II SA/Bd 193/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-22	
Data wpływu	2020-02-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Renata Owczarzak	
Symbol z opisem	6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 4529/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1943;  art. 36a ust. 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół stwierdza niezgodność z prawem zaskarżanego zarządzenia.	
Uzasadnienie
1. Wojewoda K. – P. w skardze z [...] stycznia 2020 r. wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we [...].

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone zarządzenie otrzymał – jako organ nadzoru – [...] lutego 2019 r.

2. W ocenie Wojewody ww. zarządzenie Prezydenta Miasta (zwanego dalej "Prezydentem") jest sprzeczne z prawem, ze względu na fakt, że zostało wydane w konsekwencji zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina M. [...] - które to zarządzenie zostało uchylone przez organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...],

3. Wojewoda podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] czerwca 2017 r. zostało zaskarżone przez Prezydenta, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wyrokiem z [...] października 2017 r. (sygn. II SA/Bd 944/17). Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2018 r. (sygn. I OSK 708/18).

4. Wojewoda zauważył, że sądy administracyjne w uzasadnieniu wydanych orzeczeń podkreśliły, że składy komisji konkursowych ustalone zostały przez Prezydenta w sposób niezgodny z intencją art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, a ponadto wprowadzona została do składu komisji konkursowych nadreprezentacja jednej z central związkowych - Forum Związków Zawodowych.

Wojewoda analizując kwestię legalności zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] czerwca 2017 w związku z otrzymanymi wyrokami uznał, że zostało ono wydane przez z naruszeniem prawa, ponieważ powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przez komisję, której skład pozostawał w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Organ prowadzący, w ocenie Wojewody, nie wypełnił ustawowego wymogu powołania prawidłowego składu komisji konkursowych. Skoro zatem skład komisji konkursowych był niezgodny z wymogami ustawowymi, to nie powinny one przeprowadzać procedury konkursowej. Przeprowadzone czynności przez komisje, których skład nie spełnia warunków przewidzianych prawem zostały zatem podjęte bez podstawy prawnej.

Wojewoda wskazał także, że nieważność zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. nastąpiła ze skutkiem ex tunc. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, a te które powstały muszą być unieważnione.

W ocenie Wojewody Prezydent po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w przedmiotowej sprawie powinien wykonać tenże wyrok uchylając zarządzenie nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we [...]. Pomimo korespondencji w tej sprawie Prezydent nie wykonał wyroku NSA.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie zarządzenia organu wykonawczego gminy na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne lub też bezpośrednio z nim powiązanego należy traktować jako wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej.

W ocenie Wojewody zarządzenie nr [...] z [...] czerwca 2017 r. jest chronologicznym i logicznym następstwem zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., a zatem zostało wydane bez podstawy prawnej.

5. Wojewoda nadmienił, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...]. Jednakże wskutek skargi Prezydenta WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 21 sierpnia 2019r. sygn. II SA/Bd 495/19 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] kwietnia 2019 r. Sąd ocenił, że Wojewoda zachował przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże w momencie jego wydawania upłynął określony w art. 94 ust. 1 u.s.g. roczny termin, w którym możliwe było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia organu gminy.

W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta, stosownie zatem do stanowiska WSA w ww. wyroku, w związku z upływem terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. uzasadniony jest wniosek o orzeczenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta.

6. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie.

Prezydent wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie doszło do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego (albo wniesienia skargi) w stosunku do zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie regulaminu głosowania wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły/placówki prowadzonej przez Gminę M. [...]. Skoro "w obiegu" pozostaje przywołany akt, ukształtowany w celu wykonaniu obowiązków nakreślonych zarządzeniem 78/2017, to nie sposób podzielić zapatrywanie Wojewody, jakoby złożenie przedmiotowej skargi stanowiło naturalną konsekwencję wcześniejszego uchylenia zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Powyższe pośrednio świadczy również o tym, że ewentualne uchybienie przepisom prawa, stwierdzone w treści skarżonego zarządzenia Prezydenta nie ma charakteru istotnego.

Prezydent podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 3 lipca 2018, sygn. akt II SA/Ol 381/18). Ocena treści uchylonego zarządzenia nie daje podstaw do uznania, że stwierdzone obecnie przez Wojewodę naruszenie jest sprzeczne z przepisami prawa.

Prezydent podniósł ponadto, że nadal w obrocie prawnym funkcjonuje jego zarządzenie Nr [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektorów. Tym samym procedura wyłonienia dyrektorów szkół/placówek prowadzonych przez Gminę M. [...] została wszczęta. W przypadku orzeczenia o niezgodności skarżonego zarządzenia z prawem dojdzie do sytuacji, gdy organ nie będzie mógł formalno - prawnie zakończyć wskazanych postępowań, a dyrektorzy jednostek pozostawać będą w stosunku pracy.

Zdaniem Prezydenta orzeczenie o niezgodności z prawem przedmiotowego Zarządzenia spowodowałoby wyrządzenie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki w administracji oświaty i działaniu placówek oświatowych na terenie miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

7. Słuszne jest stanowisko skarżącego Wojewody, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta z nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we [...].

8. Z art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2106 r. poz. 1943 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.o") wynika zasada, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Możliwość powierzenia stanowiska bez przeprowadzenia konkursu przewiduje art. 36a ust. 4 u.s.o. zgodnie z którym jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] czerwca 2017 r. stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina M. [...]. Rozstrzygnięcie to za prawidłowe uznał tutejszy Sąd w wyroku z 18 października 2017 r. (sygn. II SA/Bd 944/17) oddalającym skargę Prezydenta. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2018 r. (sygn. I OSK 708/18). Fakt prawomocności tego wyroku oznacza obowiązek respektowania dokonanej w nim przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Jeżeli zatem skład komisji konkursowych był niezgodny z wymogami ustawowymi, to niemożliwe było przeprowadzenie konkursu w sposób zgodny z prawem. W konsekwencji, skoro nie został przeprowadzony konkurs, to powierzenie w przedmiotowej sprawie stanowiska dyrektora nastąpiło z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa tj. art. 36a ust. 4 u.s.o.

9. Należy przy tym wskazać, że zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane powinno być za nieważne, a tym samym prawnie bezskuteczne. Nieważność ex tunc (łac. "od wtedy"), to nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione.

10. Podjęcie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 u.s.o. jest zatem bez podstawy prawnej, co skutkuje jego nieważnością.

Powyższe stanowisko wielokrotnie wyrażano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1477/16, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lutego 2016 r. sygn. IV SA/Gl 612/15 i wymienione tam orzecznictwo)

11. Niezasadne są przy tym argumenty Prezydenta, że wyeliminowaniu z obiegu prawnego zaskarżonego zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora sprzeciwia się brak wyeliminowania innych zarządzeń dotyczących przebiegu konkursu tj. zarządzenia nr [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursów oraz zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie regulaminu głosowania. W istocie podstawą stwierdzenia, że zarządzenie nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa jest okoliczność, że taka czynność jak powierzenie stanowiska dyrektora nie może być dokonana w oparciu o działania komisji konkursowej o składzie niezgodnym z prawem. Ani prawidłowe ogłoszenie o konkursie ani prawidłowe określenie reguł głosowania komisji konkursowej nie zmieniają faktu, że doszło do błędnego powołania komisji konkursowej. Sięgając do analogii: z faktu prawidłowego ogłoszenia o udostępnieniu drogi do użytkowania oraz z faktu prawidłowego określenia reguł poruszania się po tej drodze (jej oznakowania itp.) nie wynika, że samochód który wjechał na tą drogę został prawidłowo wyprodukowany, tak że może z zachowaniem wszelkich wymogów dowieźć pasażerów do wyznaczonego celu, bez ryzyka nakazania usunięcia samochodu z drogi. Pozostawanie w obrocie prawnym wskazanych przez Prezydenta zarządzeń nie ma zatem wpływu na ocenę prawną związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem z [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora a zarządzeniem z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych.

12. Zasadnie wskazuje także Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie, pomimo istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia Prezydenta nie jest możliwe orzeczenie o jego nieważności.

W sprawie wystąpiła bowiem negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g.), zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 90 u.s.g. wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe, a więc nie każde zarządzenie. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego (także nie jest przepisem porządkowym), ani też żaden odrębny przepis nie nakładał obowiązku przekazania go organowi nadzoru, zatem nie może mieć do niego zastosowania wyjątek określony w art. 94 ust. 1 u.s.g. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte [...] czerwca 2017 r., a więc ponad trzy lata temu. Nie jest zatem możliwe orzeczenie o jego nieważności, natomiast jak wynika z wcześniejszych rozważań – konieczne jest orzeczenie o jego niezgodności z prawem.

Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) w związku z 94 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w sentencji.