II SA/Wa 470/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-26	
Data wpływu	2022-03-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Karolina Kisielewicz
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 324/23	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 920;  art. 79 ust. 1 i ust. 4, art. 44; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461;  art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , Protokolant ref. staż. Maria Pawlik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterystu osiemdziesięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w [...] [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej "u.s.p.") oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (dalej "rozporządzenie"), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych (dalej "uchwała").

Zgodnie z § 1 uchwały, podstawą określenia wysokości diet jest kwota bazowa określona w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, zwana dalej "kwotą bazową".

Zgodnie z § 2 uchwały, ustala się następujące miesięczne diety zryczałtowane przysługujące radnym:

1) przewodniczącemu Rady - w wysokości 2,03-krotności kwoty bazowej;

2) nieetatowym członkom Zarządu - w wysokości 2,03-krotności kwoty bazowej;

3) wiceprzewodniczącym Rady - w wysokości 1,82-krotności kwoty bazowej,

4) przewodniczącym stałych komisji Rady - w wysokości 1,51-krotności kwoty bazowej;

5) wiceprzewodniczącym stałych komisji Rady - w wysokości 1,29-krotności kwoty bazowej, z zastrzeżeniem ust. 4;

6) radnym nie pełniącym funkcji wymienionych w pkt 1 -5 - w wysokości 1,07-krotności kwoty bazowej (ust. 1).

Miesięczne diety o których mowa w ust. 1 są zaokrąglane zgodnie z zasadami, jak dla zobowiązań podatkowych (ust. 2).

Określone w ust. 1 diety przysługują za udział radnych w sesjach Rady, posiedzeniach Zarządu oraz komisji stałych Rady (ust. 3).

W przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wymiar diety za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie (ust. 4).

Określona w ust. 1 pkt 5 dieta przysługuje w przypadku zastępowania przewodniczącego komisji podczas jego nieobecności, niewybrania lub niemożności pełnienia funkcji, trwającej dłużej niż 1 miesiąc (ust. 5).

Miesięczna dieta podlega pomniejszeniu za każdą nieobecność, niezależnie od przyczyny nieobecności:

1) na sesji Rady Powiatu o 10% należnej diety;

2) na posiedzeniu Zarządu o 5% należnej diety;

3) na posiedzeniu stałej komisji o 5% należnej diety; z wyjątkiem nieobecności związanej z wykonywaniem prac Rady (ust. 6).

Postanowienia ust. 6 nie me dotyczą jednego posiedzenia komisji o tematyce przed sesyjnej, w przypadku gdy radny jest członkiem dwóch komisji, na posiedzeniach których są te tematy omawiane (ust. 7).

Przewodniczący Rady Powiatu, Zarządu lub Komisji albo osoba prowadząca w zastępstwie posiedzenie, mogą zarządzić pomniejszenie diety o procent, o którym mowa w ust. 6, w przypadku nieobecności radnego na części sesji lub posiedzenia Zarządu i Komisji (ust. 8).

W przypadku zbiegu w jednym dniu sesji, posiedzenia Zarządu lub Komisji, miesięczną dietę za nieobecność pomniejsza się o 10% należnej diety (ust. 9).

Zgodnie z § 3 uchwały, radnemu sprawującemu więcej niż jedną funkcję określoną w § 2 ust. 1 przysługuje jedno świadczenie w kwocie wyższej, o ile radny nie zgłosi innego wniosku.

Zgodnie z § 4 uchwały, podstawę do wypłacania diet stanowią listy obecności radnych na posiedzeniach.

Zgodnie z § 5 uchwały, diety za dany miesiąc wypłacane są do ostatniego dnia tego miesiąca.

Zgodnie z § 6 uchwały, radnemu, który wykonuje zadanie zlecone przez Radę Powiatu poza siedzibą Starostwa Powiatowego w [...], przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z późn. zm.) (ust. 1).

W przypadku wyrażenia zgody przez Przewodniczącego Rady Powiatu na przejazd radnego pojazdem nie będącymi własnością powiatu, radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu w wysokości równej stawkom maksymalnym obowiązującym na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (ust. 2).

Zgodę na podróż służbową Przewodniczącego Rady Powiatu udziela jeden z Wiceprzewodniczących Rady Powiatu (ust. 3).

W § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu.

Zgodnie z § 8 uchwały, jej przepisy, zgodnie z ustawą z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1834), mają zastosowanie do ustalania wysokości diet od dnia 1 sierpnia 2021 roku.

Zgodnie z § 9 uchwały, traci moc uchwała Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2000 roku w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym powiatu, zmieniona uchwałą nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku.

Zgodnie z § 10 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalania wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., w piśmie z 9 lutego 2022 r. zaskarżył w całości powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Organ nadzoru przywołał w uzasadnieniu skargi przepisy powołane w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 – ust. 9, a także § 10 zaskarżonej uchwały.

Odwołując się do wykładni celowościowej art. 21 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 2 u.s.p., Wojewoda [...] wywiódł, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu, nie zaś z samego tytułu bycia radnym. Organ nadzoru skonstatował, że jeśli radny powiatu nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu (np. z powodu nieobecności), to diety radnemu nie przysługują. Taka interpretacja wynika z istoty pojęcia "dieta", która jest świadczeniem pieniężnym stanowiącym rekompensatę utraconych zarobków, bądź wyrównanie wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym.

Wojewoda [...] wywiódł dalej, że z przepisów u.s.p. oraz rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wysokości diet radnych powiatu rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę liczby mieszkańców, a także funkcji pełnionych przez radnego, które związane są z nakładem jego pracy, przy sprawowanej funkcji. Ponadto wysokość diet nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w § 3 rozporządzenia. Przepisy u.s.p. regulują zakres wykonywania funkcji radnego. Ustalając przysługujące radnemu diety, rada powinna mieć zatem na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań.

W ocenie organu nadzoru, aktualne brzmienie uchwały prowadzi do stwierdzenia, że dieta dla radnych powiatu [...] ma charakter ryczałtu. W uchwale nie uwzględniono przypadków, w jakich dieta ulega potrąceniu, w związku z niewykonywaniem innych zadań mających bezpośredni związek z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Jak wywiódł Wojewoda [...], ustalenie wysokości diety dla radnych, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. Dieta powinna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu, albo poprzez wskazanie proporcjonalnych potrąceń w przypadku braku działań radnego niezależnie od tego, czy są wynikiem braku jego aktywności, czy braku działania rady, czy też komisji jako takiej. Niezbędnym jest także określenie podstawy lub sposobu weryfikacji aktywności radnego do wyliczenia diety należnej za poszczególne obowiązki.

W ocenie organ nadzoru, w ramach zasad przyznania diety mieści się zatem kompetencja rady powiatu polegająca na przyznaniu radnemu diety, jej wysokości oraz dookreślenia sytuacji uprawniających do jej uzyskania. Zakresem regulacji uchwały powinna być również objęta sytuacja, gdy radny przez dłuższy okres nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z jej pełnieniem.

Wojewoda [...] skonstatował, że skoro przysługująca radnym dieta ma charakter kompensacyjny wobec utraconego wynagrodzenia, to wprowadzenie limitu potrąceń z diet w § 2 ust. 6 - 9 zaskarżonej uchwały stanowi zaprzeczenie pojęcia "należnej diety", a tym samym jest sprzeczne z art. 21 ust. 4 i ust. 2 u.s.p. W ocenie organu nadzoru, tak sformułowane przepisy uchwały powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę.

Wojewoda [...] podniósł ponadto, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych powinna mieć charakter aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie spełnia natomiast wymagań w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 44 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stanowi to istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...], wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę wywiódł, że prawo radnego do diet ma charakter ustawowy, a rada jednostki samorządu terytorialnego ma jedynie określić, na jakich zasadach realizowany będzie ten przywilej. Zwrot diet jest obligatoryjny, za czym przemawia sformułowanie, jakim posłużył się ustawodawca w art. 25 u.s.p.

- "przysługuje". Oznacza to bezwzględny obowiązek wypłacenia radnemu diety z tytułu poniesionych przez niego kosztów w związku ze świadczeniem przez radnego społecznej pracy na rzecz samorządu. Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja, w której radny dopłacałby do sprawowanej przez siebie funkcji w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego.

Jak dalej wskazał Powiat [...], istotnym problemem interpretacyjnym w omawianym przepisie jest brak definicji legalnej diety oraz określenia jej charakteru. W jego ocenie, prawo do diety zawsze należy łączyć z ustawowym obowiązkiem pracy w radzie (sejmiku) oraz w innych organach samorządowych, do których radny został powołany oraz ustawowym obowiązkiem pracodawcy do zwolnienia radnego ze świadczenia pracy w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której członek organu stanowiącego mógłby sprawować swój mandat na urlopie, czy też w dni ustawowo wolne od pracy.

Powiat [...] zwrócił uwagę na to, że radny mocą art. 21 ust. 1 u.s.p. jest zobowiązany do utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności do przyjmowania zgłaszanych przez nich postulatów i przedstawiania ich organom samorządowym. Ograniczona została również działalność zarobkowa radnego poprzez wprowadzenie szeregu zakazów mających na celu ograniczenie możliwości korupcyjnych, czy też powoływania się na mandat w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Jednocześnie ustawodawca we wszystkich ustawach ustrojowych ograniczył się do wskazania, że radnemu przysługuje dieta, a rada przy ustalaniu jej wysokości ma brać pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Nie wskazał jednocześnie, za jakie czynności dieta przysługuje.

W ocenie Powiatu [...], dieta przysługuje za sprawowanie mandatu radnego, a co za tym idzie - za pracę w organach rady, jak również za działalność wykraczającą poza pracę na konkretnych posiedzeniach. Powiat podkreślił przy tym, że sprawowanie mandatu radnego to nie tylko uczestnictwo w pracach organu, czyli posiedzeniach komisji i sesjach, lecz również konieczność chociażby przygotowania się do tych posiedzeń, zebrania odpowiednich materiałów itp. W jego ocenie, powiązanie wysokości diety wyłącznie z faktem uczestnictwa bądź nie na sesji lub posiedzeniu komisji pozbawia radnego rekompensaty za czynności wykonywane między sesjami.

Zdaniem Powiatu, Rada Powiatu [...], dbając o racjonalne wydatkowanie środków budżetowych wprowadziła wystarczający mechanizm powiązania wysokości diety z uczestnictwem w posiedzeniach Rady i Komisji. Przepis § 2 ust. 6 wyraźnie bowiem stanowi, że dieta podlega pomniejszeniu o określony procent za każdą nieobecność niezależnie od przyczyny nieobecności. W ocenie Powiatu, przewidziany w uchwale mechanizm pozbawia dietę ryczałtowego charakteru. Powiat zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca w odpowiedni sposób zabezpieczył budżety jednostek samorządu terytorialnego przed nadmiernym wydatkowaniem środków publicznych poprzez wprowadzenie ustawowych ograniczeń dotyczących wysokości diety.

Następnie Powiat [...] zauważył, że wątpliwości budzi również ustalenie przez radę formy, w jakiej zostanie wypłacona dieta. Wywiódł, że w obowiązującym stanie prawnym możliwe są dwa rozwiązania. Dieta może być wypłacona poprzez określenie w uchwale w sprawie diet konkretnej kwoty za udział w posiedzeniu sesji, czy komisji. Drugim równoprawnym sposobem wypłaty diety jest przyjęcie konkretnego ryczałtu za pracę w radzie, jednocześnie z określeniem potrąceń za każdą nieobecność na posiedzeniach. Wysokość potrąceń, podobnie jak wysokość diety, należy do wyłącznej kompetencji rady. W ocenie Powiatu, pomocniczo przy dekodowaniu pojęcia diety jako świadczenia o charakterze ryczałtu lub rekompensaty można odwołać się do przepisów dotyczących zwrotu kosztów podróży. Przy ich interpretacji nie ma wątpliwości, że mają one rekompensacyjny charakter. Dieta z kolei nie została w sposób jednoznacznie zdefiniowana, co pozostawia pewną swobodę organowi uchwałodawczemu w sposobie jej ukształtowania, biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania.

Powiat [...] zauważył, że w literaturze przedmiotu funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym dieta radnego jest pomyślana jako swoiste uposażenie radnego - i tak też jest w społecznym odbiorze traktowana. Nie stanowi zaś rekompensaty nieuzyskanych korzyści finansowych i poniesionych wydatków.

Zdaniem Powiatu [...], przyjęcie poglądu postulowanego w skardze wymagałoby stosowania zindywidualizowanej formy rekompensaty utraconych korzyści finansowych. Takie podejście obligowałoby Radę Powiatu [...] do ustalania wysokości diety w stosunku do każdego z radnych, bowiem każdy z nich otrzymuje w macierzystym zakładzie pracy inną pensję. Przyjęcie stanowiska Wojewody [...] rodziłoby problem natury praktycznej wobec radnych bezrobotnych bez prawa do zasiłku lub otrzymujących świadczenia emerytalno-rentowe, których wysokość pozostaje bez związku z obecnością na posiedzeniach rady lub komisji.

Podsumowując powyższe, Powiat podkreślił, że w kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym rada powiatu jest całkowicie suwerenna, a wyjątek dotyczy jedynie określenia maksymalnej wysokości diet wypłacanych radnym.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody [...] \dotyczącego naruszenia przepisów dotyczących publikacji zaskarżonej uchwały, Powiat [...] stanął na stanowisku, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, bowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego powiatu), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców powiatu, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Co za tym idzie, brak jest podstaw do publikacji uchwały w urzędowym publikatorze. Powiat stwierdził ponadto, że zaskarżona uchwała nie może zostać zakwalifikowana jako żaden z aktów podlegających publikacji, o których mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak również żaden inny przepis o charakterze powszechnie obwiązującym nie nakazuje jej publikacji. Powiat nadmienił, że poprzednie uchwały dotyczące diet radnych Powiatu [...] nie były publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i ich wejście w życie nie było uzależnione od publikacji w tym dzienniku. Wskazał, że podobna praktyka ma miejsce w przypadku gminy miasta [...] oraz powiatu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej powoływana jako "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej – jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ostatni z powołanych przepisów pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm. – stan prawny na dzieł podjęcia zaskarżonej uchwały; dalej powoływana jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jak jednak wynika z art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ponieważ stosownie do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (zob. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3294/18, z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1663/16, z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2154/13, z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12

– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147.).

Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 70/19, z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18, z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/19; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 113/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 kwietnia 2022 r. III SA/Gl 276/22 i z 3 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/12

– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021 r., art. 91).

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...], a zatem ustalić, czy stanowi ona akt prawa miejscowego. Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 44 u.s.p., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W świetle natomiast art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu ogłasza się w wojewódzkim dzienników urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

O ile zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a warunkiem jej wejścia w życie powinien być upływ vacatio legis wynoszącego co najmniej czternaście dni.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) (zob. np. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, a także wyroki tego Sądu z: 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 i z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16

– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest także stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu [...], który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym (zd. 1), na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Wbrew natomiast stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (zob. też np. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych.

Ponadto zaskarżona uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Należy przy tym zauważyć, że z treści § 9 zaskarżonej uchwały wynika, że akt który przed jej podjęciem regulował kwestie ustalenia wysokości diet radnych i zawrotu kosztów podróży służbowych obowiązywał przez ponad dwadzieścia lat.

Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny zaskarżonej uchwały - jako aktu prawa miejscowego – należało ustalić skutki, jakie wywiera brak jej odpowiedniej promulgacji.

Należy zatem podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym powołany wyżej art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła, również powołany wyżej art. 44 u.s.p.

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje więc obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak już wskazano, w świetle art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jeśli zatem zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tymczasem § 10 uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.

Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 43 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest natomiast istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (poza powołanymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych, zob. też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09, a także S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny

- kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, Samorząd Terytorialny z 2012 nr 3, str. 5-17).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Co za tym idzie, nie ma możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości. Trzeba zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Należy ponadto zaznaczyć, że interesowi publicznemu - ochronie wspólnoty samorządowej - służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Jak wynika z § 143 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 i § 15 pkt 5 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), projekt aktu prawa miejscowego zawiera przepisy o wejściu aktu w życie (przepisy końcowe), które powinny stanowić ostatni element tego aktu. Sformułowanie przepisów o wejściu aktu w życie należy zatem wyłącznie do kompetencji organu stanowiącego ten akt. W przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii, ani też sprzecznie z postanowieniami aktu, nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie mógł wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść § 10 zaskarżonej uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu, bądź wniesienie skargi do sądu administracyjnego i stwierdzenie jej nieważności przez sąd, co też nastąpiło niniejszym wyrokiem.

Ponieważ zarzut istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego, jest zarzutem najdalej idącym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co oznacza, że zawarte w niej unormowania, nie weszły w życie, Sąd odstąpił od oceny zgodności z prawem pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, wobec tego, że zawarte w zaskarżonym akcie normy aktu prawa miejscowego nie wejdą w życie, ocena pozostałych zarzutów skargi wobec zaskarżonej uchwały jest obecnie niedopuszczalna.

Zasadne jest jednak wskazanie, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę, ponieważ radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem (czy starostwem), ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. "Dietę", o której mowa w art. 21 ust. 4 u.s.p. należy zatem rozumieć jako wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 3602/21 i powołany w jego uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określane przez radę powiatu zasady ustalenia (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet muszą zatem uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Zasady te powinny być więc powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

W obowiązującym prawie nie ma zakazu ustalania diet w formie ryczałtu. Jak jednak wskazał Naczelny Sądu Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z 10 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 3602/21, w takim przypadku zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń jako określona miesięczna kwota powinny przewidywać możliwość pomniejszenia w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt bowiem z natury rzeczy powinien nadążać za hipotetyczną wysokością należności, którą zastępuje, nie zaś stanowić pretekst do nieuzasadnionego wydatkowania środków. Dopuszczalność różnicowania wysokości diet w zależności od np. piastowanych funkcji nie stanowi upoważnienia do przyznawania dodatkowo innych świadczeń, np. nagród, czy premii dla przewodniczącego rady powiatu (zob. A. Hanusz, A. Niezgoda: Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, "Przegląd Sądowy" z 1999 r. nr 7-8, str. 64).

W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że radni, poza udziałem w sesjach organów stanowiących lub komisji, wykonują w ramach sprawowania mandatu wiele innych czynności. Podkreślił jednak, że funkcja radnego jest w obecnym kształcie funkcją społeczną, a nie zawodową. Sąd stwierdził też, że przyjęte w uchwale w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu rozwiązanie - polegające na określeniu ich wysokości i pomniejszenia (o 10%) w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na sesji rady powiatu oraz posiedzeniach komisji i zarządu powiatu - nie jest rozwiązaniem, które uwzględnia zakres innych stawianych radnym zadań niż tylko udział w sesjach, posiedzeniach komisji, czy zarządu. Przyjmuje bowiem, że diety należą się tylko za udział w wymienionych posiedzeniach, a nie przewiduje żądnych innych czynności, czy przejawów aktywności radnych, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby on jej być pozbawiony w całości lub w części.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).