IV SA/Wa 474/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-06-09	
Data wpływu	2006-03-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Aneta Opyrchał /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Małgorzata Miron /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6122 Rozgraniczenia nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1356/06	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego	
Uzasadnienie
Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] września 2005r. - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej: K.p.a. (Dz.U z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) - umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte na wniosek J. L., którego przedmiotem było rozgraniczenie działek nr [...] i [...] - należących do wnioskodawcy z działkami nr [...] i [...] - należącymi do J. C., położonych w miejscowości S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie w sprawie o rozgraniczenie stało się bezprzedmiotowe, albowiem strony zawarły ugodę. Jednocześnie stwierdziło, iż "postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie strony w związku z tym zgodnie z art. 262 K.p.a. koszty postępowania ponosi strona wnioskująca". Od powyższej decyzji J. L. wniósł odwołanie, kwestionując zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Podniósł, iż organ wbrew treści art. 262 i 264 K.p.a. ustalił, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego ma ponosić wyłącznie on, jako inicjator postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. - na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086) wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta), który w razie sporu co do przebiegu linii rozgraniczeniowych nakłania strony do zawarcia ugody (art. 31 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jeżeli dojdzie do ugody postępowanie rozgraniczeniowe należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Przedstawiony stan rzeczy miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Spór graniczny pomiędzy J. L. - właścicielem działek nr [...] i [...] a J. C. -właścicielem działek nr [...] i [...], położonych w S., zakończony został poprzez zawarcie ugody przed geodetą. Słusznie zatem Wójt Gminy W. w dniu [...] września 2005r. wydał decyzję umarzającą to postępowanie. Odnośnie kosztów postępowania administracyjnego (w tym wypadku rozgraniczeniowego) organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w jej interesie i na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Do kosztów tych, w postępowaniu rozgraniczeniowym, zalicza się przede wszystkim koszty czynności geodety. O kosztach, jeżeli dochodzi do ugody przed geodetą, powinni postanowić sami uczestnicy postępowania lub też organ administracji publicznej w decyzji o umorzeniu postępowania (tak SN w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 lutego 1982r., III CZP 9/82, OSNCP 1982, nr 10, poz. 140). Skoro więc postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie zostało wszczęte na żądanie strony, tj. J. L., należało uznać, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione przez wnioskodawcę w jego interesie. Organ powołał się w tej materii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000r., II SA/Gd 2016/98, w którym zawarto tezę mówiącą, iż "procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 K.p.a.)". Organy administracji publicznej dokonując konkretyzacji prawa nie działają w postępowaniu administracyjnym z pozycji sądu cywilnego działającego w procesie, lecz podmiotu licznych obowiązków procesowych służących ustaleniu prawa lub usunięciu sporu co do prawa, a nie rozstrzygnięcia sporu prawnego między stronami. Powyższe dowodzi, iż organ pierwszej instancji nie był uprawniony do orzekania w decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego o przyznaniu kosztów postępowania administracyjnego jednej stronie od drugiej. Organ odwoławczy zaznaczył też, iż organ pierwszej instancji wpłatę 2 000 zł, dokonaną przez J. L., nie potraktował jako zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, bo gdyby tak było, to wydałby stosowne postanowienie, mocą którego zażądałby - na podstawie 262 § 2 K.p.a. - zaliczki na poczet postępowania rozgraniczeniowego lub stosownie do art. 264 K.p.a. zaskarżalne postanowienie, w którym ustaliłby wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zaznaczył też, iż strona była informowana o kosztach postępowania pismem Wójta Gminy W. z dnia 29 sierpnia 2003r.

J. L. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2006r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Zarzucił, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 262 i 264 K.p.a. oraz interesu prawnego wynikającego z art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że skarżący jako strona wnioskująca o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, powinien w całości ponieść koszty udziału biegłego geodety w tym postępowaniu. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, mówiącym iż koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w jego interesie, albowiem postępowanie wszczęto na jego żądanie. Podniósł, iż granica pomiędzy gruntami stron postępowania administracyjnego była sporna, zatem jeden z właścicieli gruntów sąsiadujących musiał złożyć wniosek celem doprowadzenia do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji nie można twierdzić, iż wyłącznym celem postępowania było ustalenie przebiegu spornej granicy dla jego własnych potrzeb, bowiem w wyniku jego przeprowadzenia także J. C. ma uregulowaną sprawę w zakresie granic. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1998r., w którym stwierdzono, że " pojęcie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art.152 i 153 K.c.), jakim w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla obu stron - właścicieli tych nieruchomości". Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, iż w zaskarżonych decyzjach niezasadnie przyjęto, że koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości powinien ponieść on sam. Samorządowe kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi. Podało, iż przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do stosowania w zakresie podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego przepisów Kodeksu cywilnego, ani też same nie określają zasad podziału tych kosztów pomiędzy uczestnikami tego postępowania, zatem kwestia przedmiotowych kosztów może zostać rozstrzygnięta tylko w oparciu o art. 262 § 1 K.p.a. Stwierdziło, iż organowi znana jest treść orzeczenia NSA, przytoczonego w skardze, niemniej jednak wskazało, iż odnosi się ono do określenia "interesu strony", o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., w postępowaniu rozgraniczeniowym, podczas gdy w decyzjach obu instancji organy orzekające koncentrowały się na "żądaniu strony" (skarżącego), o czym również stanowi przywołany przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego administracyjnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2006r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2005r. Uznał, iż wymienione decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego w stopniu kwalifikującym je do uchylenia.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości, położonych we wsi S., tj. działek nr [...],[...] - stanowiących własność J. L. z działkami nr [...] ,[...] - stanowiącymi własność J. C., wszczęto na wniosek pierwszej z wymienionych stron, a zakończono ugodą, mającą moc ugody sądowej. Na skutek ugody zawartej pomiędzy stronami Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] września 2005r. - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż "postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie strony w związku z tym zgodnie z art. 262 K.p.a. strona wnioskująca ponosi koszty postępowania". Od powyższej decyzji odwołał się J. L., kwestionując w niej jak to określił "rozstrzygnięcie o kosztach" postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 262 i 264 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - w efekcie rozpoznania odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wskazało na treść art. 262 § 1 K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, czy też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. W kontekście powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż J. L. jako osoba żądająca wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego poniósł koszty tego postępowania we własnym interesie. Zaś organ administracji publicznej nie jest uprawniony do orzekania w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe o przyznaniu kosztów postępowania administracyjnego jednej jego stronie od drugiej.

W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę dopuściły się naruszenia art. 264 i 262 § 1 K.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej w skrócie: P.g.k. (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 P.g.k - wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Z tego wynika, iż zasadą jest, że postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości odbywa się przy udziale geodety, zatem nieuniknionymi kosztami tego rodzaju postępowania są koszty związane z czynnościami dokonanymi przez wymieniony podmiot. Dalej nie budzi wątpliwości fakt, iż koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Kwota kosztów postępowania administracyjnego, gdy przepis nie określa kosztów zryczałtowanych, może być z reguły ustalona po zakończeniu postępowania. Obowiązek uiszczenia z góry opłat administracyjnych i kwot spodziewanych kosztów postępowania musi wynikać z przepisów, na co wyraźnie wskazuje brzmienie art. 261 § 1 K.p.a.

Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 K.p.a. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 32 ust. 6 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) ani nie określają zryczałtowanych kosztów tego postępowania, ani też nie statuują obowiązku poniesienia tych kosztów przez stronę. Koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów w rozumieniu art. 261 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 14.12.2000r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35).

Organ pierwszej instancji, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, w kilka miesięcy po otrzymaniu wniosku skarżącego o dokonanie rozgraniczenia, wystosował do wnioskodawcy pismo o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie uprawnionego geodety do wykonania czynności rozgraniczeniowych, albowiem żaden z geodetów, z którymi kontaktował się Urząd Gminy nie wyraził chęci przyjęcia przedmiotowego rozgraniczenia. Nadto zaznaczył, iż "za wykonanie prac geodezyjnych dotyczących rozgraniczenia prywatnych gruntów, koszty ponosi wnioskodawca". Po wskazaniu przez skarżącego geodety, organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, upoważniając w nim geodetę "znalezionego" przez skarżącego do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. W ocenie Sądu przedstawionym działaniem przerzucił na skarżącego ciężar nie tylko "znalezienia" uprawnionego geodety, ale i poniesienia kosztów postępowania jakie wiążą się z udziałem geodety w pracach rozgraniczeniowych. Jak wskazano wyżej, przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnoście kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem nie można z nich też wywieść twierdzenia, jakim posłużył się organ w przywołanym piśmie, iż koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie, jak również żądania uiszczenia przez stronę (nawet wnioskodawcę postępowania) przewidywanych kosztów z góry, "pod rygorem" zwrotu podania lub zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. Powołane przepisy stanowią tylko, iż postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek oraz w każdym z wymienionych przypadków nakładają na organ obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. Oznacza to, iż w sprawie gdyby skarżący nie zastosował się do informacji zawartej w piśmie skierowanym do niego przez organ, czyli nie pokrył kosztów związanych z udziałem geodety upoważnionego przez organ, obowiązkiem organu byłoby i tak prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i ewentualnie zażądanie od strony - na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. - złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, wysokość kosztów postępowania osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Takie postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Sąd stoi na stanowisku, iż postanowienie to może mieć dwojaką formę, tzn. może zawierać się w jednym z punktów rozstrzygnięcia decyzji, ewentualnie stanowić odrębnym akt administracyjny. Obie z wymienionych form dają stronie możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia o kosztach w drodze zażalenia, eliminując w ten sposób przypadki niemożności wykonania decyzji administracyjnej, na skutek całościowego jej zaskarżenia przez stronę niezadowoloną tylko z postanowienia o kosztach postępowania. Skoro więc poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 K.p.a., to wadliwym było sprowadzenie kwestii kosztów do jednego zdania zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W omawianej sprawie gdyby takie rozstrzygnięcie zawierała decyzja o umorzeniu postępowania, wówczas skarżący nie musiałby odwoływać się od decyzji, wniósłby tylko zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

Konkludując organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, czyli postanowić o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o obowiązującą regulację prawną. W szczególności, mając na względzie treść art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem i zauważać korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, zwłaszcza w sytuacji gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu. Oznacza to, iż inicjator postępowania zawsze będzie tym, który wywołał postępowanie rozgraniczeniowe i swoimi działaniem przyczynił się do jego przeprowadzenia, niezależnie od tego czy pozostali uczestniczy rozgraniczenia byli rozgraniczeniem czy też nie zainteresowani. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania organ nie powinien więc ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale mieć na uwadze jego efekt w postaci ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, będącymi przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego i jakże często dający kres sporom narastającym przez wiele lat. Innymi słowy organ powinien rozważyć, czy przez sam fakt zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego można mówić, iż koszty tego postępowania zostały poniesione na żądanie skarżącego, zatem tylko on winien być podmiotem zobowiązanym do ich poniesienia, czy też winien wziąć pod uwagę interes każdego z uczestników postępowania rozgraniczeniowego.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 135 i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 200 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18.1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).