Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1586/24 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 kwietnia 2024 r. znak: DLI-III.7621.21.2023.JZ.10 (DLI-I) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2024 r., VII SA/Wa 1586/24 oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 17 kwietnia 2024 r. znak: DLI-III.7621.21.2023.JZ.10 (DLI-I), którą uchylono w części decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 24 maja 2023 r. nr 16/2023 r. (pkt I) a w pozostałej części utrzymano ją w mocy (pkt II), w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem wyroku przez brak analizy zarzutów skarżącego w przedmiocie nieważności decyzji, co konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez WSA skargi w całości, mimo że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez brak ustosunkowania się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, przez co nieznane są w pełni motywy wydania wyroku przez WSA, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna, a także przez:

- lakoniczne odniesienie się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze (tych, co do których Sąd się wypowiedział),

- uzasadnienie wyroku naruszające dyrektywy wskazane w tymże przepisie (tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.), mianowicie niedostateczne rozwinięcie kwestii odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 120 u.g.n. przez ich błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że w przypadku braku uregulowanego formalnie dostępu do drogi publicznej przed dokonaniem wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi, skarżący nie posiada legitymacji do kwestionowania podziału nieruchomości w sposób pozbawiający go [dostępu] do części gruntów niepodlegających wywłaszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pozostają w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwione. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (podobnie jak norma z art. 151 p.p.s..a) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze ogólnym i wynikowym, która określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organom dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób prowadzenia postępowania odwoławczego przez Ministra potwierdza natomiast, że dążył on do wyjaśnienia kwestii istotnych dla sprawy a wydając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję nie naruszył zasady dwuinstancyjności, albowiem – jak już wyjaśniono w zaskarżonym wyroku – posiada on uprawnienia reformacyjno-merytoryczne a żaden z przepisów prawa nie ogranicza możliwości orzeczniczych organu odwoławczego. Zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wykazano również wystąpienia wad kwalifikowanych, tzn. na tyle istotnych, aby można było stwierdzić nieważność decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy nie było wymaganych prawem przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji normy z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że zarzuty skargi nie są trafne, ponieważ całkowicie pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej, w oparciu o którą wydano kwestionowane decyzje. Sąd I instancji wskazał, że "specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Zatem brak zgody skarżącego na realizację przedmiotowej inwestycji na jego działkach, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Wojewody Wielkopolskiego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. (...) Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością skarżącego nie został zajęty w wymiarze większym niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji."

Za bezzasadny uznać należało również zarzut podnoszący, że Sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze (tych, co do których Sąd się wypowiedział) oraz niedostateczne rozwinął kwestię odnoszącą się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Samo twierdzenie strony, że Sąd I instancji odniósł się w sposób lakoniczny do zarzutów skargi nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, że gdyby Sąd I instancji odniósł się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów skargi, to wynik sprawy mógłby być inny.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania wymaga, że zgodnie z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej: specustawa drogowa) w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 [nabywanie nieruchomości pod drogi] stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: u.g.n.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Zgodnie natomiast z art. 120 u.g.n., jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. O ile zatem dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi, to jednak nie dotyczy to sytuacji, gdzie nieruchomość nie posiadała przed podziałem prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Natomiast niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność, o których mowa w treści art. 120 u.g.n., muszą być skutkiem wywłaszczenia lub realizacji celu wywłaszczenia. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że zachodzi niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność, o których mowa w treści art. 120 u.g.n. nie świadczy, że istnieją podstawy do ustanowienia służebności drogowej (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2024).

W tym miejscu, niejako na marginesie, albowiem autor skargi kasacyjnej nie podniósł kwestii dotyczącej zjazdu na nieruchomość, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z kolei z treścią art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika by organ administracji miał nałożyć na inwestora obowiązek budowy zjazdu na nieruchomość położoną przy budowanej lub przebudowywanej drodze publicznej. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna powołanego przepisu, ani wykładnia systemowa i funkcjonalna. Racjonalna wykładnia ww. przepisów prowadzi natomiast do wniosku, że konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje, ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. Celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości.

Z powyższego wynika, że obowiązek zapewniania nowowyodrębnionej działce gruntu dostępu do drogi publicznej spoczywa na organie wydającym decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko wówczas, gdy działka ta, przed dokonaniem podziału, taki prawny dostęp posiadała. Natomiast jeżeli wywłaszczana nieruchomość nie posiadała legalnego dostępu do drogi publicznej, to po stronie organu nie będzie ciążył obowiązek zapewnienia takiego dostępu, bowiem w związku z wywłaszczeniem sytuacja właściciela nieruchomości w zakresie dostępności do drogi publicznej nie uległa zmianie (pogorszeniu). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej nie może być utożsamiane jedynie z dostępem faktycznym, który zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). Prawny, legalny dostęp do drogi publicznej oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem rozumieć dostęp faktyczny i prawny, czyli zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2212/17).

W niniejszej sprawie skarżący posiadał zaś tylko dostęp faktyczny, albowiem – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – ze zgromadzonego materiału dowodowego jak i wyjaśnień samego skarżącego, wynika, że jego działka o nr. 431/2, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa inwestycja drogowa w żaden sposób nie spowodowała utraty dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej, a w konsekwencji także powstałych w wyniku jej podziału działek, do drogi publicznej, ponieważ formalnie taki dojazd nie istniał. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego działka skarżącego nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, posiadała jedynie dostęp po terenach niestanowiących dróg, przy czym nie był to dostęp prawnie uregulowany. W tej sytuacji brak byłoby również podstaw do zaprojektowania dla skarżącego zjazdu z drogi publicznej, tak aby zapewnić dojazd do drogi publicznej. Tym samym, zarzut naruszenia prawa materialnego nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.