Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

|

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], uchylająca w części decyzję Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działającego z upoważnienia Burmistrza N. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Decyzją Kierownika MGOPS w N. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] A. J. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej "A" w Z., a następnie decyzją Dyrektora PCPR w Z. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] umieszczona w DPS "A" w Z. od dnia 6 lutego 2014 r. na czas nieokreślony. Miesięczny koszt pobytu w DPS "A" od dnia 1 kwietnia 2013 r. wynosi 2.994,44 zł.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu pierwotnej decyzji organu pomocy przez SKO, decyzją Kierownika MGOPS w N. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] ustalono opłatę za pobyt A. J. w DPS "A", obciążając A. J. opłatą w wysokości 70 % otrzymywanego świadczenia rentowego (od kwietnia 2015 r. - 536,78 zł), córkę A. J. – M. K. opłatą w wysokości 2.312,50 zł od 1 sierpnia 2015 r., a pozostała częścią opłaty Gminę N. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. K. prowadzi wraz z mężem B. K. dwuosobowe gospodarstwo domowe. M. K. pobiera świadczenie rentowe w wysokości 839,78 zł netto. Natomiast B. K. prowadzi działalność gospodarczą opodatkowaną zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Na podstawie informacji z Urzędu Skarbowego w B. ustalono, że dochód B. K. w roku 2014 wyniósł 74.774,82 zł (przychód po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz podatku), miesięcznie 6.321,23 zł. Dochód małżonków z najmu mieszkania wynosi 200,00 zł miesięcznie. Łączny miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 3.680,50 zł. Wysokość opłaty M. K. za pobyt w DPS wynosi 2.312,50 zł (3.680,50 zł minus 1.368,00 zł – 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie). Organ wskazał również, że w rzeczywistości M. K. pracuje w kwiaciarni swojego męża. Ponadto dołączono do akt sprawy materiał zdjęciowy, dokumentujący prace inwestycyjne prowadzone przez małżonków na posiadanej działce i stopień ich zaawansowania (budowa pawilonu handlowego).

W odwołaniu M. K. wniosła o uchylenie decyzji w części zobowiązującej ją do częściowej odpłatności za pobyt A. J. w DPS i umorzenie postępowania w tym zakresie, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 12, 77 § 1, 78, 79, 80, 81, 104 § 1 i 2, 105, 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 i ust. 8, 54 ust. 2, 61 ust. 2 pkt 2b, 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej. Strona zarzuciła pominięcie przez organ pomocy pisma A. J. z dnia 14 stycznia 2015 r. zawierającego cofnięcie zgody na dalszy pobyt w DPS "A" w Z. i jej wniosek o przeniesienie do innego (tańszego) ośrodka dla osób niewymagających całodobowej opieki. Według strony, jej matka przebywa w DPS "A" wbrew swojej woli. Ponadto strona nękana jest wielokrotnymi wizytami pracowników MGOPS na terenie prowadzonej budowy domu i wykonywaniem skrycie zdjęć osoby i mienia strony oraz członków jej rodziny, bez ich wiedzy i zgody. Błędnie został również ustalony dochód męża strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, bez uwzględnienia poniesionych kosztów (dochód tożsamy z przychodem).

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części i ustaliło odpłatność A. J. od 1 maja 2015 r. w wysokości 643,88 zł, a odpłatność M. K. od 1 sierpnia 2015 r. w wysokości 2.350,56 zł. SKO wyjaśniło, że organ pierwszej instancji kierował do skarżącej pisma informujące o podejmowaniu konkretnych czynności, umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy. Długi okres trwania postępowania podyktowany był postawą skarżącej, która nie współpracowała z organem pierwszej instancji i składała niezgodne z rzeczywistością oświadczenia o wysokości dochodów małżonków.

SKO wyjaśniło również, że przeprowadzono wywiad z A. J., która oświadczyła, że nadal chce przebywać w DPS "A". Ponadto przed umieszczeniem w domu pomocy społecznej lekarz wskazał, że badana ze względu na stan zdrowia wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, a nie do zakładu opiekuńczo – leczniczego.

Odnośnie ustalania wysokości dochodu SKO wyjaśniło, że ustawodawca pojęcie dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ujmuje odmiennie niż na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Uzyskiwany przychód można pomniejszyć wyłącznie o przewidziane w u.p.s. składniki, nie zaś wszystkie, jakiekolwiek wydatki i obciążenia. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 3.694,74 zł. Wysokość składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne przyjęto zgodnie z informacją uzyskaną z ZUS, a nie w wysokości wykazanej w PIT – 28. Skarżąca winna ponosić odpłatność w wyższej wysokości niż to ustalił organ pierwszej instancji, a mianowicie w wysokości 2.350,56 zł. Obowiązek ponoszenia opłaty przez zstępnego wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ulega jedynie konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, toteż istniała podstawa do zmiany decyzji w tym zakresie przez organ odwoławczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o uchylenie decyzji w części zobowiązującej ją do częściowej odpłatności za pobyt A. J. w DPS "A" oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 78, 79, 80, 81, 104 § 1 i 2, 105, 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności przy przeprowadzaniu wywiadów z A. J.; oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym i nieprawidłowo rozpatrzonym, błędne ustalenie stanu faktycznego,

- art. 7, 8, 9, 12 k.p.a. w związku z art. 102 ust. 1 u.p.s. przez brak spełnienia warunków formalnych dla wszczęcia postępowania w sprawie, brak określenia wysokości opłaty w dniu kierowania matki skarżącej do DPS, pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu przez nieinformowanie o zamiarze przeprowadzenia wywiadu z matką, prowadzenie postępowania ponad 9 miesięcy,

- art. 136 w związku z art. 78 i 79 k.p.a. oraz art. 54 u.p.s. przez zaniechanie wysłuchania A. J. przy udziale skarżącej na okoliczność wyjaśnienia, czy zgadza się na dalszy pobyt w DPS "A", zaniechanie zlecenia specjalistycznych badań lekarskich A. J. dla ustalenia czy jej stan zdrowia uzasadnia konieczność sprawowania pełnej całodobowej opieki w DPS "A",

- art. 138 w związku z art. 15 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i niewysłuchanie A. J. przy udziale skarżącej, nieprzeprowadzenie specjalistycznych badań lekarskich A. J.,

- art. 139 k.p.a. przez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej, przy czym SKO nie wykazało rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez orzeczenie organu pierwszej instancji,

- art. 54 ust. 4 u.p.s. w związku z art. 97, art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 1 k.p.a. przez nie zawieszenie lub umorzenie postępowania w sytuacji, gdy pensjonariuszka cofnęła zgodę na pobyt w DPS "A",

- art. 54 ust. 2 i art. 102 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 100 ust. 1 u.p.s. przez przetrzymywanie A. J. w DPS "A" wbrew jej woli,

- art. 8 ust. 5 pkt 2 i ust. 8 oraz art. 61 u.p.s. przez błędne ustalenie dochodu małżonka skarżącej,

- § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej przez niedołączenie do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dokumentów o wysokości dochodów osiąganych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że A. J. jest przetrzymywana w DPS "A" wbrew swojej woli, ponieważ w piśmie z dnia 14 listopada 2015 r. cofnęła zgodę na pobyt w tym ośrodku. W celu umieszczenia jej w domu pomocy społecznej należy poinformować sąd lub prokuraturę. Naruszono konstytucyjne prawo A. J. do samostanowienia. SKO wydało decyzje na niekorzyść skarżącej w wyniku złożonego odwołania przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Strona podniosła, że za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu osoby opodatkowanej zryczałtowanym podatkiem dochodowym. Organy nie uwzględniły kosztów uzyskania przychodu w celu ustalenia dochodu, pomimo potraktowania męża skarżącej jak prowadzącego działalność gospodarczą na zasadach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2016 r. strona wskazała, że decyzję ustalającą opłatę za pobyt DPS wydaje się w dniu skierowania pensjonariusza do DPS razem z decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na pismo procesowe z dnia 4 marca 2016 r. SKO podtrzymało stanowisko o bezzasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. przez naruszenie zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony postępowania (zakaz reformationis in peius). Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie SKO uchyliło w części decyzję organu pierwszej instancji, podwyższając skarżącej wysokość opłaty za pobyt A. J. w DPS "A" z kwoty 2.312,50 zł do kwoty 2.350,56 zł, przy czym organ odwoławczy nie wskazał, który konkretnie przepis prawa rażąco narusza decyzja organu pierwszej instancji ani też nie powołał się na rażące naruszenie interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że "obowiązek ponoszenia opłaty przez zstępnego wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ulega jedynie konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, toteż istniała podstawa do zmiany decyzji w tym zakresie przez organ odwoławczy". Należy zgodzić się z SKO, że "obowiązek ponoszenia opłaty przez zstępnego wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego", tj. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163), zwanej u.p.s. Jednakże organ odwoławczy błędnie uznał, że zobowiązanie zstępnego przepisami u.p.s. do ponoszenia opłaty stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji i podwyższenia opłaty stronie odwołującej się. Przepisy u.p.s., w tym art. 61 u.p.s., nie określają, w jakiej konkretnej wysokości opłatę wnosi zstępny. Z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wynika jedynie, że zstępny wnosi opłatę w kwocie przekraczającej 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W rozpatrywanej sprawie w celu ustalenia konkretnej wysokości opłaty wnoszonej przez skarżącą konieczne było ustalenie dochodów skarżącej i jej rodziny oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Wysokość opłaty skarżącej została ustalona w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Natomiast ustalenie przez organ odwoławczy dochodu męża skarżącej w wyższej kwocie wskutek odliczenia innej wysokości składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz podatku nie stanowi rażącego naruszenia przepisów u.p.s, w tym art. 61 u.p.s. Organ odwoławczy nie był więc uprawniony do podwyższenia skarżącej wysokości opłaty, ustalonej przez organ pierwszej instancji.

Ponadto organy obu instancji naruszyły art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., uwzględniając przy ustalaniu wysokości opłaty ponoszonej przez skarżącą także dochody jej męża, który nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów pobytu teściowej w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W przytoczonej regulacji w obu przypadkach chodzi o sytuację dochodową osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty. Natomiast organy obu instancji przy ustalaniu wysokości opłaty błędnie uwzględniły również dochód męża skarżącej, który w myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. nie jest zobowiązany do partycypowania w kosztach pobytu swojej teściowej w domu pomocy społecznej. Dochody małżonka skarżącej są istotne i powinny być brane pod uwagę tylko dla określenia, czy dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i czy zstępny, tj. córka mieszkańca domu pomocy społecznej zobowiązana jest do pokrycia części kosztów utrzymania swojej matki w tej placówce (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 1016/15). Organ pomocy powinien więc ustalając wysokość opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS brać pod uwagę tylko dochody skarżącej, a nie łączne dochody małżonków.

Należy też zauważyć, że organy obu instancji niezgodnie z art. 8 u.p.s. ustaliły dochód małżonka skarżącej. Małżonek skarżącej prowadzi działalność gospodarczą i opodatkowany jest zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 u.p.s. w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 8 u.p.s. wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierającego informację o formie opodatkowania oraz na podstawie dowodu opłacenia składek w Zakładzie Ubezpieczeń społecznych.

Z uwagi na brak obowiązku ewidencjonowania kosztów uzyskania przychodu powyższe przepisy u.p.s. uprawniają osobę opodatkowaną zryczałtowanym podatkiem dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne do złożenia oświadczenia przed organem pomocy społecznej o wysokości dochodu, a organ pomocy zobowiązany jest przyjąć za dochód tej osoby kwotę zadeklarowana w oświadczeniu tej osoby. Natomiast w wydanym zaświadczeniu naczelnik urzędu skarbowego potwierdza jedynie formę opodatkowania tej osoby.

Organy obu instancji błędnie przyjęły za dochód męża skarżącej wysokość przychodu pomniejszoną o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Tak ustalony dochód z pewnością znacznie odbiega od wysokości faktycznie osiąganego dochodu przez męża skarżącej z uwagi na znaczne koszty uzyskania przychodu przy działalności handlowej (przede wszystkim koszt zakupu towarów handlowych). Dochód małżonka skarżącej należy przyjąć w wysokości wynikającej z oświadczenia.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skarżącej, jakoby "A. J. była przetrzymywana w DPS "A" wbrew swojej woli, ponieważ w piśmie z dnia 14 listopada 2015 r. cofnęła zgodę na pobyt w tym ośrodku", a także "zaniechano zlecenia specjalistycznych badań lekarskich A. Ja dla ustalenia czy jej stan zdrowia uzasadnia konieczność sprawowania pełnej całodobowej opieki w DPS "A"". W trakcie przeprowadzanych rodzinnych wywiadów środowiskowych A. Ja wyrażała zadowolenie z pobytu w DPS "A". W trakcie wywiadu z dnia 10 marca 2015 r. oświadczyła, że "nadal chce przebywać w DPS "A", pomimo że "córka M. proponowała jej przez brata przeniesienie do ZOL w N. celem obniżenia kosztów". Również w trakcie wywiadu z dnia 31 lipca 2015 r. oświadczyła, że "oczekuje wydania decyzji, dotyczącej ponoszenia kosztów z tytułu pobytu w DPS "A". Należy także wyjaśnić, że w trakcie postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłat ponoszonych z tytułu pobytu w DPS brak jest podstaw prawnych do przeprowadzania "specjalistycznych badań lekarskich" pensjonariuszy w celu wyboru "tańszego" ośrodka pomocy społecznej. Przed wydaniem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS lekarz specjalista w dniu 30 stycznia 2014 r., wydając zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej, stwierdził że badana osoba wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych.

Odnosząc się do zarzutu "zaniechania wysłuchania A. J. przy udziale skarżącej na okoliczność wyjaśnienia, czy zgadza się na dalszy pobyt w DPS "A"" należy wyjaśnić, że stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz osób, o których mowa w art. 103, tj. osób zobowiązanych do pomocy na rzecz bliskich. Cel przeprowadzania wywiadów wymaga, aby rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzano z udziałem jedynie osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej bez udziału np. osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS.

Natomiast niedołączenie do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dokumentów o wysokości dochodów osiąganych przez skarżącą oraz długość prowadzonego postępowania w sprawie pozostają bez wpływu na wynik postępowania dotyczącego ustalenia wysokości opłat za pobyt w DPS.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić wykładnię przepisów u.p.s. zaprezentowaną w niniejszym wyroku,

Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.