II SA/Wa 2569/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-25	
Data wpływu	2020-12-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa	
Symbol z opisem	6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Szef Krajowej Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 218 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214; art. 13 ust. 1 pkt 1D; Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę	
Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu [...] listopada 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wydania B. K. zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Krajowej Administracji Skarbowej nadmienił, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r., uzupełnionym w dniu [...] września 2020 r. B. K. złożył w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wniosek o "wykazanie okresu zatrudnienia w Izbie Celnej w [...] w okresie od [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r. w zaświadczeniu o przebiegu służby jako równorzędnego ze służbą w Służbie Celnej", z uwagi na wykonywanie zadań przypisanych tej służbie. Wnioskodawca powołał się na treść art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U z 2020 r., poz. 723 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się: okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem. Nadto wnioskodawca wskazał, iż w dniu [...] września 2003 r., został przeniesiony służbowo z Urzędu Kontroli Skarbowej [...] do Urzędu Celnego w [...] - [...], zaś dnia [...] lipca 2010 r., otrzymał akt mianowania do służby w Służbie Celnej w wyniku przekształcenia. Wnioskodawca powołał się również na swoją korespondencję z Zakładem Emerytalno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącą ustalenia wysługi emerytalnej.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji wskazał, iż adresatami normy prawnej art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy zaopatrzeniowej są wyłącznie funkcjonariusze celni zatrudnieni w administracji celnej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), których stosunek pracy przekształcił się w stosunek służby na zasadach określonych w art. 91 tej ustawy. Wskazana norma nie obejmuje swoim zakresem osób, które nie były funkcjonariuszami celnymi przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o Służbie Celnej lub/i których stosunek pracy nie przekształcił się w stosunek służby w oparciu o ww. art. 91 tej ustawy, a właśnie taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do wnioskodawcy.

Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciła, iż komisja rozpatrująca wniosek w Izbie Administracji Skarbowej w oparciu o akta osobowe pominęła dokumenty przekształceniowe, tj. wskazanie miejsca pełnienia służby, mianowanie na stopień służbowy, akt mianowania do służby stałej, propozycję pełnienia służby. W ocenie strony dokumenty takie istnieją i są niezaprzeczalnym świadectwem, iż doszło do przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby.

Funkcjonariusz wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zaliczenie okresu od dnia [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r., jako równorzędnego ze służbą.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] stwierdził, iż B. K. wystąpił o wydanie zaświadczenia o przebiegu służby uwzględniającego jako równorzędny ze służbą w Służbie Celnej okresu zatrudnienia w Izbie Celnej w [...], tj. okresu od dnia [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r. z uwagi na wykonywanie zadań przypisanych Służbie Celnej.

Zdaniem organu z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania oraz dokonanej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących uwzględnienia jako równorzędnego ze służbą w Służbie Celnej okresu zatrudnienia w Izbie Celnej w [...], tj. okresu od dnia [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy zaopatrzeniowej jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem.

Szef KAS nawiązał do genezy zamieszczenia pkt 1d w ust. 1 art. 13 ustawy zaopatrzeniowej i odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw. W podanym akcie prawnym wskazano, iż w projekcie proponuje się również dodanie nowego przepisu do art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zmiana polega na wprowadzeniu jako okresów równorzędnych ze służbą, okresów zatrudnienia w Służbie Celnej od dnia 15 września 1999 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby na podstawie aktu mianowania. Zgodnie z art. 91 powołanej ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusze zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonywali zadania przewidziane dla Służby Celnej. W terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy osoby te otrzymały pisemną propozycję służby. W myśl art. 92 ww. ustawy w przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby na stanowisku funkcjonariusza celnego, dotychczasowy stosunek pracy przekształcał się w stosunek służby z dniem mianowania. Mając na uwadze 9-miesięczny termin, który ustawodawca przewidział na wręczenie aktu mianowania, zdaniem organu, zasadne jest, aby okres zatrudnienia pomiędzy 15 września 1999 r. a dniem mianowania traktowany był na równi ze służbą dla tych funkcjonariuszy, którzy wykonywali zadania przewidziane dla Służby Celnej, a następnie otrzymali akty mianowania. Ma to na celu wyeliminowanie negatywnych skutków wynikających z różnic w dacie mianowania w okresie przejściowym wobec poszczególnych funkcjonariuszy i zaliczanie tych okresów do wysługi emerytalnej.

Zdaniem Szefa KAS wobec powyższego przyjąć należy, iż pkt 1d ust. 1 art. 13 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy zatrudnionych w byłej administracji celnej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, którzy w 9 miesięcznym terminie, o którym mowa w art. 91 tej ustawy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby, zaś ich stosunek pracy przekształcił się w stosunek służby z dniem mianowania, jak również od dnia 15 września 1999 r., - (data wejścia w życie ww. ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej) wykonywali zadania przewidziane dla nowoutworzonej formacji jaką była Służba Celna.

Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż B. K. otrzymał akt mianowania do służby stałej w Służbie Celnej w dniu [...] czerwca 2010 r., zaś jego dotychczasowy stosunek pracy uległ przekształceniu w stosunek służbowy z dniem [...] lipca 2010 r., nie był on również zatrudniony w Służbie Celnej w dniu wejścia w życie ww. ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 15 września 1999 r., zaś do przekształcenia jego stosunku pracy w stosunek służby nie miał zastosowania ww. art. 91 tej ustawy. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy zaopatrzeniowej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

W postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. wskazano, iż z dniem [...] września 2003 r. zadania szczególnego nadzoru podatkowego (którego pracownikiem był funkcjonariusz) powierzone zostały nowoutworzonej Służbie Celnej, w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r., o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1302 ze zm. wersja obowiązująca od 6 sierpnia 2003 r., do 29 czerwca 2006 r.). Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 zd. 1 tej ustawy pracownicy i funkcjonariusze celni zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych mogą, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, otrzymać od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnioną z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemną propozycję przeniesienia pomiędzy tymi jednostkami.

Funkcjonariusz nie kwestionuje, że zaakceptował przedstawioną mu propozycję, w trybie przewidzianym w art. 32 ww. ustawy, wobec czego z dniem [...] września 2003 r. został przeniesiony służbowo z Urzędu Kontroli Skarbowej – Wydziału [...] do Izby Celnej w [...] Urzędu Celnego w [...] – Referatu [...]. Nie przedstawiono mu wówczas propozycji pełnienia służby w Służbie Celnej, w oparciu o art. 22b ww. ustawy o Służbie Celnej. Wobec powyższego jego stosunek pracy nie uległ przekształceniu w stosunek służbowy w oparciu o art. 22b ust. 6 tej ustawy.

Propozycję przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celnej Skarżący otrzymał w dniu [...] czerwca 2010 r. Akceptacja tej propozycji skutkowała aktem mianowania B. K. do służby stałej w Służbie Celnej z dniem [...] lipca 2010 r. Podstawą przedstawienia ww. propozycji pełnienia służby stronie był art. 99 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu członek korpusu służby cywilnej zatrudniony w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych albo jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez tego ministra, może otrzymać propozycję pełnienia służby w Służbie Celnej. Propozycję, o której mowa w ust. 1, przedstawia kierownik urzędu (ust.3). Szef KAS podniósł, że z literalnego brzmienia powołanej regulacji wynika, iż obejmowała ona członków korpusu służby cywilnej, nie zaś funkcjonariuszy Służby Celnej. Wobec tego dopiero z dniem [...] lipca 2010 r. B. K. uzyskał status funkcjonariusza Służby Celnej.

Jednocześnie Szef KAS podkreślił, że jak wynika z art. 22 ustawy z dnia 11 maja 2017 r., o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 1321 ze zm.) funkcjonariuszowi Służby Celnej i funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej okresy, o których mowa w art. 150 ust. 8 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), w art. 22b ust. 8 i art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. poz. 1641, z późn. zm.) oraz w art. 99 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 i 1948) nie są traktowane jako okresy służby, ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Skarżący jako członek korpusu służby cywilnej otrzymał propozycję pełnienia Służby w Służbie Celnej na podstawie art. 99 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zatem w myśl ust. 8 tej regulacji okres stażu pracy w Służbie Cywilnej lub jednostkach organizacyjnych powinien zostać mu wliczony do okresu służby w Służbie Celnej. Z art. 22 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, wynika, że okres ten nie powinien być traktowany jako okres służby ani równorzędny ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, tj. m.in. dla celów ubiegania się o emeryturę policyjną w stosownym zaświadczeniu o przebiegu służby.

Zdaniem Szefa KAS powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, iż okres zatrudnienia funkcjonariusza w Izbie Celnej w [...], tj. okres od [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r., nie powinien zostać uznany za okres pozostawania w służbie bądź równorzędny ze służbą w Służbie Celnej w zaświadczeniu o przebiegu służby wydawanym dla celów ubiegania się o emeryturę policyjną, bez względu na charakter zadań wykonywanych w tym okresie i wcześniejszą przynależność do innych formacji mundurowych.

Szef KAS nie zgodził się z zarzutami funkcjonariusza, że komisja rozpatrująca wniosek w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w oparciu o akta osobowe pominęła dokumenty przekształceniowe dotyczące sytuacji strony. Organ zauważył, iż załączone przez stronę do zażalenia z dnia [...] października 2020 r. kopie dokumentów, tj.: propozycja przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celnej w Izbie Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., akt mianowania do służby stałej w Służbie Celnej z dniem [...] lipca 2020 r., jak również mianowanie na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, potwierdzają ustalenia dokonane przez organ I instancji.

Zdaniem organu brak jest możliwości uznania okresu zatrudnienia skarżącego w Izbie Celnej w [...], tj. od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. za okres równorzędny ze służbą w Służbie Celnej, m.in. z uwagi na brzmienie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 22 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi podstawę zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ nie mógł potwierdzić danych objętych wnioskiem poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinny być okoliczności wynikające już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Przy takim założeniu, w ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Szef KAS nadmienił, iż w doktrynie i orzecznictwie uznaje się, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej możliwa jest w przypadkach, gdy:

1) z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu;

2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego;

3) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia;

4) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu;

5) przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.

Organ podkreślił, iż zaświadczenie stanowi wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Zgodnie z informacjami znajdującymi się w posiadaniu Dyrektora Izby Skarbowej w [...] oraz zapisami w dokumentach przedstawionych przez stronę, B. K. jako członek korpusu służby cywilnej został mianowany do służby stałej w Służbie Celnej z dniem [...] lipca 2010 r., w okresie poprzedzającym tę datę nie był funkcjonariuszem tej Służby, a do przekształcenia jego stosunku pracy w stosunek służbowy nie znalazł zastosowania art. 91 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zaś art. 99 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Szef KAS zauważył, że postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Z przepisów art. 217-219 k.p.a. wynika prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Takie postępowanie organ I instancji przeprowadził i zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

Reasumując, Szef KAS stwierdził, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wydając zaskarżone postanowienie w trybie art. 219 k.p.a. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej przez B. K. treści, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W świetle wyżej przedstawionych argumentów, zdaniem organu II instancji, nie było podstaw do wydania zaświadczenia o przebiegu służby uwzględniającego okres zatrudnienia B. K. w Izbie Celnej w [...] w okresie od [...] września 2003 r., do [...] czerwca 2010 r., jako równorzędny ze służbą w Służbie Celnej.

B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości z powodu naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zażądał uznania uprawnienia do zaliczenia jako okresu równorzędnego ze służbą, zatrudnienia w Służbie Celnej w okresie od dnia [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r.

Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie jest krzywdzące i narusza art. 32 Konstytucji RP, wydane bowiem zostało w oparciu o nieprawidłową interpretację opinii Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

  Skarżący stwierdził, iż spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art.13 ust. 1 pkt 1 d ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił, że ww. przepis nie wymaga zatrudnienia w dniu 15 września lecz od dnia 15 września do uzyskania aktu mianowania. Twierdzenia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, o tym że art. 13 ust. 1 pkt 1d dotyczy tylko celników nie mają uzasadnienia w ustawie zaopatrzeniowej. Nadmienił, iż w 2003 r. został przeniesiony służbowo z referatu [...] Urzędu Kontroli Skarbowej do Urzędu Celnego. W dniu [...] lipca 2010 r. stosunek pracy został przekształcony w stosunek służby, w wyniku czego otrzymał akt mianowania.

Zdaniem skarżącego głównym celem nowelizacji przedmiotowej ustawy było ujednolicenie zasad emerytalnych we wszystkich grupach służb mundurowych. Tym samym założenie, iż art 13 ust. 1 pkt 1d dotyczy tylko funkcjonariuszy celnych jest nie do przyjęcia. W podanym przepisie nie odniesiono się do funkcjonariuszy celnych, ponieważ jest to niezgodne z Konstytucją RP. Zdaniem funkcjonariusza intencją ustawodawcy było objęcie Straży Marszałkowskiej zaopatrzeniem emerytalnym z natychmiastowym zaliczeniem byłym funkcjonariuszom służb mundurowych okresu zatrudnienia w tej jednostce jako równorzędnego ze służbą. Dlatego też wykreślenie z projektu ustawy z dnia 10 maja funkcjonariuszy celnych i wprowadzenie w art.13 ust. 1 pkt 1d odniesienia do funkcjonariuszy jest słuszne. Funkcjonariusze celni mają zaliczony ten okres jako równorzędny ze służbą. Funkcjonariusze pozostałych służb mundurowych mają takie samo prawo. Interpretacja przepisów prawa dokonana przez organ powoduje naruszenie art. 32 Konstytucji RP, dotyczący równego traktowania przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takim przypadku organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (art. 218 § 1 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany i uproszczony, nie znajdują w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11, CBOSA). W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania dowodowego, zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (nie dowodowe). Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/17, CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, CBOSA), zgodnie z którym przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. W rezultacie nie mogą być uznane za zasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego przez organ I i II instancji.

Sąd podziela także utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może modyfikować treści dostępnych mu dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z tymi dokumentami sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2018 r., II SAB/Ke 44/17, CBOSA). Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega bowiem na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia.

Odmowa wydania zaświadczenia następuje zatem w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., II OSK 654/18, CBOSA). O istnieniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, żądanie to oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W analizowanej sprawie kwestia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego nie była przedmiotem właściwej oceny orzekających organów. Przede wszystkim organy nie wskazały ani w petitum, ani w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej – poza przepisami o charakterze proceduralnym – podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności organy nie przywołały żadnej z jednostek redakcyjnych rozporządzenia MSWiA z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. 2018 poz. 2373 ze zm.).

Wskazany przepis § 14 cyt. rozporządzenia wskazuje w ustępie 1 sytuacje, w których organy m. in. Krajowej Administracji Skarbowej wydają zaświadczenia o przebiegu służby dla celów emerytalnych. Stosownie natomiast do § 14 ust. 2 zaświadczenia, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 1, 2, 4 – 6a wydaje właściwy organ m. in. Krajowej Administracji Skarbowej z urzędu, a jedynie zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, na żądanie funkcjonariusza.

Analizowane postanowienie dotyczyło prawnej kwalifikacji zatrudnienia skarżącego od [...] września 2003 r. do [...] czerwca 2010 r., który to okres – zdaniem skarżącego – był okresem równorzędnym ze służbą w Służbie Celnej. W istocie w sprawie chodziło zatem o rozstrzygnięcie kwestii prawnej, czy wskazany okres zatrudnienia należy zaliczyć do okresów równorzędnych ze służbą w Służbie Celnej na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), jak twierdzi skarżący, czy też nie należy zaliczyć, jak uznały organy.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tak ukształtowanego zagadnienia prawnego nie może nastąpić w drodze wydania zaświadczenia, po pierwsze dlatego, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do ustalania praw podmiotów prawa, czy też kształtowania nowej sytuacji prawnej, a po drugie dlatego, że nie sposób wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do formułowania żądania wydania zaświadczenia o przedmiotowej treści.

Zwrócić należy uwagę, iż jedynie zaświadczenia, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 rozporządzenia MSWiA wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Sytuacje, których dotyczą te przepisy, w sprawie nie występują. Pozostałe zaświadczenia o przebiegu służby wydawane są z urzędu. Dlatego też wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2020 r. nie mógł skutecznie doprowadzić do oceny charakteru prawnego jego zatrudnienia w spornym okresie w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia określonej treści. Skarżący nie legitymuje się bowiem interesem prawnym w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia.

Biorąc jednak pod uwagę, iż rozstrzygnięcie organu – pomimo jego wadliwego uzasadnienia – odpowiada obowiązującemu prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.