ww. przepisów - przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; kasator zmuszony jest wskazać podstawę zaskarżenia w powyższy sposób ponieważ Sąd meriti wskazał w sposób ogólny, że orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1",

b) "art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub lit. c p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia – nie wskazanie, czy Sąd meriti stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 2), tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie informacji obejmuje także dane wytwórcy treści kierowanych do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej - np. podmiotu kierującego komunikat do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej,

b) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie - przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie w sprawie mimo, że zanonimizowane przez organ dane nie stanowiły informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że udostępniony skarżącemu zanonimizowany dokument był komunikatem dostarczającym wiedzy o sprawie objętej wnioskiem. Okoliczność, że na jej podstawie skarżący nie mógł zidentyfikować autora treści nie pozbawia jej bynajmniej waloru informacyjnego co do meritum. Na podstawie udostępnionej mu treści skarżący mógł wyrobić sobie zdanie o istocie zagadnienia, a wiedza mu udostępniona w żaden sposób nie została zubożona przez zanonimizowanie udostępnionej informacji. Zdaniem organu anonimizacja pozbawiła dokument wyłącznie treści niestanowiącej informacji publicznej.

W piśmie z 15 kwietnia 2025 r. skarżący podniósł, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma na celu jedynie ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji oraz transparentności funkcjonowania organów administracji publicznej, przez utrzymanie w ukryciu informacji do czasu wydania wyroku przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Oczywiście nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania nr 1. a) i 1. b). tj. naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a." i "art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a.". Po pierwsze, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wskazał jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.". Sąd I instancji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jako podstawę prawną wyraźnie wskazał art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Po drugie, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie mają zastosowania w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu (jak w sprawie niniejszej), bowiem stosuje się je tylko gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, a takich organ nie wydał. W sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu zastosowanie mają przepisy art. 149 p.p.s.a. i takie zastosował Sąd I instancji. W rezultacie, Sąd I instancji nie naruszył "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a.". Sąd nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ, jak już podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób wyraźny wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia "art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6" u.d.i.p., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w "błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że pojęcie informacji obejmuje także dane wytwórcy treści kierowanych do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej - np. podmiotu kierującego komunikat do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej".

Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do wymogów przewidzianych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazany w omawianym zarzucie jako naruszony art. 6 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów i a ustęp pierwszy z pięciu punktów i wielu podpunktów. Niezbędne zatem było wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych jednostek redakcyjnych art. 6 u.d.i.p., które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, ustępu, punktu i litery. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zatem w tym zakresie omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez organ skutku.

Istota oceny omawianego zarzutu tkwi w odpowiedzi na pytanie, czy cała treść pisma przesłanego Głównemu Geodecie Kraju przez przedstawiciela organu służby geodezyjnej i kartograficznej, będącego przedmiotem wniosku dostępowego, stanowi informację publiczną. Zdaniem organu, część danych z tego pisma nie stanowi informacji publicznej, w tym adres e-maila nadawcy, adres e-maila odbiorcy, nazwa powiatu, którego dotyczy pismo oraz dane osoby podpisującej pismo. Dlatego pismo to zostało udostępnione wnioskodawcy w formie zanonimizowanej. Przy czym należy tu podkreślić, że organ anonimizując część wnioskowanego pisma powołał się na ochronę danych osobowych. Natomiast kwestię nieposiadania przez zanonimizowane dane waloru informacji publicznej podniesiono po raz pierwszy w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji po dokonaniu wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. przyjął, że cała treść wnioskowanego pisma stanowi informację publiczną. Jak to prawidłowo wyłożył Sąd I instancji, a czego nie podważa się w skardze kasacyjnej, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). W skardze kasacyjnej nie podważa się przedstawionej tu wykładni Sądu I instancji, która jest powszechnie akceptowana w judykaturze i doktrynie. Organ podważa natomiast zakwalifikowanie zanonimizowanych danych jako informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja dokonana przez Sąd I instancji, że cała treść pisma stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji podważającej stanowisko Sądu I instancji.

Przypomnieć zatem trzeba, że wniosek dotyczył "dokumentów pism, korespondencji zawierających sygnały dotyczące wątpliwości co do prawidłowości wykorzystywania dostępów do części opisowej danych ewidencji gruntów i budynków przez organy, w szczególności danych dotyczących podmiotów ewidencyjnych". Zatem dotyczył dokumentów i pism wykorzystywanych w działalności organu. Żądane pismo przedstawia stanowisko przedstawiciela Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w powiecie. Jest to informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc wiadomość wytworzona i odnosząca się do władz publicznych, tj. podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych w zakresie geodezji i kartografii. Zatem stanowi informację o sprawie publicznej, tj. o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że adres e-mail nadawcy pisma, adres e-mail odbiorcy pisma, nazwa powiatu, którego dotyczy pismo oraz dane osoby podpisującej pismo, tj. działającej w imieniu podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie geodezji i kartografii stanowią dane publiczne. Ewentualna kwestia ochrony danych osobowych lub tajemnic chronionych, może być przedmiotem ograniczenia prawa dostępu do tych informacji na podstawie art. 5 u.d.i.p. Zatem irrelewantna jest w niniejszej sprawie kwestia tego czy osoba podpisująca pismo pełni funkcje publiczne. Oczywistym jest, że takie ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić tylko, jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tj. przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publiczne w tym zakresie.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić trzeba, że anonimizacja wnioskowanego dokumentu stanowiącego informację publiczną, bez konieczności wydawania decyzji o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest dopuszczalna gdy nie pozbawia żądanego dokumentu waloru informacyjnego i pod warunkiem, że zanonimizowane dane nie stanowią danych wyraźnie żądanych przez wnioskodawcę. W tej sytuacji niezrozumiałe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "pogląd o każdorazowej konieczności stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przełożony na udostępnianie informacji poprzez jej publikowanie jest całkowicie nieoperatywny, prowadząc np. do konieczności publikacji orzeczeń sądowych w pełnej ich treści (z danymi stron/uczestników) albo wydawania aktów nieznanych polskiemu systemowi prawnemu – decyzji skierowanych do nieograniczonego grona odbiorców."

W niniejszej sprawie wnioskodawca kilkakrotnie w swoich pismach do organu żądał także udostępnienia danych zanonimizowanych. A skoro zanonimizowane dane stanowią informację publiczną to organ odmawiając udostępnienia tych danych obowiązany jest do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.