II GSK 337/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-11	
Data wpływu	2010-03-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Socha /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/
Krystyna Józefczyk	
Symbol z opisem	6552	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	V SAB/Wa 25/09	
Skarżony organ	Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 114 poz 786; par. 8 ust. 4 pkt 1 lit. a, par. 8 ust. 5 pkt 1, par. 9 ust. 4 pkt 1, par. 10 ust. 4, par. 11 ust. 1, par. 12 ust. 2; ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem  Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt V SAB/Wa 25/09 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt V SAB/Wa 25/09, po rozpoznaniu skargi A. S. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie przyznania pomocy finansowej na zalesianie: zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. do wydania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku orzeczenia w przedmiocie wniosku A. S. o pomoc na zalesianie gruntów rolnych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia:

A. S. [...] września 2008 r. złożył w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na powierzchni 0,90 ha gruntów rolnych z działki o nr ewidencyjnym [...] położonej we wsi M. P. gm. M., stanowiącej jego współwłasność na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej z żoną J. S.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. pismem z [...] lutego 2009 r. znak [...] na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek A. S. bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania było: 1) niezłożenie oświadczenia o konieczności zwrotu uzyskanej płatności ONW, ponieważ program ONW i program zalesieniowy nie mogą być realizowane łącznie; 2) niezgodność terminu zalesienia podanego we wniosku oraz w planie zalesienia; w ocenie organu nadleśniczy w planie nie określił terminu zalesienia, 3) druga strona planu zalesienia poświadczona przez nadleśniczego została złożona po terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, 4) zaświadczenie z Urzędu Gminy w M. nie zostało uzupełnione o powierzchnię jaka może być przeznaczona do zalesienia, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy; organ przyznał w tym przypadku, że w oparciu o złożony wypis z ewidencji gruntów można ustalić powierzchnię działki ewidencyjnej, ale nie wynika z niego czy urząd nie nałożył dodatkowych ograniczeń.

A. S. [...] marca 2009 r. skierował do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR pismo nazwane "Skarga na bezczynność" wraz wnioskiem o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. do rozpatrzenia jego wniosku do 31 marca 2009 r.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z [...] kwietnia 2009 r. uznał skargę A. S. za bezzasadną. Wyjaśnił, że osoba składająca wniosek o pomoc na zalesienie powinna mieć świadomość, że będzie musiała zwrócić płatność ONW i dlatego winna złożyć oświadczenie, jakiego organ domagał się od strony. Umożliwi ono wszczęcie postępowania zmierzającego do zmniejszenia przyznanych płatności ONW. Co do terminu zalesienia Dyrektor wyjaśnił, że tę kwestię reguluje § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114 poz. 786 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 18 czerwca 2007 r.). Zdaniem organu, poprawny termin winien określać rok i porę roku w której nastąpi zalesienie. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił także, że kopia dokumentu urzędowego jakim jest plan zalesienia sporządzony przez nadleśniczego musi być poświadczona za zgodność z oryginałem, aby nie było wątpliwości co do jej autentyczności.

W skardze na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w S., wniesionej [...] lipca 2009 r., A. S. podniósł, że wymagania stawiane przez organ nie mają podstaw w rozporządzeniu z 18 czerwca 2007 r. W ocenie skarżącego, w wymogach formalnych nie mieści się żądanie dotyczące złożenia oświadczenia o zwrocie pomocy finansowej przyznanej w ramach dopłat ONW. Jego zdaniem, przesądzenie przez organ, że wnioskodawca ma taki obowiązek ma charakter merytoryczny a nie formalny. Nadto skarżący wyjaśnił, iż nadleśniczy odmówił wpisania roku zalesienia do planu uznając, że w planie zalesiania określa się tylko porę roku, w jakiej należy wykonać poszczególne prace, a rolnik określa w którym roku chce przeprowadzić zalesienie. Wskazał również, że zarzuty organu co do treści zaświadczenia z Urzędu Gminy są bezpodstawne, gdyż wyraźnie z niego wynika, że cała działka o numerze ewidencyjnym [...] może być zalesiona.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie oraz w piśmie złożonym po zamknięciu rozprawy pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność, z powodu wniesienia jej bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa tj. z naruszeniem art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę podniósł, że według skarżącego bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. polega na nierozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zalesianie oraz zakończeniu postępowania w trybie art. 64 § 2 kpa.

W ocenie Sądu, brak było podstaw do żądania, by skarżący wraz z wnioskiem o zalesianie złożył oświadczenie o zwrocie przyznanych płatności ONW do działki objętej tym wnioskiem. Strona składając wniosek o dopłaty ONW podpisuje bowiem zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na terenach objętych wnioskiem przez okres 5 lat i oświadcza, że znane są jej skutki niedotrzymania tego zobowiązania. W przypadku, gdy ARiMR uzna, że skarżący nie dotrzymuje przyjętych zobowiązań może wszcząć postępowanie o ustalenie nienależnie pobranych płatności tj. zastosować tryb i środki przewidziane przepisami ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy.

Zdaniem Sądu, należało także podzielić pogląd skarżącego co do bezzasadności pozostałych żądań Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Skarżący prawidłowo zinterpretował § 9 ust 2 pkt. 3 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. dotyczący terminu zalesienia. Zgodnie z § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r., w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. Plan zalesienia przedłożony przez skarżącego określa termin wykonania poszczególnych czynności w miesiącach. Sąd podkreślił, że strona składając wniosek wskazuje rok, którego on dotyczy, tym samym termin zalesienia jest całkowicie sprecyzowany i nie budzi najmniejszych wątpliwości.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów organu dotyczących nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie kopii planu zalesienia poświadczonej za zgodność z oryginałem podkreślił, że niewykonanie tego obowiązku dotyczyło 2 strony kopii planu. WSA zauważył, że zgodnie z wymogami rozporządzenia (§ 8 ust. 5 pkt. 1) plan zalesienia podpisuje na każdej stronie nadleśniczy. Wobec powyższego nie ma realnego zagrożenia, że w przypadku fotokopii z oryginału, odwzorowującej ten podpis którakolwiek ze stron planu będzie nieautentyczna. W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wymagania, aby kopia planu była poświadczona przez nadleśniczego na każdej stronie, gdyż wystarczało poświadczenie na ostatniej stronie dokumentu.

Sąd pierwszej instancji uznał też za całkowicie niezrozumiałe żądanie uzupełnienia zaświadczenia Urzędu Gminy w M. z [...] lipca 2008 r. o powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesiania. Sąd zauważył, że ze wszystkich dokumentów w sprawie wynika, iż cała działka przeznaczona do zalesienia jest położona na działce ewidencyjnej nr [...]. Jeżeli, jak wynika z zaświadczenia, zalesienie całej działki nr [...] nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., to tym bardziej nie jest sprzeczne ze studium zalesienie jej części.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest także trafne stanowisko organu dotyczące w kwestii odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie (w tym pozostawienie wniosku bez rozpoznania) stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Strona wykorzystała tę możliwość wnosząc, datowane na [...] marca 2009 r., pismo zatytułowane "skarga na bezczynność" i tym samym wyczerpała środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania sądowego. Wniosek ewentualny zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 53 § 1 i § 2, art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6 oraz art. 149 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie,

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 kpa przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego,

c) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, § 8 ust. 5 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 oraz § 11 ust 1 i § 12 ust. 2 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie,

d) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie,

e) art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywodził, że skarga na bezczynność z powinna zostać odrzucona z uwagi na to, że skarżący nie dopełnił obowiązku uprzedniego wezwania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, WSA w sposób nieuprawniony przyjął, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia wnosząc datowane na 8 marca 2009 r. pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność". Wskazane pismo nie było zażaleniem, odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Wspomniane pismo zostało potraktowane przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. jako skarga na czynności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. i załatwione zgodnie z właściwością w trybie art. 227 oraz art. 229 pkt 7 kpa, a nie w trybie art. 37 § 1 tej ustawy jak sugerował to Sąd pierwszej instancji.

Jednocześnie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, skarżący uchybił 30 dniowemu terminowi do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na pismo Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] kwietnia 2009 r. Wspomniane pismo zostało doręczone skarżącemu [...] kwietnia 2009 r. i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienie skargi. Tymczasem skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. dopiero [...] lipca 2009 r. a więc z rażącym przekroczeniem terminu do jej wniesienia.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła także, że A. S. przedłożył plan zalesienia, w którym nie został wskazany konkretny termin zalesienia. Zdaniem organu, podanie w planie zalesienia jedynie pory roku wykonania zalesienia jest równoznaczne z brakiem określenia terminu wykonania zalesienia. Termin jest zawsze zdarzeniem przyszłym i pewnym, dlatego powinien być w nim określony rok wykonania zalesienia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zaznaczył, że skarżący nie wykonał w terminie wezwania organu dotyczącego poświadczenia za zgodność z oryginałem 2 strony kopii planu, co spowodowało pozostawienie jego wniosku zalesieniowego bez rozpatrzenia. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, który uznał, że nie było podstaw do wymagania, aby kopia planu zalesiania była poświadczona przez nadleśniczego na każdej stronie, według Sądu wystarczyło poświadczenie na ostatniej stronie dokumentu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyjął jednolity dla wszystkich wnioskodawców sposób poświadczania planu zalesieniowego poprzez poświadczenie każdej strony kopii tego planu przez nadleśniczego. W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do kwestionowania przyjętego i stosowanego przez organ jednolicie dla wszystkich wnioskodawców sposobu poświadczania składanych do akt dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotknięte są błędem polegającym na powołaniu w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wspomniany przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. W związku z tym jest oczywiste, że uwzględnienie skargi nie mogło nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd pierwszej instancji podał prawidłową podstawę uwzględnienia skargi tj. art. 149 p.p.s.a.

Wskazana niedoskonałość w zakresie konstrukcji skargi kasacyjnej nie jest jednak tego rodzaju, by uniemożliwione było jej rozpoznanie. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła bowiem zarzuty naruszenia także innych przepisów postępowania, które mogą samodzielnie stanowić podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 53 § 1 i § 2, art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6 oraz art. 149 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. Według Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., skarga A. S. powinna być odrzucona z powodu zaniechania uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc niewyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. albo z powodu jej złożenia po upływie 30 dniowego terminu do jej wniesienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o istnieniu podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest niesłuszne.

Skarga na bezczynność została wniesiona w związku z pozostawieniem przez organ wniosku A. S. bez rozpoznania. Według zgodnych poglądów wyrażanych w literaturze i piśmiennictwie, w przypadku "(...) pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego." (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 311). Z prawidłowych ustaleń przyjętych przez WSA za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że przed wniesieniem skargi A. S. złożył zażalenie o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia – Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR. Pomimo, że skarżący pismo z [...] marca 2009 r. zatytułował "Skarga na bezczynność", z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż stanowi ono zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Wspomniane zażalenie, w przypadku gdy skarga na bezczynność polega na niewydaniu w terminie decyzji lub postanowienia jest środkiem zaskarżenia, który zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. należy wyczerpać przed wniesieniem skargi. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Skarżący przed wniesieniem skargi złożył zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a tym samym wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Zawarte w skardze kasacyjnej wywody Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o potraktowaniu tego pisma jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. i załatwienie go w tym trybie są bezzasadne. Akcentowana przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną okoliczność, że organ wyższego stopnia nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy A. S. w terminie nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Należy bowiem zauważyć, że wymienione czynności organ wyższego stopnia podejmuje w wypadku uwzględnienia zażalenia, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niedopuszczalności skargi wniesionej przez A. S. należało uznać za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu skarżącej o wniesieniu skargi z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowione w cytowanym przepisie ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis Warszawa 2010, s. 180; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wolters Kluwer Warszawa 2011, s. 196, podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności. Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach prawa zachowań. Dostrzec jednocześnie należy, że przedmiotem skargi nie jest w tego typu przypadkach postanowienie organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ale bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest zatem warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

W świetle dotychczasowych uwag stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.

Do omawianej problematyki nawiązuje zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on nietrafny. Jak już wspomniano pismo A. S. datowane 8 marca 2009 r., chociaż nazwane "Skarga na bezczynność" w istocie stanowiło zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, z podanych wcześniej przyczyn, należało uznać za słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Pierwszy z nich dotyczył naruszenia art. 64 § 2 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, § 8 ust. 5 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 oraz § 11 ust 1 i § 12 ust. 2 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że wniosek A. S. o przyznanie pomocy na zalesienie na 2008 r. nie był dotknięty brakami formalnymi, uzasadniającymi pozostawienie go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest chybiony.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przyczyną pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania było niewykonanie przez niego wezwania organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2009 r. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, skarżący nie usunął następujących braków formalnych pisma: 1) nie złożył oświadczenia o konieczności zwrotu uzyskanej płatności ONW, w sytuacji gdy program ONW i program zalesieniowy nie mogą być realizowane łącznie; 2) w planie zalesienia nie został określony termin zalesienia, 3) zaświadczenie z Urzędu Gminy w M. nie zostało uzupełnione o powierzchnię jaka może być przeznaczona do zalesienia, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Ponadto brak formalny polegający na poświadczeniu przez nadleśniczego drugiej strony planu zalesienia został uzupełniony po upływie 7 dniowego terminu od dnia doręczenia wezwania.

W nawiązaniu do tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięci braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z glosą W. Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżący złożył poświadczoną przez nadleśniczego drugą stronę planu zalesienia [...] lutego 2009 r. tj. przed poinformowaniem go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismo organu w tej sprawie nosi datę [...] lutego, zaś doręczenie skarżącemu nastąpiło [...] marca 2009 r.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. do wniosku o pomoc dołącza się kopię planu zalesienia, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego. Natomiast stosownie do § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia plan zalesienia podpisuje na każdej stronie nadleśniczy. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że brak jest przepisów, które w sposób szczegółowy określałyby sposób potwierdzania za zgodność z oryginałem dokumentów takich jak plan zalesienia. Słuszne jest stanowisko Sądu, że w takiej sytuacji należało uwzględnić, że celem jakiemu służy wspomniane poświadczenie jest uwiarygodnienie dokumentu. W przypadku kopii planu, która jest odwzorowaniem jego oryginału zawierającego podpisy nadleśniczego na każdej stronie, wystarczające jest poświadczenie przez nadleśniczego za zgodność z oryginałem na ostatniej stronie planu. Powoływanie się przez organ na stosowaną przez niego powszechnie praktykę w zakresie poświadczania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem, nie może być uznane za wystarczającą podstawę do przyjęcia, że uchybienie wymaganemu przez organ sposobowi poświadczenia dokumentu stanowi brak formalny wniosku, którego nieuzupełnienie może spowodować pozostawienie pisma bez rozpoznania.

Jeżeli chodzi o pozostałe braki formalne wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie na 2008 r. złożonego przez A. S., które dostrzegł Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o bezzasadności żądania ich usunięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za całkowicie bezpodstawne należało uznać żądanie złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zwrocie przyznanych płatności ONW. Analiza przepisów rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. dotyczących warunków jakie ma spełniać wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie wskazuje, że oświadczenie, którego złożenia domagał się organ pierwszej instancji w żadnym razie nie stanowi warunku formalnego takiego wniosku. W konsekwencji niezłożenie wspomnianego oświadczenia nie mogło doprowadzić do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nieprawidłowo uznał także, że brakiem formalnym wniosku było nieprawidłowe określenie w planie zalesienia terminu zalesienia. W planie złożonym przez skarżącego określono jedynie porę roku, w jakiej należy wykonać poszczególne prace bez podania konkretnego roku. W związku ze stanowiskiem organu podnieść należy, że z § 8 ust. 4 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. wynika, że plan zalesienia zawiera w szczególności elementy określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wspomniany załącznik określa elementy planu zalesienia, wśród nich czynności wykonywane w ramach pielęgnacji założonej uprawy leśnej oraz opis sposobu i terminu wykonania poprawek, czyszczeń wczesnych i czyszczeń późnych, zgodnie z podaną tabelą (pkt 2. 3 załącznika). Uwzględniając, że prace te należy wykonać w roku założenia uprawy i w kolejnych czterech latach oraz określenie w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r., terminu wykonania zalesienia ("Zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc."), stwierdzić należy, że dokładność określenia terminów wykonania poszczególnych czynności w planie zalesienia złożonym przez skarżącego jest wystarczająca. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazane przez nią jako naruszone przepisy rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r. tj. § 11 ust. 1 i § 12 ust. 2, potwierdzają tezę, że dokładne określenie roku wykonania poszczególnych czynności na etapie sporządzania planu zalesienia nie jest konieczne. Z powołanych przepisów wynika, że zalesienie może nastąpić w roku składania wniosku o pomoc lub w roku następnym, co wyłącza potrzebę wskazania terminu poprzez podanie konkretnego roku, w którym czynności pielęgnacyjne mają być wykonane.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. także nieprawidłowo domagał się od strony uzupełnienia zaświadczenia Urzędu Gminy w M. Z przedstawionego przez skarżącego zaświadczenie z 14 lipca 2008 r. jednoznacznie wynika, że cała działka rolna przeznaczona do zalesienia jest położona na działce ewidencyjnej nr 43, której zalesienie nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W związku z tym jest oczywiste, że zalesienie części działki ewidencyjnej nr 43 również nie może być sprzeczne z ustaleniami wspomnianego studium.

Mając na uwadze, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na zalesienie na 2008 r. nie zawierał braków formalnych, pozostawienie go bez rozpoznania było nieuzasadnione, a w konsekwencji, niezałatwienie wniosku w terminie oznacza, że organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za chybiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w powołanym przepisie. Do naruszenia wspomnianego przepisu dochodzi w wypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Strona nie może natomiast skutecznie kwestionować trafności oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu orzeczenia poprzez formułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Wbrew stanowisku organu, Sąd nie wyszedł poza granice wspomnianej kontroli przez to, że rozpoznał skargę chociaż powinien ją odrzucić. Jak już wyjaśniono w sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi, co było równoznaczne z obowiązkiem jej rozpoznania. Należy dodać, że Sąd pierwszej instancji w pełni wywiązał się z tego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.