II SA/Kr 188/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-03	
Data wpływu	2025-02-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147 par 1  i art 190;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. Nr XLIX/1346/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła -Zachód" I. stwierdza nieważność § 23 ust. 7 zaskarżonej uchwały w zakresie budynku położnego przy ul. [...] w K., II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz A. M. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLIX/1346/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła - Zachód", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2020 r., poz. 8090, wnosząc o: stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały; ewentualnie przy nieuwzględnieniu ww. żądania o stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w części dotyczącej działki skarżącego o nr [...]; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu w/w uchwały, a wskutek tego uchwalenie planu, który jest niezgodny z postanowieniami Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kraków (dalej: Studium) - sprzeczności między obu tymi dokumentami polegają przede wszystkim na tym, iż Studium w obszarze w jakim znajduje się nieruchomość skarżącego przy ul. [...] przewiduje przeznaczenie UM (usługowo-mieszkaniowe), a w planie przewidzianą funkcją jest MW.5 (teren zabudowy mieszkaniowej);

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nadanie nieprecyzyjnej treści przepisom zawartym w zaskarżonym planie, które nie pozwalają jednoznacznie określić sposobu kształtowania i użytkowania obszaru oznaczonego jako MW.5 (również innych terenów oznaczonych jako MW) obejmującego działkę skarżącego o nr [...], a w szczególności dotyczącego § 23 ust. 2 m.p.z.p., z którego nie wynika jednoznacznie, jaka część budynku będzie mogła być użytkowana jako usługowa;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez niedozwolone ograniczenie prawa własności skarżącego na skutek uniemożliwienia nadbudowy ww. budynku i ograniczenie funkcji usługowej do minimum, co jest efektem nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Kraków.

Zdaniem skarżącego, mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wszystkie wyżej wymienione zarzuty stanowią podstawę do unieważnienia w/w uchwały w całości.

W odniesieniu do interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały – wskazano, że skarżący jest właścicielem działki o nr [...] (nr KW: [...]), obręb S-2, znajdującej się przy. ul. [...] w K., na której posadowiony jest budynek o usługowym dotychczas przeznaczeniu.

W uchwalonym planie miejscowym działka skarżącego znalazła się w obszarze oznaczonym jako MW.5 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżący przypomniał, że dla przedmiotowego budynku Prezydent Miasta Krakowa wydał 17 grudnia 2008 r. decyzję o warunkach zabudowy, która dała możliwość podniesienia kalenicy budynku do 18 m, czyli do takiej samej wysokości, jak budynki sąsiednie, m.in. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdza się, że nowa zabudowa (poddasze) przy ul. [...] powinna pozostawać w bezpośredniej relacji przestrzennej z budynkami na sąsiednich działkach nr [...] Podniesienie parametrów wysokościowych do zabudowy na tych działkach w obszarze analizowanym jest uzasadnione ze względu na bezpośrednie relacje przestrzenne projektowanego poddasza z sąsiednimi budynkami. Sąsiednie kamienice łączą cechy wspólne, do których należy m.in. kompozycja elewacji. Prezydent Miasta Krakowa w ww. decyzji wz podnosił również, iż budynek nr [...] pomimo cech wspólnych z budynkami sąsiednimi, a w szczególności nr [...], wyróżnia się w odbiorze przestrzennym obniżonym gabarytem dachu. W otoczeniu budynku przy ul. [...] przeważającą i wiodącą formą dachu jest dach mansardowy. Każda inna forma dachu powoduje w odbiorze przestrzeni wyraźny dysonans.

Przytoczone fragmenty ww. decyzji o warunkach zabudowy dla budynku skarżącego świadczą o tym, iż urbaniści w K. od wielu lat dostrzegają potrzebę zniwelowania "dysonansu" w odbiorze pierzei przy ul. [...] przez dopuszczenie dachu, który nawiązywałby do dachów na kamienicach sąsiednich. Zaskarżony plan takich możliwości nie przewiduje, pomimo uzasadnionych podstaw zmiany wysokości i geometrii dachu już nie tylko związanych z kwestiami estetyki, ale również związanych z ograniczeniem prawa własności.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ opisał tok formalnoprawny podjęcia uchwały. Jego zdaniem zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość skarżącego znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej o symbolu MW.5, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Na podstawie § 23 ust. 5 i ust. 7 uchwały, dla budynku przy ul. [...], który jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i znajduje się pod ochroną konserwatorską, został ustalony nakaz ochrony gabarytów.

Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), stanowiąca własność skarżącego działka znajdowała się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM o funkcji podstawowej:

- Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;

- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie,

oraz funkcji dopuszczalnej:

- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Sklasyfikowanie działki skarżącego w terenie zabudowy mieszkaniowej o symbolu MW.5 jest zatem zgodne z określoną w dokumencie Studium funkcją podstawową dla terenów MU.

Organ podkreślił, że na potrzeby sporządzenia planu miejscowego zostało wykonane opracowanie problemowe autorstwa byłego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, historyka sztuki i architektury dr Zbigniewa Beiersdorfa pt. "Konsultacja problemowa dotycząca niezbędnego zakresu regulacji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie między ulicami Lubicz (do linii kolejowej) a Starowiślną (do ul. Dietla) w Krakowie". Opracowanie to zawierało podstawowe wytyczne jak należy odnosić się do zabytków, do ich funkcji i ew. przekształceń, jak chronić wartości kulturowe - krajobraz kulturowy, przestrzenie publiczne, zieleń uliczną itd. W opracowaniu odniesiono się do obu zagadnień poruszonych w skardze, a mianowicie odnosząc się do funkcji budynków, na str. 19 zapisano, że istniejące funkcje są ustabilizowane. Naciski na intensywniejsze wykorzystanie przestrzeni zagrażają zatarciem historycznych układów przestrzennych i historycznemu krajobrazowi przez "przeinwestowanie". Rezerwy dla wprowadzania nowych funkcji są nieduże i sprowadzają się do adaptacji istniejących obiektów. Niemniej, należy chronić dominację funkcji mieszkalnej (rozumianej jako dominacja budynków zasiedlonych przez stałych mieszkańców).

Odnosząc się do możliwych przekształceń budynków, na stronie 19 zapisano, że "Wszystkie budowle wpisane do rejestru zabytków i do ewidencji zabytków podlegają ochronie i winny być zachowane". Fakt ten i zalecenie takie zostało potwierdzone na następnej stronie opracowania: "Wobec wspomnianego, skończonego charakteru dzielnicy jako układu przestrzenno-architektonicznego, w zasadzie nie przewiduje się przekształceń historycznej zabudowy. Całość wymaga konserwacji i rewaloryzacji".

Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega, na podstawie art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku procedury planistycznej projekt planu miejscowego był trzykrotnie przekazywany do uzgodnień Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie, który wnosił uwagi do zapisów planu, odnoszących się w projekcie planu do wszystkich obiektów ujętych w ewidencji zabytków i wpisanych do rejestru zabytków.

Fakt ochrony gabarytów przedmiotowych kamienic przy ul. [...] w K. (a nie zmiany ich formy, co jest jednym z zarzutów skargi) został podkreślony w uzgodnieniach projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 marca 2020 r. znak: ZN-II.5150.24.2020.EAP oraz z dnia 4 czerwca 2020 r. znak: znak: ZN-II.5150.24.2020.EAP.

Wyrokiem z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 797/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, uznając wszystkie powyższe zarzuty za bezzasadne.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wniesionej od tego wyroku przez A. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2025 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2024 r., sygn. III OSK 2889/22 (LEX nr 3768075) zauważył, że pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2155/19, LEX nr 3034096). Zgodnie z powyższym konsekwencją uchylenia orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4150/18, LEX nr 3025406).

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustalił zakres wiążącej wykładni prawa, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wcześniej wyroku.

W zakresie zgodności zaskarżonej uchwały z zapisami Studium Sąd drugiej instancji stwierdził: "Sąd Wojewódzki odniósł się w sposób wyczerpujący do kwestii zgodności zakwestionowanych ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w kontekście wymogów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niepodważona została w skardze kasacyjnej ocena Sądu, zgodnie z którą przypisanie w planie działki skarżącego do terenu zabudowy mieszkaniowej o symbolu MW. 5 jest zgodne z określoną w dokumencie Studium funkcją podstawową dla terenów oznaczonych symbolem UM (usługowo-mieszkaniowe). W rezultacie, chociaż Sąd przesądził o prawidłowości przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżącego (MW.5) pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, to trafnie zwrócił uwagę, że w związku z regulacją art. 35 u.p.z.p. uchwalony plan nie zakazuje, ani nie ogranicza skarżącemu możliwości kontynuacji dotychczasowego usługowego (usługi hotelarskie) wykorzystania budynku przy ul. [...]".

Dalej jako niezasadne uznano zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestii związanej z przeznaczeniem na usługi wyłącznie parteru przedmiotowego budynku a zwłaszcza podnoszonej w skardze nieprecyzyjnej treści § 23 ust. 2 kontrolowanej Uchwały.

Przyczyną uchylenia wyroku WSA było niedostateczne odniesienie się w tym wyroku do zakazu nadbudowy budynku położonego przy ul. [...] w K. . NSA w tym zakresie stwierdził:

"Brak jest natomiast w uzasadnieniu szerszej analizy w zakresie przedstawionego w skardze zarzutu dotyczącego postanowień planu uniemożliwiających nadbudowę przedmiotowego budynku.

Zaznaczyć należy, że w skardze powołano się na złożone uwagi co do regulacji projektu planu w zakresie zmiany wysokości budynku skarżącego oraz zmiany dachu dwuspadowego na dach mansardowy.

Argumentowano, że dwa bezpośrednio sąsiadujące budynki są wyższe i posiadają dachy mansardowe, więc uzasadnione jest dostosowanie wysokości przedmiotowego budynku oraz geometrii dachu, aby te trzy budynki nie były tak zróżnicowane i tworzyły zwartą pierzeję. Nadto zwrócono uwagę, że wydana była 17 grudnia 2008 r. decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w tym budynku, polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz nadbudowa o jedną kondygnację mieszkalną wraz z instalacjami.

Podniesiono również, że stosowne zapisy Studium dopuszczają zmianę wysokości maksymalnej budynków jeżeli konieczność takiej zmiany wynika z "uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy".

Formułując zarzuty odnoszące się do ustanowionego w § 23 ust. 7 zaskarżonej Uchwały nakazu ochrony gabarytów, podniesiono również przyjęcie w § 12 ust. 4 planu nieprecyzyjnych pojęć "ochrona bryły i gabarytów", "ochrona gabarytów".

Uzasadnienie skargi rozwinięte zostało w piśmie z 1 października 2021 r., w którym podniesiono dalsze okoliczności mające przemawiać za dopuszczeniem w planie podwyższenia kalenicy budynku przy ul. [...] i zmiany dachu na mansardowy. Zdaniem skarżącego wymogi ładu urbanistycznego, ochrony własności i uwarunkowania historyczne uzasadniały potrzebę wprowadzenia takich postanowień planu, które pozwoliłyby na zmianę dachu oraz zlicowanie wysokości przedmiotowej kamienicy do wysokości sąsiednich budynków.

Ponadto wskazano na nierówne traktowanie podmiotów, które znajdowały się w takim samy stanie faktycznym przed wejściem w życie kwestionowanych rozwiązań, a to dlatego, że w planie zezwolono na podniesienie kalenicy w innych wymienionych budynkach na tym obszarze.

Wobec treści zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą, niewystarczające było stwierdzenie Sądu, że wszelkie przyjęte w odniesieniu do nieruchomości skarżącego ustalenia planistyczne mają uzasadnienie formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań historycznych i konserwatorskich terenu.

W szczególności ocena Sądu Wojewódzkiego nie mogła ograniczać się do ustalenia faktu związania organu planistycznego uzgodnieniem konserwatora zabytków, które determinowało wprowadzenie w planie ochrony gabarytów przedmiotowego budynku.

Rozważenia wymagało bowiem to, czy w procedurze planistycznej organ rzetelnie ustalił wszystkie okoliczności warunkujące określenie elementów kształtowania przedmiotowej zabudowy, uzgodnionych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W niniejszej sprawie nie mogło być pominięte to, że uzyskana przez właściciela przedmiotowej nieruchomości decyzja o warunkach przebudowy i nadbudowy budynku była również uzgadniana i opiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Ponadto pogłębionej analizie powinien być poddany dokument opracowany przez dr. Zbigniewa Beiersdorfa, w którym autor odniósł się do dopuszczalnego zakresu przekształceń historycznej zabudowy (nadbudowy, uzupełnienia, kształtowania dachów).

Wbrew konstatacji Sądu, weryfikacja okoliczności powołanych przez skarżącego, w kontekście zebranej w sprawie dokumentacji, nie stanowiłaby badania "celowości regulacji planu", lecz była niezbędna dla oceny legalności kwestionowanych ustaleń zaskarżonego planu. Dlatego konieczne stało się ponowne rozpoznanie zarzutów skargi w omówionym zakresie.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie spornych kwestii pozwoli na ocenę, czy kwestionowany zakaz podniesienia kalenicy i zmiany geometrii dachu budynku skarżącego stanowi niewspółmierną do potrzeb (nieproporcjonalną) ingerencję w prawo własności skarżącego i przekroczenie władztwa planistycznego Gminy, a w konsekwencji istotne naruszenie zasad sporządzania planu, wymagające stwierdzenia nieważności określonych ustaleń planu."

Będąc związanym zacytowaną powyżej wykładnią Wojewódzki Sąd Administracyjny za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące niezgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nieprecyzyjnego określenia, jaka część przedmiotowego budynku będzie mogła być użytkowana jako usługowa.

Szczegółowego rozważenia wymagała natomiast kwestia zakazu nadbudowy.

Zgodnie z § 23 ust. 5 zaskarżonej uchwały w wyznaczonym terenie (oznaczonym symbolem MW.5) znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu, pod adresem:

1) ul. [...]

2) ul. [...];

3) ul. [...]

4) ul. [...]

5) ul. [...];

6) ul. [...].

Na podstawie § 23 ust. 7 w odniesieniu do budynku frontowego wymienionego w ust. 5 pkt 1-6 ustala się nakaz ochrony gabarytów.

Z kolei "nakaz ochrony gabarytów" został zdefiniowany w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w celu ochrony zabytków w ustaleniach szczegółowych do poszczególnych obiektów używa się następujących pojęć, które oznaczają:

1) Ochrona bryły i gabarytów – polega na ochronie oraz zachowaniu wysokości i położenia górnej krawędzi elewacji frontowej, tylnej oraz kształtu dachu budynku.

2) Ochrona gabarytów – polega na ochronie oraz zachowaniu wysokości i położenia górnej krawędzi elewacji frontowej oraz niepodnoszeniu kalenicy budynku.

Skutkiem powyższego nakazu w stosunku między innymi do budynku położonego w K. przy ul. [...] jest zakaz jego nadbudowy.

Z kolei budynki przylegające do niego bezpośrednio po obu stronach (ul. [...] i ul. [...]) już wcześniej zostały nadbudowane – posiadają dodatkową kondygnację i dachy mansardowe.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.

Oceniając "nakaz ochrony gabarytów" wprowadzony dla przedmiotowego budynku w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że stanowi on przejaw nadużycia władztwa planistycznego i w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ogranicza prawo własności skarżącego.

W zakresie oceny zachowania ładu przestrzennego kluczowa jest okoliczność, że bezpośrednio przylegające do niego z obu stron budynki zostały już wcześniej nadbudowane, a dla budynku położonego przy ul. [...] wydano 17 grudnia 2008 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej między innymi nadbudowę o jedną kondygnację mieszkalną z dachem mansardowym.

W załączniku nr 3 do decyzji WZ (k. 23 – 24 akt sądowych) stanowiącym część tekstową wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej stwierdza się:

"Nowa zabudowa (poddasze) będzie się znajdować w bezpośredniej relacji przestrzennej z budynkami na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...] Odniesienie parametrów wysokościowych do zabudowy na tych działkach w obszarze analizowanym jest uzasadnione ze względu na bezpośrednie relacje przestrzenne projektowanego poddasza z sąsiednimi budynkami (...) Budynek nr [...] pomimo cech wspólnych z budynkami sąsiednim nr [...] na dz. [...] i nr [...] na dz. [...] wyróżnia się w odbiorze przestrzennym obniżonym gabarytem dachu. Jak stwierdzono powyżej dach perspektywie ulicy kształtuje główną bryłę budynku. W otoczeniu budynku nr [...] przeważającą i wiodącą formą dachu jest dach mansardowy. Dach mansardowy jest formą hierarchiczną która posiada "mocną" sferę działania wyraźny dysonans. W jego zasięgu musi znaleźć się tylko taki sam dach mansardowy. Wobec powyższego w świetle przedstawionych wyżej zależności formalnych, które przekładają się na język prawa i konkretnych zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy, wedle których przy określeniu zasad zabudowy obowiązuje nade wszystko zasada kontynuacji. Podstawową zasadą dla kontynuowania będzie postępowanie w duchu wprowadzenia dobrych zmian. Każdy nowy element wprowadzony na tym budynku nr [...] w wystroju zgodnym z charakterem istniejącej zabudowy (wybranego z budynku nr [...] ) wprowadzi "dobrą" zmianę. Wobec powyższego gabaryty w tym podstawowe krawędzie i elementy projektowanego dachu mansardowego muszą odpowiadać podobnym elementom na dachu sąsiedniego budynku nr [...] - na dz. [...]

Przypomnieć trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi niejako substytut ustaleń planistycznych w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Jej głównym celem jest zachowanie ładu przestrzennego i zapewnienie kontynuacji zabudowy, a nad przestrzeganiem tych zasad mają czuwać osoby sporządzające projekt decyzji oraz analizę urbanistyczno – architektoniczną, wpisane na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Skoro więc w 2008 roku nadbudowa kamienicy i wprowadzenie na niej dachu mansardowego zostało przez taką wyspecjalizowaną osobę ocenione jako nie tylko nie zaburzające ładu przestrzennego, a wręcz jako realizację zasady kontynuacji i dobrą zmianę – to niezrozumiałe jest dlaczego w roku 2020 organ planistyczny zakazał takiej nadbudowy.

Co ważne, dopuszczenie takiej nadbudowy nie naruszałoby również ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W zasadzie jedynym powodem uzasadniającym wprowadzenie omawianego ograniczenia były uzgodnienia konserwatorskie dokonane w trakcie procedury planistycznej. Jak jednak przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny – uzasadnienie formalne z powołaniem się na treść tych uzgodnień w niniejszej sprawie nie było wystarczające.

W tym kontekście warto również przytoczyć pkt 3 załącznika nr 1 do powołanej wyżej decyzji WZ (k. 21 akt sądowych), omawiającego warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków: "Przedmiotowe kamienica nie jest wpisana do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami, figuruje natomiast w ewidencji obiektów zabytkowych. Znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] oraz w obszarze "Kraków- historyczny zespół miasta"- uznanym za pomnik historii (...) Zgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, znak: OZKr/WF/7046/12/067 z dnia 29.03.2007:

• zaleca się realizację tradycyjnego dachu mansardowego, mieszczącego obie nadbudowane kondygnacje

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie postanowieniem (...) uzgodnił projekt decyzji."

Zatem również konserwator zabytków zmienił zdanie co do zakresu koniecznej ochrony tego terenu i w konsekwencji dopuszczalności nadbudowy, uznając ją za dopuszczalną w roku 2008 i za niedopuszczalną w roku 2020. Jakie były tego przyczyny jednak nie sposób zgadnąć.

Zgodnie z wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano również pogłębionej analizie dokument opracowany przez dr. Zbigniewa Beiersdorfa "Konsultacja problemowa dotycząca niezbędnego zakresu regulacji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie między ulicami Lubicz (do linii kolejowe) a Starowiślną (do ul. Dietla) w Krakowie (tom 2 dokumentacji planistycznej).

Na str. 19 opracowania zapisano: "Wszystkie budowle wpisane do rejestru zabytków i do ewidencji zabytków podlegają ochronie i winny być zachowane. Ewentualne adaptacje nie mogą zniekształcać brył i fasad". Zapis ten nie odnosi się jednak do przedmiotowego budynku, który nie jest przecież wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków. Niewątpliwie położenie na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków stanowi znacznie słabszą formę ochrony zabytku niż wpis budynku do rejestru zabytków czy wpis do ewidencji.

W odpowiedzi na skargę organ powołuje się również na zapisy na str. 20 opracowania: "Wobec wspomnianego, skończonego charakteru dzielnicy jako układu przestrzenno-architektonicznego, w zasadzie nie przewiduje się przekształceń historycznej zabudowy. Całość wymaga konserwacji i rewaloryzacji". Zapisu tego nie można jednak interpretować jako zakazu wprowadzania jakichkolwiek przekształceń i niejako całkowitego "zamrożenia" kształtu istniejącej zabudowy. W dalszej części opracowania bowiem dopuszcza się pod pewnymi warunkami wprowadzanie zmian: "Zmiany uzasadnione mogą być wynikami badań, które mogą sugerować zarówno nadbudowy jak obniżenia a także uzupełnienia. Motywy komercyjne nie poparte wynikami badań są wykluczone, jeśli w zasadniczy sposób rzutowałyby na charakter fasad i brył. Weryfikacja korekt wysokości wymaga uzasadnienia w postaci studiów krajobrazowych".

W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że wprowadzony w odniesieniu budynku skarżącego zakaz nadbudowy stanowił nadużycie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności, bowiem nie był uzasadniony ani wskazaniami ładu przestrzennego, ani też koniecznością ochrony obiektów zabytkowych.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 7 zaskarżonej uchwały w zakresie budynku położnego przy ul[...] w K. – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.