II SA/Bd 131/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-03-23	
Data wpływu	2010-02-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Renata Owczarzak	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Sygn. powiązane	I OSK 1169/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 37.364,65 (trzydzieści siedem tysięcy trzysta sześćdziesiąt cztery 65/100) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości 3.016.465 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...] zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, na części nieruchomości położonej w B. przy ul. Z. j i B. K. oznaczonej w ewidencji gruntów w obr. [...] jako działki nr [...], [...] i obr. [...] nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], o łącznej powierzchni 1,2366 ha.

Powyższą decyzję poprzedziło następujące postępowanie:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta B., na wniosek wieczystego użytkownika nieruchomości – Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w B., oznaczonych jako działki nr [...] (o powierzchni 15.518 m2, nr [...] (o powierzchni 61.294 m2) oraz nr [...] (o powierzchni 20.015 m2).

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w wyniku podziału zostały wydzielone m.in. działki nr [...] i [...] stanowiące ul. K. oraz działka nr [...] stanowiąca ul. Z., będące drogami publicznymi zaliczonymi do kategorii dróg gminnych Uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 1999 r. projekt podziału został zatwierdzony zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr LIII/538/94 Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 25 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj Bydgoskiego Nr 17, poz. 248 z dnia 5 grudnia 1994 r.), w którym wszystkie nowo wydzielone działki położone są w strefie mieszkalnictwa – tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności z usługami podstawowymi.

Jak wskazał Prezydent – stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543; z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") prawo użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne tj. działek nr [...], nr [...] i nr [...] – wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna.

W latach 2002 – 2005 pomiędzy Spółdzielnią a Miastem B. toczyły się negocjacje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które w wyniku podziału stały się własnością Miasta B., jednakże bez rezultatu.

Wobec tego odszkodowanie były ustalane w postępowaniu administracyjnym, w którym jako organ pierwszej instancji działał Starosta B.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. (k. 278 akt administracyjnych), w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta ustalił odszkodowanie za działki nr [...], nr [...] i nr [...] w łącznej wysokości 1.055.298 zł. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2007 r. (k. 299).

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (k. 319) Starosta B. odmówił ustalenia odszkodowania, jednakże i ta decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] (decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. - k. 341).

Sporządzony w toku ponownego postępowania operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2008 r. (k. 348 – k.398) określił wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 147.560 zł (276,33 zł za m2), działki nr [...] na kwotę 1.830.891 zł (242,47 zł za m2) i działki nr [...] na kwotę 1.038.014 zł (242,47 zł za m2) – łącznie na kwotę 3.016.465 zł. W sporządzonej na wniosek Miasta B. opinii z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (k. 434) stwierdziła, że opiniowany operat z dnia [...] czerwca 2008 r., jako opracowany poprawnie w dacie jego sporządzenia, określający wartość rynkową nieruchomości – może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gdyż nie zawiera błędów ani uchybień formalnych stanowiących odstępstwo od przepisów prawa, mogących mieć wpływ na określoną wartość.

W oparciu o operat z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,2366 ha, odszkodowanie w wysokości 3.016.465 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto B. zarzucając jej naruszenie prawa poprzez przyjęcie za dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2008 r., co spowodowało naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; z późn. zm.; zwanego w skrócie "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"). Miasto podniosło, że rzeczoznawca błędnie uznał, iż nie ma możliwości dokonania wyceny w oparciu o metodę określoną § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, i dokonał wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia. Rzeczoznawca pomija bowiem dane z rynku obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi, na którym w latach 2007 – 2008 zawarto około 40 transakcji.

Miasto zwróciło także uwagę, że do chwili wydania przez Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych opinii z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie "Określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeb zmian w tym zakresie" rzeczoznawcy majątkowi nie mieli problemu ze sporządzaniem operatów szacunkowych opartych o § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Na opinii z dnia [...] listopada 2007 r. oparta jest natomiast opinia Komisji Arbitrażowej z dnia [...] marca 2009 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w wyniku podziału nieruchomości zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., ustala się i wypłaca według zasad i trybu wypłaty odszkodowania obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że stosuje się zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania zawarte w rozdziale 5 u.g.n. (art. 128 – 135 u.g.n.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, które to pojęcie zostało zawarte w art. 151 u.g.n. Określenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Prawidłowość procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny podlega ocenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania, w szczególności ocenie Wojewody, stosownie do art. 80 k.p.a. podlega operat szacunkowy.

Zdaniem Wojewody strona bezzasadnie kwestionuje dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody oraz materiału porównawczego do sporządzania wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2008 r., na str. 18 – 21 rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił wybór metody wyceny. Wskazał, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nabywane przez gminy, powiaty czy Skarb Państwa, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określanych w art. 151 u.g.n., tzn. nieruchomości te nie były eksponowane na rynku, a nabywcą zawsze mógł być tylko jeden podmiot: Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego.

Wojewoda przyznał, że nieruchomości zajęte lub przeznaczone pod drogi publiczne mogą być nabywane nie tylko w trybie określonym w art. 98 u.g.n., ale także w innych trybach i na podstawie przepisów innych ustaw. Ponadto art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115; z późn. zm.) określa jedynie zakres władztwa nad drogami publicznymi i w jego świetle nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności podmiotów wymienionych w tym przepisie (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego) mogą podlegać obrotowi. Możliwe są także transakcje pomiędzy osobami fizycznymi, działającymi w zaufaniu do ksiąg wieczystych, których przedmiotem są nieruchomości zajęte pod drogi, o których mowa w art. 98 u.g.n. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; z późn. zm.). Taka transakcja niewątpliwie spełnia wymogi transakcji rynkowej, określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. Jednakże z ustaleń Wojewody wynika, że na rynku b. w ostatnim czasie z reguły nie zawierano transakcji dotyczących działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, których stroną nie byłby podmioty określone w ustawie o drogach publicznych, a w których można wyróżnić cenę transakcyjną samej działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę. Jedyne transakcje między osobami fizycznymi lub innymi podmiotami niewskazanymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczą sprzedaży udziałów w nieruchomościach lub nieruchomości, których niewydzieloną częścią jest droga.

Wojewoda stwierdził, że w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazano na określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zasadę korzyści. Zgodnie z nią wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. "Aktualny sposób użytkowania" zakłada wykorzystanie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie ze sposobem jej użytkowania przed przeniesieniem własności na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. "Alternatywny" sposób użytkowania związany jest z celem wywłaszczenia, funkcją, jaką będzie pełniła lub pełni nieruchomość po wywłaszczeniu. W myśl art. 134 ust. 4 u.g.n. wycena nieruchomości w oparciu o "alternatywny" sposób użytkowania nieruchomości jest dopuszczalna, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.

Wojewoda pokreślił, że wycena nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, dokonywana w oparciu o "alternatywny" sposób użytkowania, niezmiernie rzadko będzie bardziej korzystna dla osób pozbawianych prawa własności niż wycena dokonywana w oparciu o "aktualny" sposób użytkowania.

Organ odwoławczy podkreślił także, że na stronie 8 opinii Komisji Arbitrażowej z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazano, iż rzeczoznawca dokonując wyceny uwzględnił m.in. dane z ewidencji gruntów i budynków oraz z rejestru cen i wartości nieruchomości prowadzonych przez Prezydenta Miasta B. Zatem rzeczoznawca dysponował szerokim zakresem danych na podstawie których ocenił możliwość przyjęcia do porównania konkretnych transakcji nieruchomości – zarówno przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne, jak i innych.

Wobec tego Wojewoda uznał, że operat szacunkowy został sporządzony rzetelnie i zawiera dogłębną analizę istniejącego na rynku nieruchomości drogowych stanu faktycznego, ponadto zastosowano w nim odpowiednie przepisy dotyczące trybu i metod wyceny.

Rezultatem dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego oceny jest wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniają warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie m.in. stanu prawnego i stanu techniczno – użytkowego. Rzeczoznawca zaznaczył, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym m.in. z uwagi na niespełnienie (w większości przypadków) przez te transakcje warunków transakcji rynkowej, określonych w przepisach u.g.n. oraz brak transakcji gruntami podobnymi.

Odnośnie wskazania przez skarżące Miasto w odwołaniu, że istnieją transakcje rynkowe, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda podniósł, że samo istnienie takich transakcji nie przesądza, że istnieje rynek dotyczący takich nieruchomości. Transakcje, które można odnotować w B. to transakcje nie spełniające wymogów transakcji rynkowej (określonej w art. 151 u.g.n.) lub takie, w których nie można wyróżnić ceny samej działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę publiczną.

Wojewoda podkreślił, że zwracał się do rzeczoznawców majątkowych o ustosunkowanie się do argumentów skarżącego. Wskazali oni, że faktycznie na rynku można odnotować jedynie sporadyczne transakcje rynkowe, dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W dodatku transakcje te dotyczą działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego większość z nich nie jest w stanie stanowić bazy porównawczej do dokonywania wycen. Takiej bazy porównawczej nie mogą stanowić także transakcje wskazane przez skarżące Miasto.

Organ, odwołując się do treści art. 151 u.g.n. podkreślił, że trudno przyjąć, iż określając w tym przepisie warunki transakcji rynkowych ustawodawca miał na myśli rynek monopolistyczny, na którym jedynymi nabywcami są podmioty dyktujące ceny swoim kontrahentom, jak zdaje się przyjmować Miasto w złożonym odwołaniu.

Wojewoda stwierdził, że wskazywane przez skarżącego w toku postępowania transakcje dotyczyły dróg o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. takich, które są faktycznie drogami publicznymi i zostały urządzone nawet przed 1 stycznia 1999 r., jednakże formalnie nie przeszły na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z powodu różnych okoliczności np. nie znalazły się w wykazach dróg publicznych zaliczonych do konkretnej kategorii. Osoba, na której terenie biegnie taka droga nie może faktycznie w pełni wykonywać czynności właścicielskich, a ponadto częstokroć jest zobowiązana, zgodnie z przysługującym jej prawem własności, do ponoszenia nakładów związanych z jej utrzymaniem. Z uwagi na fakt, że są to zwykle działki niewyodrębnione, czyli droga stanowiąca część ułamkową nieruchomości, zdarzają się transakcje całymi działkami, w skład których wchodzi fragment gruntu przeznaczonego pod drogę, jednakże w takiej transakcji nie sposób wyróżnić ceny transakcyjnej fragmentu działki przeznaczonej pod drogę. Z momentem wyodrębnienia geodezyjnego drogi pojawia się ustawowy nabywca. Mając w perspektywie długie postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty środków za działkę, właściciele godzą się na transakcje po zaniżonych stawkach. Tego typu transakcje są wskazywane przez skarżącego jako transakcje rynkowe.

Wskazując na treść § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wykluczającym ze źródeł informacji o cenach transakcyjnych informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości – Wojewoda ocenił, że ustalenie odszkodowania czy też "ceny" za nieruchomości przejęte z mocy prawa i przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach. m.in. ze względu na nierówną pozycję negocjujących stron

Wojewoda podkreślił, że w nauce i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że organ administracji nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy, jednakże organ może wziąć pod uwagę taką opinię, a nawet błędem byłoby ignorowanie jej w przypadku, gdy według zdroworozsądkowej oceny materiału w sprawie wydaje się ona przedstawiać bardzo rzetelną analizę stanu sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego skarżące Miasto B. wniosło o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając im naruszenie art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz § 26 i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ich nieprawidłową interpretację i zastosowanie lub pominięcie, a ponadto naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Skarżący podniósł, że rzeczoznawca podjęła działania dla oszacowania wartości gruntów pod nowe drogi lub poszerzenie dotychczasowych, stosownie do tego wskazując podstawę prawną sporządzonego operatu (str. 6 – 9 operatu). Pominęła natomiast § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, który odnosi się do gruntów zajętych pod drogi publiczne.

Zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia możliwe jest w przypadku braku transakcji opisanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wskazała na brak takich transakcji. Skarżący natomiast wielokrotnie podnosił, że na terenie B. istnieje rynek nieruchomości spełniających warunki określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Występowanie takiego specyficznego rynku przewidział ustawodawca. Ponadto pogląd przedstawiony w operacie szacunkowym pozostaje w sprzeczności z poglądami innych rzeczoznawców, którzy uważają, że taki rynek istnieje.

Zdaniem skarżącego bezzasadny jest pogląd rzeczoznawcy, iż brak jest obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które można uznać za podobne (str. 20 operatu). Miasto B. wielokrotnie w toku postępowania wskazywało, że jest nabywcą gruntów znajdujących się pod drogami. Wynika to z sytuacji, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nie wszystkie grunty znajdujące się pod drogami publicznymi przeszły na własność Miasta. Wskutek historycznych zaniedbań niektórym ulicom w B. nie nadano bowiem odpowiedniej kategorii drogi publicznej np. ulicy Chodkiewicza, istniejącej od 200 lat, a od 100 lat mającej niekwestionowany charakter publiczny. Spowodowało to, że Miasto systematycznie w każdym roku nabywa nieruchomości znajdujące się pod takimi drogami, przy czym jest to proces stały, obejmujący w każdym roku kalendarzowym około 25 – 30 nieruchomości. Zawieranie takich transakcji ma charakter wolny, bowiem Miasto przedstawia ofertę zakupu, a w przypadku braku jej akceptacji ponosi opłatę za korzystanie z mienia niebędącego jego własnością.

Skarżący podniósł, że gdyby przyjąć, iż na obszarze B. nie występują transakcje, które rzeczoznawca mógłby uwzględnić w sporządzanym operacie szacunkowym, wówczas stosownie do § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości powinien podjąć działania dla ustalenia transakcji o podobnym charakterze w regionie lub kraju. Takie działania nie zostały podjęte lub omówione w operacie szacunkowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tak jak wskazał Wojewoda, w kontrolowanej sprawie, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. znajdują zastosowanie przepisy u.g.n., określające zasady i tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2).

Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Z powyższego wynika, że istotną okolicznością dla oceny, czy możliwe jest ustalenie ceny rynkowej, jest stwierdzenie, że nieruchomość danego rodzaju jest lub może być przedmiotem obrotu. Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika natomiast, że wartością rynkową nieruchomości jest najbardziej prawdopodobna jej cena, uzyskana w warunkach umożliwiających swobodę podjęcia decyzji o sprzedaży oraz przy zachowaniu okresu czasu niezbędnego, by nieruchomość została "dostrzeżona" na rynku (a tym samym "wyceniona" przez uczestników tego rynku), a osoby zainteresowane transakcją mogły przeprowadzić odpowiednie negocjacje.

Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

W kontrolowanej sprawie Wojewoda (w ślad za opinią biegłej) odwołując się do treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 151 u.g.n. zastosował dwutorową argumentację: z jednej strony, twierdzi, że jedynymi transakcjami spełniającymi warunki transakcji rynkowej są transakcje, w których stroną nie jest zarządca drogi publicznej, a z drugiej strony stwierdza, że ze względu na niewielką ilość transakcji, które spełniają warunki transakcji rynkowych (tj. dokonywanych bez udziału zarządcy drogi publicznej) nie można stworzyć zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem Sądu przyjęcie, iż umowy pomiędzy zarządcą drogi publicznej, a właścicielem nieruchomości w obrębie której usytuowana jest droga publiczna, bezwarunkowo nie może mieć cech transakcji rynkowej prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. Ponadto w kontrolowanej sprawie stanowisko Wojewody abstrahuje od istotnych elementów ustalonego stanu faktycznego.

Należy mianowicie zauważyć, że podział będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni nastąpił w momencie, kiedy grunt wydzielony jako działki nr[...], nr [...] i nr [...] już od szeregu lat funkcjonował jako droga, początkowa droga wewnętrzna, a od 29 września 1999 r. (tj. prawie trzy lata przed podziałem) – jako droga publiczna. W wyniku podziału nieruchomości Spółdzielnia utraciła zatem prawo użytkowania nieruchomości do gruntu, który wprawdzie w planie zagospodarowania przestrzennego był położony w strefie mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy, jednakże był wykorzystany w ściśle określony sposób, tj. jako drogi zajmujące znaczną - w warunkach miejskich - powierzchnię (łącznie 1,2366 ha). Nawet gdyby grunt ten nie byłby drogą o statusie drogi publicznej, trudno przyjąć, że po jego geodezyjnym wydzieleniu możliwe byłoby osiągnięcie ceny rynkowej takiej, jak gruntów stanowiących grunt możliwy do zabudowy mieszkaniowej lub grunt zabudowany budynkiem mieszkaniowym z towarzyszącymi mu drogami wewnętrznymi. Trudno też przyjąć, że eksponowanie na rynku tak wydzielonej nieruchomości spowodowałoby zainteresowanie szersze niż tylko właścicieli sąsiednich nieruchomości, mogących włączyć drogę we własną sieć dróg wewnętrznych ewentualnie zarządców sąsiednich dróg publicznych zainteresowanych włączeniem oferowanego gruntu wraz ze znajdującą się na nim infrastrukturą drogową do zarządzanej sieci dróg.

Dokonanie podziału w momencie, kiedy wydzielony grunt był już użytkowany jako droga publiczna jest sytuacją podobną do sytuacji wynikającej z treści art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który przewiduje, że uwłaszczeniu podlegają nieruchomości o określonym stanie faktycznym, tj. już zajęte pod drogi publiczne. W obu przypadkach chodzi o takie nieruchomości, co do których właściciel (użytkownik wieczysty) jeszcze przed uwłaszczeniem (podziałem nieruchomości), ze względu na publiczną dostępność drogi, miał ograniczoną swobodę dysponowania gruntem.

W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość, tj. zajętą pod drogę publiczną, co której w wyniku podziału nieruchomości wygasło prawo użytkowania wieczystego, nie tyle ma na celu zwrócenie byłemu użytkownikowi wieczystemu równowartości utraconego, nieobciążonego prawa. "Słusznym odszkodowaniem" jest w tym wypadku równowartość prawa obciążonego i to w szczególny sposób – poprzez zajęcie pod drogę publiczną. Narzuca to tym samym konieczność poszukiwanie transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych tj. obarczonych takim właśnie ograniczeniem, a co za tym idzie – transakcji, w których swoboda sprzedającego ograniczała się do decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę.

Błędny – bo niezgodny z powyższą interpretacją – pogląd prawny Wojewody odnośnie braku możliwości dokonania analizy porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne skutkował błędną oceną opinii biegłego.

Zasadny jest także zarzut co do uznania za wyczerpującą opinię biegłego odnośnie braku możliwości znalezienia dostatecznej ilości nieruchomości podobnych. W opinii z [...] czerwca 2008 r. biegła stwierdziła, że "brak obrotu nieruchomościami działkami przeznaczonymi pod drogi, które można by uznać za podobne (...)" (str. 20 operatu). W świetle powyższej, dokonanej przez Sąd wykładni art. 151 ust. 1 u.g.n., nieruchomości podobnych należało szukać także pośród transakcji wskazanych przez skarżące Miasto, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

W rezultacie operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegła nie uzasadnia bowiem dostatecznie konieczności odstąpienia w przedmiotowym przypadku od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia i dokonania oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia.

W świetle powyższych rozważań obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki.

Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia, jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest bowiem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego tego warunku nie spełnia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość odmiennej – bo opartej na innym materiale porównawczym – wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając informacje przedstawione przez skarżące Miasto.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Wobec uwzględniania skargi, stosownie do art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.),