I OSK 1525/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2023-06-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 1153/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 615; art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 184 i art. 193; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1153/22 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2022 r., nr SKO/PA/431/3686/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1153/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D.P. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 3 listopada 2022 r., nr SKO/PA/431/3686/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej jako opiekunowi prawnemu rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym bratankiem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie złożonej skargi oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym;

ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Szczecinie. Złożono również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr.

Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratankiem, uznając, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio") względem osoby pozostającej pod opieką. Wnioskująca nie spełniła więc przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 17 ust. 1a uśr.

Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ppsa, oddalając skargę.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie, zwracając przede wszystkim uwagę na potrzebę prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1a uśr i kwestionując konieczność istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji niewątpliwego sprawowania przez nią opieki faktycznej nad bratankiem oraz spełnienia pozostałych, ustawowych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazane powyżej przepisy uśr, określają ściśle w nich wyliczony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, objętych m.in. cenzusem pozostawania w kręgu podmiotów, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby podopiecznego. Zarówno w pierwotnej wersji tej normy jak i w toku kolejnych zmian, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do niepełnosprawnego obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał zatem, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do opisywanego świadczenia był fakt, że opiekę sprawuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym.

Z powołanych wyżej norm uśr wynika również, że sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też brak innych osób, które taką opiekę mogłyby wykonywać, nie są wystarczające, do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca ściśle bowiem powiązał prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, regulowanym art. 128 krio - "obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo." Z mocy art. 23 i 27 krio, także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 krio – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – stosownie do postanowień art. 144 krio – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Krio nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo) i powinowatych art. 144 krio. Bez wątpliwości, obowiązek alimentacyjny nie ciąży na powinowatych w linii bocznej – ciotka wobec bratanka (jak w sprawie).

Nie ulega zatem wątpliwości, że strona, będąc ciotką (żoną wuja) osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki, nie należy do kręgu osób, na których ciąży tego rodzaju zobowiązanie. Zgodnie bowiem z ww. normami krio, nie obciąża ono wstępnych, zstępnych rodzeństwa, a tym bardziej nie można jej odnosić do zaistniałej w sprawie sytuacji powinowactwa. Skarżąca, jako osoba nieobciążona wobec bratanka obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy więc do kategorii podmiotów o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, co w konsekwencji powoduje brak prawnych możliwości zastosowania względem niej również art. 17 ust. 1a uśr. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jakkolwiek zatem opieka skarżącej nad bratankiem zasługuje na szacunek i wsparcie, jednak organy administracji związane są przepisami prawa, które nie przewidują możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku braku obowiązku alimentacyjnego.

W świetle obowiązujących przepisów uśr ww. konstrukcja prawna świadczenia pielęgnacyjnego jest tego rodzaju, że pomoc finansowa państwa jest sprzężona z obowiązkiem alimentacyjnym, ciążącym na osobach starających się o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Taki pogląd był i nadal jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza po wydaniu 9 grudnia 2013 r. – przywołanej również przez Sąd Wojewódzki – uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie sygn. akt I OPS 5/13. W uchwale tej skład poszerzony (odnosząc się do stanu prawnego poprzednio obowiązującego) uznał, że osoby, opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w ww. uchwale, krąg osób uprawnionych do tego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym wnioskującej, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się stosownym orzeczeniem, a która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (bratankiem), nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr. Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, jednak w związku z powiązaniem tej normy z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego, zajęte w tej uchwale stanowisko znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że bez wpływu wobec przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1a uśr pozostaje treść art. 132 krio, zgodnie z którym "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami." Sam bowiem brak możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na innych osobach obowiązanych do alimentacji, nie powoduje przeniesienia realizacji tego obowiązku na skarżącą – nawet w sytuacji potwierdzonej postanowieniem Sądu Rejonowego w Gryficach, Wydział III Rodzinny i Nieletnich – opieki prawnej i faktycznej nad bratankiem. Przepis ten określa zasady następstwa realizacji obowiązku alimentacyjnego wyłącznie w kręgu osób, na których obowiązek ten ciąży w związku z obowiązującymi przepisami.

Podkreślić przy tym należy, że powstania po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego nie można wywodzić również z przywołanego przez stronę w środku zaskarżenia art. 135 § 2 krio – "wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego." Niekwestionowany jest bowiem w sprawie ani sam fakt niepełnosprawności podopiecznego, ani też sprawowanie przez stronę faktycznej nad nim opieki - polegającej na osobistych staraniach, które autorka środka zaskarżenia zdaje się utożsamiać z obowiązkiem alimentacyjnym, objętym krio. Stanowisko powyższe jest błędne, co wskazano już wyżej. Obowiązek alimentacyjny nie powstaje również na mocy, wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 2 krio - "opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód." Z przepisu tego wynika jedynie, że w sytuacji konieczności ustanowienia opieki nad osobą tego wymagającą, takiej oceny dokonuje sąd opiekuńczy – w sprawie strona została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego bratanka (zaświadczenie Sądu Rejonowego w Gryficach, sygn. akt III RNs 121/22 z 30 czerwca 2022 r.), co nie jest kwestionowane w sprawie i zostało wzięte pod uwagę tak przez organy, jak i Sąd Wojewódzki.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że wykonywanie przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec osoby jej niepełnosprawnego bratanka pozostawało poza sporem w sprawie. Jednak, mimo moralnej słuszności i szacunku dla podjętych przez skarżącą kasacyjnie wobec jej niepełnosprawnego bratanka działań, na gruncie obowiązujących w porządku prawnym norm uśr, nie może zostać ona uznana za zobowiązaną do alimentacji w rozumieniu krio, a w konsekwencji – wyłączona jest z katalogu podmiotów, którym organ mógł przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Jak wyjaśniono już wyżej, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w art. 128 krio i nie wymienia on ciotki, jako osoby zobowiązanej do alimentacji wobec bratanka.

Zwrócić należy ponadto uwagę, że na konieczność ścisłej wykładni art. 17 uśr wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Wyjaśniono w niej, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd wskazał ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. W opisywanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał wprawdzie konkretne zagadnienie prawne - nie ma więc ona charakteru wiążącego w analizowanej sprawie, niemniej stanowisko leżące u jej podstaw wzmacnia przyjętą powyższej argumentację.

Podkreślenia także wymaga, że powołany przez autorkę skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 nie dotyczył przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te były wielokrotnie przedmiotem rozważań w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których nigdy nie zakwestionowano konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono przy tym uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (vide również przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07).

Powołując się na powyższe za nieuzasadniony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.