II SA/Wa 15/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-01-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska	
Symbol z opisem	6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Komendant Straży Granicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę	
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej "KGSG") postanowieniem z [...] października 2023r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej "KSG") z [...] sierpnia 2023r. nr [...], odmawiające J. S. (zwany dalej "Skarżącym") wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] do [...] kwietnia 2005r. i od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r. W podstawie prawnej powołano art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., zwana dalej "k.p.a.").

W uzasadnienia wskazano, że Skarżący pismem z [...] listopada 2022r., uzupełnionym [...] lipca 2023r., zwrócił się do KSG z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020r., poz. 1611, zwane dalej "Rozporządzeniem") za okres wykonywania czynności służbowych w Grupie Operacyjno-Śledczej Placówki Straży Granicznej w [...] (zwanej dalej "Grupą") od kwietnia 2005. do [...] września 2017r.

KSG, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał powołane na wstępie ww. postanowienie z [...] kwietnia 2023r., które Skarżący zaskarżył zażaleniem z 30 kwietnia 2023r.

KGSG, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] czerwca 2023r. nr [...] uchylił ww. postanowienie KSG z [...] kwietnia 2023r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia KSG. W uzasadnieniu wskazał m.in. na konieczność ustalenia dokładnej treści żądania Skarżącego i uzupełnienia dotychczas kwerendy dokumentacji od [...] do [...] kwietnia 2005r. i od [...] maja do [...] września 2017r.

KSG postanowieniem z [...] sierpnia 2023r. nr [...] odmówił Skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia za okresy od [...] do [...] kwietnia 2005r. oraz od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r.

Skarżący pismem z [...] września 2023r. złożył zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że niezrozumiałym i nielogicznym jest poszukiwanie dokumentów umożliwiających wydanie żądanego zaświadczenia w Placówce Straży Granicznej w [...] i w Wydziale Operacyjno-Śledczym [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej "Wydziałem"), gdy dokumenty te winny być zarchiwizowane lub zniszczone. Działania KSG są bezcelowe i mające na celu jedynie "wykazanie działania w sprawie". Skarżący poddał też w wątpliwość działania Kierownika Archiwum Zakładowego w [...] (zwany dalej "Kierownikiem Archiwum"), wskazując, że niesamowitym jest, że od dnia zapytania przez KSG z [...] lipca 2023r. do dnia sporządzenia odpowiedzi (20 lipca 2023r. Kierownik Archiwum dokonał sprawdzeń spraw za lata od 2005r. do 2017r., gdy wcześniej zajęło mu to kilka miesięcy. Zdaniem Skarżącego takie działania świadczą o nastawieniu jedynie na wystawienie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego podniesienie emerytury. Dodatkowo KSG nie wziął pod uwagę dowodów załączonych do pisma 24 listopada 2022r., wskazujących na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu ("zaświadczeń" podpisanych przez [...] SG A. B. oraz [...] SG . P.). KSG naruszył art. 81a § 1 k.p.a., bo nie zastosował w postępowaniu reguły "in dubio pro reo" co skutkowało interpretacją faktów na niekorzyść strony.

KGSG, po przytoczeniu art. 217-219 k.p.a., wskazał, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury określono w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno -Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2373 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2018r."). Środkiem dowodowym, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018r., potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Na mocy § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, zwana dalej "u.z.e.f.") emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W myśl § 4 pkt 1 Rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U12/13) § 4 pkt 1 Rozporządzenia ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". Trybunał zaznaczył, że ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Trybunał wskazał, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobę. Istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Straży Granicznej, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia przez funkcjonariusza, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w oznaczonej akcji. Zdaniem Trybunału sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w § 4 pkt 1 Rozporządzenia muszą być rozumiane dokładnie, gdyż uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie musi być rzeczywiste - wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 6 października 2017r. sygn. akt II SA/Wa 211/17.

KGSG wyjaśnił, że KSG ustalił, że Skarżący we wnioskowanym okresie pełnił służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej w Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w [...] (zwana dalej "Graniczną Placówką"), a następnie w Placówce Straży Granicznej w [...] (zwana dalej "Placówką"). Na podstawie wniosku Komendanta Granicznej Placówki o mianowanie Skarżącego na stanowisko asystenta Zespołu Operacyjno-Śledczego Grupy z [...] czerwca 2005r. i wniosku z [...] marca 2006r. ustalono, że Skarżący wykonywał czynności służbowe w Zespole Operacyjno-Śledczym w Grupie od [...] kwietnia 2005r. Następnie pełnił służbę, na różnych stanowiskach służbowych w Grupie. Skarżącego zwolniono ze służby stałej w Straży Granicznej [...] lutego 2023r., na podstawie rozkazu personalnego KSG z [...] listopada 2022r. nr [...].

KSG w teczce akt osobowych Skarżącego ujawnił dokument zatytułowany "Zaświadczenie" z [...] stycznia 2009r. wystawiony przez Komendanta Placówki, stwierdzające m.in., że Skarżący od [...] kwietnia 2005r. do [...] grudnia 2008r. nie mniej niż 6 razy w ciągu roku wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 Rozporządzenia. Czynności te wykonywał nieprzerwanie od 28 kwietnia 2005r. w Grupie.

KSG, uwzględniając wytyczne KGSG, zwrócił się do kierowników komórek wewnętrznych [...] Oddziału Straży Granicznej: Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji, Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego Placówki o ustalenie czy są w posiadaniu dokumentów potwierdzające pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia od [...] kwietnia 2005r. do [...] września 2017r. KSG z tożsamym zapytaniem zwrócił się do Kierownika Archiwum.

Żadna z ww. komórek w odpowiedziach nie potwierdziła pełnienia służby przez Skarżącego w warunkach określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia.

KSG w celu zrealizowania dodatkowych czynności, zleconych przez KGSG wystąpił [...] czerwca 2023r. do Skarżącego o doprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z [...] listopada 2022r. Skarżący pismem z 7 lipca 2023r. wskazał, że prośba dotyczy wydania zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.

KSG w wyniku kwerendy zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził, że zasadnym było wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Skarżący w od [...] kwietnia 2005r. do [...] grudnia 2008r. pełnił służbę, w której podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Brak jest też dokumentów wskazujących na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w ww. przepisie w okresach od [...] do [...] kwietnia 2005r. oraz od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r.

Zdaniem KGSG dokonana analiza jest szczegółowa i kompletna i ma odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu KSG, w którym szczegółowo przeanalizowano dokumenty mogące mieć znaczenie w sprawie, nie znajdując materiałów, które umożliwiłyby spełnienie warunku podjęcia przez ww. funkcjonariusza, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia inne niż normalne następstwa służby w okresach od [...] do 27 kwietnia 2005r. i od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r. Pełnienie służby w różnych warunkach, na różnych stanowiskach nie powoduje automatycznego uznania, że służbę pełniono w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (§ 4 pkt 1 Rozporządzenia). Za takie można by było uznać stwierdzenie zaistnienia zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby. Jak wskazuje doktryna wydanie zaświadczenia jest aktem wiedzy, a nie woli organu i w okolicznościach braku danych lub dokumentów odzwierciedlających możliwość spełnienia żądania organ jest zobligowany do odmowy jego wydania. KGSG przytoczył wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2021r. sygn. akt IV SA/Po 1518/20, w którym stwierdzono, że natura zaświadczenia sprowadza się do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. W sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych, danych.

KGSG, odnosząc się do argumentów zażalenie, że działania KSG w przedmiocie wysyłania pism do Placówki i ww. Wydziału są bezcelowe i mają na celu jedynie "wykazanie działania w sprawie" stwierdził, że ustalenie czy funkcjonariusz spełnił warunki określone w § 4 pkt 1 Rozporządzenia możliwe jest na podstawie kwerendy odpowiednich dokumentów. KSG dochował należytej staranności, występując do odpowiednich komórek organizacyjnych Straży Granicznej, w celu ustalenia czy w ich posiadaniu jest dokumentacja pozwalającą spełnić żądanie Skarżącego. KSG dokonał też pełnej kwerendy posiadanych dokumentów i wobec braku stosownych dokumentów wydał postanowienie o odmowie wydania ww. zaświadczenia.

KGSG, odnosząc się do argumentu Skarżącego, że Kierownik Archiwum w krótkim okresie dokonał sprawdzeń spraw od 2005r. do 2017r., gdy zajęło mu to kilka miesięcy, stwierdził, że Zastępca Dyrektora Biura Ochrony Informacji KGSG - Kierownik Archiwum w piśmie z 20 lipca 2023r. poinformował, że w uprzednio przeprowadzonej kwerendzie (na wniosek z 16 grudnia 2022r.) uwzględniono pełny okres służby Skarżącego w Grupie od kwietnia 2005r. do 30 września 2017r. W związku z tym nie było potrzeby przeprowadzania kolejnej kwerendy dokumentacji znajdującej się w zasobach Archiwum. Tym samym argument Skarżącego, że Kierownik Archiwum wadliwie przeprowadził sprawdzenia spraw był chybiony.

Zdaniem KGSG zarzut Skarżącego o niewzięciu przez KSG pod uwagę dowodów załączonych do pisma Skarżącego z 24 listopada 2022r., wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu, tj. "zaświadczeń" podpisanych przez [...]. SG A. B. oraz [...] SG A. P. - nie może odnieść zamierzonego skutku, z uwagi na uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia. Wydanie zaświadczeń odbywa się na podstawie danych posiadanych przez organ. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. ma na celu ustalenie, czy organ jest w posiadaniu danych pozostających w związku z treścią żądania i ustalenia ich źródła. Poszerzenie materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia i otworzenie nowych dokumentów jest niedopuszczalne. KGSG przytoczył wyrok NSA z 25 października 2000r. sygn. akt V SA 760/00, w którym stwierdzono, że "Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.".

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut Skarżącego o naruszeniu przez KSG art. 81a § 1 k.p.a., w ten sposób, że nie zastosował On w postępowaniu reguły "in dubio pro reo", co skutkowało interpretacją faktów na niekorzyść strony. KGSG podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznej mierze odformalizowanym, przez co nie należy pojmować go jako postępowania administracyjnego sensu stricto. Do postępowania o wydanie zaświadczenia ogólne reguły dotyczące postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie. Ponadto art. 218 k.p.a. ogranicza możliwość wydania zaświadczenia tylko w oparciu o dane wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na potwierdzenie stanowiska KGSG przytoczył wyrok NSA z 22 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 1403/17, w którym stwierdzono, że gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego.

KGSG wskazał, że po dokonaniu kwerendy zgromadzonej dokumentacji KSG, wobec braku dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury od [...] do [...] kwietnia 2005r. i od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r., zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. postanowień KGSG z [...] października 2023r. nr [...] i KSG z [...] sierpnia 2023r. nr [...], zarzucając naruszenie:

a) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. - przez odmowę wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r.,

2) § 4 pkt 1 Rozporządzenia - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że prowadzenie czynności dochodzeniowo - śledczych w stosunku do osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa nie stanowi przesłanki warunkującej wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu;

3) art. 107 § 3 k.p.a. - przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego, co mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w postaci:

a) nie poddania analizie akt postępowań przygotowawczych, w których uczestniczył Skarżący, pod kątem oceny, czy wystąpiły zdarzenia potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,

b) nie uzyskania materiałów dowodowych w formie przeanalizowania książek służby oraz Centralnej Bazy Danych Systemu Wspomagania Kierowania SG, CBD EWIDA pod kątem porównania dat z datami realizowanych czynności procesowych (planów czynności, protokołów zatrzymania osób, przeszukań), w których uczestniczył Skarżący i poddanie ich ocenie pod kątem czy w sprawach wystąpiły szczególne warunki zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariusza;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy postanowienia KSG, obarczonego wadą naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy i rozwinął zarzuty, wskazując m.in., że funkcjonariusze dokonujący kontroli szukali w aktach postępowania gotowych dokumentów, takich jak notatki czy meldunki. Było to o tyle bezcelowe, wskazujące na brak przemyślanych działań w tym zakresie. Przepisy jasno bowiem określają, co ma znajdować się aktach kontrolnych postępowania przygotowawczego, a tego typu materiały do czasu wejścia w życie powyższego rozporządzenia z 2018r. czy wytycznych KGSG z 2017r nie były wymagane. Brak wcześniejszych szczegółowych uregulowań, co do przepisów dotyczących takich zaświadczeń wskazuje, że nie wymagano sporządzania odrębnej dokumentacji, w których wymieniano zdarzenia, w których nastąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero wytyczne KBSG z 2015r. nakazywały wskazanie daty, dokumentu źródłowego tych sześciu przypadków w roku z Rozporządzenia. Takie informacje dotyczące zdarzeń Skarżący wskazał w listopadzie 2022r., jako załącznik pisma do KBSG.

Zdaniem Skarżącego, zignorowano zaświadczenia od byłych przełożonych i zdarzenia, które przedstawił w raporcie o zwolnieniu ze służby, a które świadczyły o udziale w sytuacjach, uzasadniających wydanie zaświadczenia przez KSG. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy dokonano takich samych czynności, które wykonano na przełomie tych kilku miesięcy, od chwili złożenia wniosku. Postępowanie trwające rok ograniczyło się jedynie do sprawdzenia teczki akt osobowych Skarżącego i wysłania zapytań do Wydziału, Placówki i Archiwum Zakładowego. Postępowanie to potwierdza, że w przypadku braku zaświadczeń w aktach osobowych, funkcjonariusz nie może przedstawić dokumentów, gdyż w opinii Straży Granicznej nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Tym samym wszelkie przedstawione zaświadczenia i wnioski o weryfikacje zdarzeń pominięto.

3. KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem KGSG zgromadzone w sprawie materiały nie potwierdziły pełnienia przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, więc zarzuty skargi i argumenty Skarżącego na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie, które zachowuje aktualność w świetle zarzutów skargi, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle ww. przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, np. postanowienie, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd administracyjny, że w akcie tym (np. w postanowieniu) doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

3. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu - było wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. Rację w związku z tym miał KGSK, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie natomiast do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest więc urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym.

Rację miał w związku z tym KGSG, podnosząc w zaskarżonym postanowieniu, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stanowisko to jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak również w doktrynie, na co prawidłowo powołał się KGSG w zaskarżonym postanowieniu. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy.

Tak więc postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie ma na celu rozstrzygania okoliczności spornych pomiędzy organem administracji i wnioskodawcą, a jedynie odzwierciedlenie danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się więc do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych, danych.

Skoro Skarżący zainicjował postępowania przed organami Straży Granicznej, ale w trakcie postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w trybie art. 218 § 2 k.p.a., nie wykazano w ewidencjach i rejestrach właściwych organów istnienia dokumentów, które zdaniem Skarżącego, potwierdzałyby okoliczności wynikające z ww. Rozporządzenia, należało uznać, że KGSG właściwie ocenił, że w sprawie nie było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury od [...] do [...] kwietnia 2005r. i od [...] stycznia 2009r. do [...] września 2017r., lecz zasadna była odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Sąd podziela ponadto stanowisko prezentowane w judykaturze, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024r. sygn. akt III OSK 222/23 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. wyroki NSA z: 14 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2284/10; 19 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 359/21 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez Skarżącego czynności służbowych w warunkach określonych w Rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Nie oznacza to jednak, że Skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004r. poz. 2404 ze zm.) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków (w tym oświadczeń byłych przełożonych) oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Analogiczne rozwiązanie przewidziano w § 23 rozporządzenia z 2018r. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Sąd stwierdza ponadto, że organy obu instancji przed wydaniem ww. postanowień: KGSG z [...] października 2023r. i KSG z [...] sierpnia 2023r., uwzględniły okoliczności faktyczne związane ze sprawą i oparły się na materiale znajdującym się w aktach sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia. W toku postępowania wyjaśniającego były też podejmowane kroki wynikające z art. 218 k.p.a. KGSG w zaskarżonym postanowieniu wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów.

Sąd uznał z tych wszystkich względów, że podniesione w skardze zarzuty natury procesowej, jak i materialnoprawnej nie mogły być uznane za zasadne.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.