Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 204/22 w sprawie ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 11 lutego 2022 r., nr SKO.442.237.43.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 204/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 11 lutego 2022 r., nr SKO.442.237.43.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, skarżąc wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki należy dokonywać od daty ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje, aby oceny tej dokonać analizując cały dotychczasowy przebieg zatrudnienia osoby sprawującej opiekę, w tym moment zaprzestania zatrudnienia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia łub pracy zarobkowej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że ustalony stan sprawy (niepodejmowanie zatrudnienia wiele łat wcześniej niż konieczność sprawowania opieki) wskazuje na brak rezygnacji łub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, a w konsekwencji uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia.

- przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 135 tej ustawy,

a) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz.735 ze zm.), poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie dokonało błędnie oceny skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, gdy tymczasem Kolegium dokonało ustaleń, co skutkowało oceną, że w niniejszej sprawie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą od 2007r. nie miało miejsca w celu sprawowania opieki nad mężem, której konieczność sprawowania zaistniała dopiero od 2021r., a wynika z dokonanego wcześniej wyboru skarżącej,

b) poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego,

c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 Kpa polegające na przyjęciu przez Sąd, że Kolegium naruszyło powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy Kolegium prawidłowo oceniło materiał dowodowy, który pozwalał na wniosek, że w przypadku Skarżącej nie zachodzi ścisły związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia ą koniecznością sprawowania opieki nad mężem, gdyż analiza materiału dowodowego pozwała na wyprowadzenie wniosku, że skarżąca zrezygnowała i nie podejmuje zatrudnienia od 2007r., podczas gdy mąż jej ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności dopiero od września 2021r., a zatem nie zachodzi ścisły i bezpośredni związek przyczynowy (tu: czasowy) pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia koniecznością sprawowania opieki.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 11 lutego 2022r. nr SKO.442.237.43.2022 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Z przepisu tego wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to jest rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która tego wymaga.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22), organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie, zgodnie z wymogami k.p.a., zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wprost wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym NSA zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Innymi słowy, dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że możliwe są sytuacje, w których konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub też brak możliwości podjęcia zatrudnienia pojawi się już po dacie powstania niepełnosprawności, taki stan faktyczny nie zaistniał jednak w niniejszej sprawie.

Skarżące kasacyjnie Kolegium przy ocenie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujące znaczenie przypisało faktowi uprzedniego - przed datą ustalenia niepełnosprawności męża - braku zatrudnienia Skarżącej. Zatem przedstawiona przez organ wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do okoliczności, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę jako warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że o świadczenie mogą ubiegać się osoby, które nie pozostają w zatrudnieniu. Zatem, wbrew stanowisku Kolegium w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest właśnie zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Takie też stanowisko co do wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraził Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku podkreślając, że jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 listopada 2021 roku (znajdującego się w aktach sprawy) ustalony znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od dnia 16 września 2021 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organów orzekających było ustalenie, czy skarżąca od tej daty zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd I instancji trafnie wskazał, że bez znaczenia prawnego w tej sprawie są wszystkie okoliczności faktyczne, które zaistniały przed wydaniem powołanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia prawnego pozostaje również subiektywne przekonanie organów, że skoro skarżąca nie pracuje już od 2007 roku, to obecnie również by nie pracowała lub nie podjęła pracy.

Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadne.

Uznanie przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1 lit. 4 u.ś.r. za prawidłową skutkuje koniecznością uznania za niezasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że istotne dla sprawy pozostaje, czy aktualnie (w okresie sprawowania opieki) skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy sprawowana przez nią faktyczna opieka nad mężem (jej rozmiar) uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej.

Prawidłowo również Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że uwypuklenie takich aspektów sprawy, jak dotychczasowa "niedostateczna" aktywność zawodowa skarżącej, nie może sama w sobie przesądzać o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie pod tym właśnie kątem przez organ orzekający o przyznaniu świadczenia może prowadzić do uznania, czy rzeczywiście sprawowana opieka, jak również konieczny dla normalnego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką, czy też tak nie jest.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał że ponownie rozpatrując sprawę, organ przede wszystkim uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o jednoznaczne ustalenie, z jakiego powodu skarżąca nie podejmuje obecnie pracy lub innego zatrudnienia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ustalenie przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą uwzględnić winno przedstawioną przezeń i podzieloną obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w świetle której brak dotychczasowej aktywności zawodowej nie może przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia.

Podsumowując, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej organy nie poczyniły ustaleń faktycznych co do niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą w okresie od dnia zaistnienia znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 77 k.p.a..nakazując organowi dokonanie oceny zakresu faktycznie realizowanych przez skarżącą osobistych świadczeń opiekuńczych na rzecz niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża w kontekście możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 135 p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji stosowany, a zatem nie mógł zostać naruszony.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.