Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 23 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na czynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie przekazania wniosku z dnia 6 listopada 2025 r. o wszczęcie postępowania nadzorczego postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 13 stycznia 2026 r. B. K. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność materialno-techniczną (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) Wojewody Dolnośląskiego polegającą na bezprawnym przekazaniu wniosku skarżącej z dnia 6 listopada 2025 r. o wszczęcie postępowania nadzorczego wobec Burmistrza Miasta O. do organu niewłaściwego (Rady Miejskiej w O.), zamiast jego rozpoznania przez właściwy organ. Jak wskazała skarżąca, niniejsza skarga nie jest skargą powszechną w rozumieniu działu VIII k.p.a. a dotyczy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podjętej w sferze władztwa publicznego i pochodzącej od organu administracji publicznej, która zastąpiła rozstrzygnięcie, wywołała skutki prawne, zamknęła ustawową drogę ochrony oraz ukształtowała sytuację prawną skarżącej. Czynność miała charakter władczy w sensie materialnym. Interes skarżącej jest konkretny, indywidualny i aktualny. W konkluzji, brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 p.p.s.a. Skarga dotyczy prawa do uruchomienia ustawowego trybu nadzorczego. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej oraz, że czynność ta została dokonana z naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 6 listopada 2025 r. w ramach kompetencji nadzorczych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W opisie stanu faktycznego skarżąca wskazała m.in., że pismo z dnia 6 listopada 2025 r. było skierowane wyłącznie do Wojewody i powoływało się na art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."). Skarżąca nie składała żadnej skargi do Rady Miejskiej. Wojewoda nie wszczął postępowania, nie wydał żadnego aktu, lecz przekazał sprawę Radzie, która potraktowała pismo jako "skargę" i 30 grudnia 2025 r. podjęła uchwałę kończącą sprawę. Skarżąca dowiedziała się o tym w dniu 7 stycznia 2026 r., skutkiem czego było brak uruchomienia trybu nadzorczego a sprawa została formalnie zakończona przez niewłaściwy organ. W związku z tym zaskarżona czynność została dokonana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Pismo z dnia 6 listopada 2025 r. nie było skargą w rozumieniu działu VIII k.p.a. i nie było adresowane do Rady. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., wyłączną kompetencję nadzorczą nad działalnością gminy posiada wojewoda. Kompetencja ta ma charakter ustawowy, wyłączny i niedelegowalny, co oznacza, że wojewoda nie może przekazać jej wykonywania innemu organowi ani zastąpić inną procedurą. Tymczasem Wojewoda nie wszczął postępowania nadzorczego, nie wydał żadnego aktu nadzoru ani odmowy jego wszczęcia, lecz dokonał czynności polegającej na przekazaniu sprawy do Rady. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości przekazania wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego do innego organu. Działanie to stanowi zatem klasyczny przykład działania poza granicami przyznanych kompetencji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Naruszenie tej zasady stanowi wadę kwalifikowaną. Wojewoda był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w odpowiedzi na wniosek skarżącej. Prawnie dopuszczalne były wyłącznie dwie drogi: wszczęcie postępowania nadzorczego bądź odmowa jego wszczęcia w formie aktu. Tymczasem Wojewoda nie wydał żadnego aktu, lecz zastosował czynność materialno-techniczną polegającą na przekazaniu sprawy innemu organowi. Czynność ta w praktyce zastąpiła rozstrzygnięcie, ponieważ zakończyła sprawę, wyeliminowała tryb ustawowy i pozbawiła skarżącą możliwości uzyskania merytorycznej odpowiedzi. Ponadto, przekazanie sprawy do Rady stanowiło kwalifikowane naruszenie właściwości rzeczowej, Rada nie jest bowiem organem nadzoru i nie posiada kompetencji z art. 91 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżona czynność nie została objęta kognicją sądów administracyjnych. Pismo (wniosek) skarżącej z dnia 6 listopada 2025 r. nie mogło – zdaniem Wojewody – skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego wobec Burmistrza, albowiem skarżącej nie przysługuje tego rodzaju prawo. Pismo to, z powodów szeroko wyjaśnionych w piśmie Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 21 listopada 2025 r., zostało prawidłowo zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a. i przekazane do rozpatrzenia organowi właściwemu, tj. Radzie, wraz z pismem Wojewody z dnia 13 listopada 2025 r. Zgodnie bowiem z art. 229 pkt 3 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający tej kontroli określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którego pkt 4 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przy czym, owa niedopuszczalność wynika z dwojakiego rodzaju przyczyn wynikających z podstaw prawnych wskazanych w piśmie z dnia 6 listopada 2025 r.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że w piśmie 6 listopada 2025 r. skarżąca powołała się na przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), tj. art. 229 pkt 3, art. 237 § 1-3 i art. 238 § 1, czyli dotyczące tzw. trybu skargowego, wnosząc o "wszczęcie postępowania nadzorczego wobec Burmistrza Miasta O. w związku z rażącym naruszeniem art. 229 pkt 3 KPA". Jak wynika z treści tego pisma, w dniu 25 sierpnia 2025 r. skarżąca złożyła do Burmistrza skargę na działalność Z. Sp. z o.o. w O. Zamiast rozpoznać skargę w trybie art. 229 pkt 3 K.p.a., Burmistrz dwukrotnie – pismami z dnia 27 sierpnia oraz 22 października 2025 r. – przekazał ją do Rady Nadzorczej ww. Spółki, powołując się na art. 219 § 1 Kodeksu spółek handlowych. Rada Nadzorcza nie jest – zdaniem skarżącej – organem administracji publicznej, a jej działanie nie wywołuje skutków prawnych w postępowaniu skargowym. W rezultacie skarga nie została – jak dalej wskazała skarżąca – merytorycznie rozpoznana, a Burmistrz pozostaje w stanie bezczynności.

Uwzględniając powyższą treść wniosku z dnia 6 listopada 2025 r., należało stwierdzić, że skarżąca domaga się od Wojewody podjęcia kroków związanych z niewłaściwym załatwieniem przez Burmistrza skargi powszechnej, co już czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jak stanowi art. 233 K.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zgodnie zaś z art. 234 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne:

1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu;

2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 K.p.a.). O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 K.p.a.). W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 (art. 237 § 4 K.p.a.).

W tym miejscu należy podkreślić, że uregulowane w Dziale VIII K.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Jednocześnie, ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Artykuł 233 K.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne (por. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Słusznym jest również stanowisko, że stosowanie przepisów art. 36-38 K.p.a., o którym mowa w art. 237 § 4 K.p.a., oznacza w tym przypadku wprawdzie możliwość wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, jednakże w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego, bowiem skargą taką nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w Dziale VIII K.p.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, zaś informacja o sposobie załatwienia skargi nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną.

Na mocy art. 237 § 4 K.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 2 stosuje się więc przepisy art. 36-38 K.p.a., to jednak na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi, ponieważ w przypadku tej instytucji stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zasadny jest tym samym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie skargi powszechnej wznoszonej w trybie Działu "K.p.a." (postanowienie NSA z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Wr 17/01). Również niezadowolenie strony ze sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków nie jest podstawą do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ postępowanie nie kończy się decyzją administracyjną – nie ma charakteru jurysdykcyjnego (A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, komentarz do art. 221, teza 14). Stronie nie przysługuje zatem prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi (K. Milart-Szostak, Wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 9, s. 68; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 237 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).

Powyższe uwagi, przenosząc je na grunt rozpoznanej sprawy, prowadzą do wniosku, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem skarżąca domaga się wszczęcia postępowania przez Wojewodę postępowania względem Burmistrza z uwagi na wadliwe – w ocenie skarżącej – przekazanie do podmiotu niewłaściwego pisma wniesionego w trybie skargowym. W postanowieniu z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 271/15) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym także w sprawach dotyczących przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w Dziale VIII K.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przekazanie skargi organowi w trybie art. 231 K.p.a. jest zwykłą czynnością techniczną". Taką czynnością nie jest również przekazanie wniosku o objęcie działań Burmistrza w zakresie rozpatrywania skargi powszechnej nadzorem, jakkolwiek byłby ono nie oceniane przez wnioskodawcę. W dalszym ciągu jest to uproszczone postępowanie niepodlagające kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Po drugie zaś należy zauważyć, że w piśmie 6 listopada 2025 r. skarżąca wskazała również na przepisy art. 91 ust. 1-2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej zwana jako "u.s.g."). Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ustęp 2 art. 91 u.s.g. stanowi natomiast, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek zarządzenia lub uchwały podlegającej postępowaniu nadzorczemu w trybie powołanych wyżej przepisów.

Słusznie przy organy wskazał w odpowiedzi na skargę, że organ nadzoru (wojewoda) może podejmować działania nadzorcze i stosować środki nadzorcze tylko w przypadkach wprost przewidzianych w przepisach prawa, w szczególności w przepisach u.s.g. Według art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz. 428; dalej zwana "u.a.rz."), wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak stanowi art. 3 ust. 2 u.a.rz., wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Z powyższego wynika, że wojewoda, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego wykonuje zadania nadzorcze (art. 3 ust. 1 pkt 4 u.a.rz.) oraz kontrolne (art. 3 ust. 2 u.a.rz.). Zasadniczym aktem prawnym regulującym zasady sprawowania przez wojewodę nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego – w odniesieniu do samorządu gminnego – jest u.s.g. Jak wskazuje art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.).

Istotne znaczenie dla wykonywania przez wojewodę funkcji organu nadzoru – jak słusznie wskazał organ – ma treść art. 87 u.s.g., zgodnie z którym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Należy pamiętać, że konstytucyjna zasada praworządności stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z kolei gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 u.s.g.). Kompetencje nadzorcze wojewody zasadniczo skupiają się – jak słusznie wskazał organ – na weryfikacji pod względem zgodności z prawem (legalności) aktów (uchwał i zarządzeń) organów gminy (rady gminy/miejskiej i wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i stosowaniu środków nadzorczych w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia (poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) lub też zaskarżenie uchwały lub zarządzenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego (poprzez wniesienie skargi na tego rodzaju akt). Istotnym jest przy tym, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez wojewodę wyłącznie z urzędu, a jakiekolwiek wnioski osób domagających się wszczęcia postępowania nadzorczego nie mają charakteru wiążącego dla organu nadzoru. Organ nadzoru, w związku z tego rodzaju wnioskiem nie wydaje jakiegokolwiek aktu o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Osoby te nie mają również statusu strony postępowania nadzorczego, co za tym idzie, nie przysługuje im prawo czynnego udziału w tym postępowaniu, ani wnoszenia środków zaskarżenia w stosunku do aktów nadzoru.

Powyższe dodatkowo czyni wniesioną skargę nieodpuszczalną. Skarżąca nie może bowiem domagać się od Wojewody podjęcia działań nadzorczych, ani w dalszej kolejności kwestionować przed sądem administracyjnym jakichkolwiek czynności podejmowane w wyniku wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Słusznie organ wskazał, że działania/zaniechania Burmistrza będące przedmiotem pisma z dnia 6 listopada 2025 r. nie są objęte kompetencjami nadzorczymi Wojewody. Nadzorowi Wojewody nie podlegają wszelkie działania/zaniechania organów jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie te wprost wskazane przepisami prawa. Organ nadzoru może stosować ściśle określone środki nadzorcze wyłącznie w przypadkach przewidzianych ustawą. Nie jest również rolą organu nadzoru weryfikacja, czy ocena działań/zaniechań organów jednostek samorządu terytorialnego na żądanie osób (podmiotów) trzecich.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia.