Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DO.7.7613.155.2019.RG w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1230/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r., nr DO.7.7613.155.2019.RG w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 kwietnia 2018 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 października 1963 r., o odszkodowaniu za plantacje kultur wieloletnich na nieruchomości (dalej też decyzja (orzeczenie) z 1963 r.). W ocenie Ministra, mając na względzie ostateczną decyzję Ministra z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr DOI- 8-7714-705-MP/14 utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia 18 listopada 2014 r., nr DOI-8-7714-340-SK/14 stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 26 kwietnia 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 30 maja 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w niniejszej sprawie zachodzi konieczność usunięcia z obrotu prawnego zależnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 października 1963 r., nr USW.III-52a/50/60 (dalej też decyzja (orzeczenie) z 1963 r., decyzja odszkodowawcza) skoro decyzja odszkodowawcza stanowi rozstrzygnięcie wtórne wobec decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Ministra, stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, oznacza iż odpadła podstawa faktyczna do ustalania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Dalej Minister wskazał, że oceniane w niniejszym postępowaniu orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia 30 października 1963 r., dotyczyło wyłącznie odszkodowania za znajdujące się na wywłaszczonym gruncie składniki roślinne, należy stwierdzić, że nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zasadniczy zarzut skargi stanowi nieuwzględnienie przez organ rozpatrujący niniejszą sprawę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 i stwierdzenie nieważności decyzji po upływie niemal 50 lat od jej wydania i doręczenia. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, nie sposób nie dostrzec, że to właśnie wniosek skarżącej z dnia 24 lutego 2000 r. o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 26 kwietnia 1962 r., jak i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 30 maja 1961 r. doprowadził ostatecznie do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć po upływie blisko 50 lat od ich wydania, a w konsekwencji do usunięcia z obrotu podstawy wydania decyzji odszkodowawczej. Sąd dodał także, że korzystna dla skarżącej ostateczna decyzja Ministra z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr DOI-8-7714-705-MP/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 26 kwietnia 1962r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 30 maja 1961 r. wydana została już po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 t.j., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe dokonanie oceny prawnej, a w konsekwencji oddalenie skargi, polegające na uznaniu, że organ Il instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13) za niekonstytucyjny, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny prawnej powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu i wskazuje na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie, podczas gdy w judykaturze sądów administracyjnych wskazuje się, że obowiązkiem sądów i organów administracji jest podjęcie takiego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne także z Konstytucją, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta [...] dochodząc jej oddalenia, zasądzenia kosztów postępowania, jednocześnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka zaskarżania), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego).

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.

W środku odwoławczym wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku m. in. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis – wbrew stanowisku zajętemu w środku odwoławczym – nie jest przepisem proceduralnym. Choć bowiem umieszczony został w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny. Z tego powodu, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – co do zasady – powiązać ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) oraz rażąco naruszonymi, według autora środka zaskarżania, przepisami (normami) prawa, których wynikiem (rezultatem) zastosowania jest kwestionowana decyzja. Powyższego jednak nie ujęto właściwie w środku odwoławczym.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się przypomnieć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 424/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wskazuje się w skardze kasacyjnej, i którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. I OSK 424/21).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji, który trafnie przyjął, że nie zostały naruszone przez Ministra kwestionowane przepisy (normy) prawa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Sąd odwoławczy podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

W związku zarzutami kasacyjnymi godzi się podkreślić, że wskazany w środku odwoławczym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu tego zakresowego orzeczenia TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wobec nieuprawnionych podmiotów. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r. TK stwierdził, że wyrok o sygn. akt P 46/13 nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 k.p.a., lecz – co istotne w okolicznościach sprawy – nakłada na władzę ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania w zakresie określonym wyrokiem, jak też podał, że odnośny wyrok wskazuje na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale także wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 14 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2623/15, 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23).

W rezultacie wykonania odnośnego wyroku TK została przyjęta ustawa z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 1491; dalej też ustawa zmieniająca, ustawa nowelizująca, ustawa nowelizująca k.p.a.) i weszła w życie 16 września 2021 r., a więc przed dniem wydania ostatecznej decyzji przez Ministra (15 września 2021 r.), kontrolowanej następnie przez Sąd wojewódzki. Ustawa zmieniającą k.p.a. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z dnia: 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1569/23; 20 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1778/23; 9 lipca 2024 r. I OSK 416/23, 26 czerwca 2024 r. I OSK 152/23, 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22 oraz 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich ulokowane skład orzekający w pełni podziela bowiem jest odpowiednio adekwatne w realiach niniejszej sprawy (por. P. Przybysz, Kilka refleksji o umorzeniu postępowania administracyjnego, [w:] Determinanty prawa i postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Aleksandrze Wiktorowskiej. Red. J. Jagielski, K. Zalesińska, A. Jakubowski, K. Wojciechowska, Warszawa 2024, s. 73–80).

Z uzasadnienia ustawy nowelizującej k.p.a. wynika, że – w opozycji do zapatrywania środka odwoławczego – miała ona na celu właśnie dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. TK wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc dalej powyższe ustalenia w realia sprawy – w odniesieniu do nieuprawnionych zarzutów kasacyjnych – trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że celem realizacji wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., przywoływaną wyżej ustawą nowelizującą k.p.a. rozszerzył określoną w art. 156 § 2 k.p.a. negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, tj. upływ czasu i objął jej zakresem wszystkie podstawy wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w tym sporny w sprawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z dodanym ustawą nowelizującą art. 156 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK I OSK 2325/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacje te nie znalazły jednak zastosowania w niniejszej sprawie bowiem w myśl art. 3 ustawy nowelizującej wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło w dniu 16 sierpnia 2021 r., co oznacza, że powoływana zmiana weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., tj. po wydaniu ostatecznej decyzji Ministra z dnia 15 września 2021 r., jak już wyżej wzmiankowano. Określone w art. 2 ustawy nowelizujące przepisy intertemporalne nie znajdą zatem zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na jej zakończenie ostateczną decyzją Ministra z dnia 15 września 2021 r., co prawidłowo ustalił zaskarżony wyrok. Podkreślano bowiem już wyżej, że sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, a nie stan w dniu orzekania przez sąd.

Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, nie sposób nie dostrzec za zaskarżonym wyrokiem, że to właśnie wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 24 lutego 2000 r. o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 26 kwietnia 1962 r., jak i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 30 maja 1961 r. doprowadził ostatecznie do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć po upływie blisko 50 lat od ich wydania, a w konsekwencji do usunięcia z obrotu podstawy jurydycznej wydania decyzji odszkodowawczej z 1963 r.. Dodać trzeba, że korzystna dla strony skarżącej ostateczna decyzja Ministra z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr DOI-8-7714-705-MP/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 26 kwietnia 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 30 maja 1961 r. wydana została już po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13.

Wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie sposób przyjąć, że poprzedniczka prawna skarżącej kasacyjnie uprawniona była do otrzymania ustalonego odszkodowania, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) nie przewidywała samoistnego odszkodowania. Prawo do odszkodowania wiązało się zawsze z wywłaszczeniem nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności powoduje brak skutków prawnych tej decyzji od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. W doktrynie i orzecznictwie sądowym akceptowane jest powszechnie, że taka wadliwa decyzja nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym jest również to, że decyzja taka nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 2/12).

Reasumując, mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do zarzutów skargi kasacyjnej – uformowanych nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z konkretnymi zwłaszcza przepisami (normami) k.p.a., Konstytucji RP powoływanymi przez stronę skarżącą w środku odowławczym. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra z 2021 r. przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd odwoławczy uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro w/w wyrok TK nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra, zaakceptowane przez Sąd I Instancji.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania: Prezydenta Miasta [...] – kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200–210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).