Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

I. Stan faktyczny

1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz E. Z. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w M. G., oznaczonej jako działki nr [...], przeznaczonej pod rozbudowę skrzyżowania ul. [...] wraz z budową węzła integracyjnego "N." w G., a także o zobowiązaniu Prezydenta Miasta G. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości położonej w M. G. stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2010 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] położona jest na obszarze strefy ulic głównych i ulic głównych przyspieszonych; zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Biegły dokonał analizy 12 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, dokonanych w okresie od grudnia 2008 r. do września 2010 r., położonych na terenie dzielnicy [...] oraz osiedli [...], zajętych pod drogi publiczne. Analiza rynku pozwoliła stwierdzić, że na wartość nieruchomości wpływ mają takie atrybuty jak: lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, możliwości zagospodarowania, kształt i konfiguracja terenu, także powierzchnia działki. Ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe.

Ostatecznie wartość szacowanej nieruchomości ustalona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł.

Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone E. Z. w dniu 1 października 2010 r., a zatem zgodnie z art. 18 ust.1 e pkt 1 ustawy, ostateczny termin do wydania nieruchomości warunkujący powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, upłynął z dniem 31 października 2010 r.

Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości wynika, iż E. Z. w dniu [...] października 2010 r. wydała przedmiotową nieruchomość na rzecz G. Sp. z o.o., a zatem dopełniła w terminie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i Wojewoda [...] prawidłowo podwyższył odszkodowanie o kwotę 5% wartości nieruchomości.

Kwotę odszkodowania ustalono ostatecznie w wysokości [...] zł.

Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, operat o wartości przedmiotowej nieruchomości został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Zdaniem organu, rzeczoznawca majątkowy nie dokonał opisu nieruchomości porównawczych, w tym nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej. Nie wyjaśnił również w sposób dostateczny przeznaczenia nieruchomości, których ceny transakcyjne zostały przyjęte do porównania z wycenianą nieruchomością. Ograniczył się jedynie do wskazania, że przyjęte do analizy transakcje dotyczą gruntów zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w przypadku gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, jako transakcje porównawcze należało przyjąć transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na te cele.

Biegły nie wyjaśnił także, z jakich powodów ograniczył badanie rynku lokalnego do południowych dzielnic [...]. Zawężenia w ten sposób rynku lokalnego nie sposób wytłumaczyć dążeniem do ustalenia transakcji nieruchomościami możliwie podobnymi do wycenianej nieruchomości, gdyż dopiero analiza transakcji pochodzących z danego rynku lokalnego pozwala w sposób obiektywny określić ilość i lokalizację transakcji nieruchomościami podobnymi, a zatem dokonać wyboru odpowiedniej próbki reprezentatywnej. Organ zauważył, iż jedna z zestawionych w tabeli na str. 7 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości wykracza poza okres 2 lat od daty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2010 r. W tabeli zestawiono 12 transakcji z lat 2008-2010, z których wyliczono cenę średnią nieruchomości. Jednak 1 z pośród tych transakcji wykracza poza 2-letni dopuszczalny okres - transakcja z dnia 4 grudnia 2008 r., zaś autor operatu nie zamieścił stosownego uzasadnienia przy wyborze tego zestawienia transakcji.

Organ zauważył, iż transakcje te stanowią materiał przyjęty do obliczenia przez rzeczoznawcę majątkowego ceny średniej i maksymalnej, co w zasadniczy sposób przełożyło się na określenie zakresu kwotowego wybranych cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości.

Organ podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej Kw nr [...], wynika, że na przedmiotowej nieruchomości, ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz Z. Zatem biegły powinien określić, czy i w jakiej wysokości to ograniczone prawo rzeczowe ma wpływ na wartość działki nr [...], stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, natomiast w przypadku stwierdzenia wpływu wartości ograniczonego prawa rzeczowego na wartość nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1a ustawy, wartość tę należy odjąć od odszkodowania należnego właścicielowi gruntu.

Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego błędnego oznaczenia przez organ wojewódzki podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

Organ zwrócił uwagę na konstrukcję przepisów art. 3 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

W myśl natomiast art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Porównując obydwie jednostki redakcyjne organ wskazał, że w art. 3 ust. 2 pojęcie "finansowanie" odnosi się do wszystkich wymienionych po nim czynności inwestorskich, tj. budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi. Natomiast w art. 3 ust. 3 ustawy pojęcie "finansowanie" oddzielone jest przecinkiem od pozostałych zadań.

Takie ujęcie omawianego przepisu art. 3 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta G.

Nie można, zdaniem organu, zgodzić się z tezą odwołania, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, bowiem organ nie miał żadnych podstaw do stosowania tych przepisów.

Również nie można podzielić tezy, że art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w stosunku do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania nakazuje stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten odnosi się do zasad dotyczących ustalania i wypłaty odszkodowania, nie zaś podmiotów do tego zobowiązanych.

W tym zakresie, zgodnie z art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G.; zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

(1) art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z dnia 22 października 2008 r. - Dz. U. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej do określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne;

(2) art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z dnia 19 maja 2010 r. - Dz. U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wskazane przepisy stanowią podstawę prawną do określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejecie nieruchomości pod drogi publiczne.

Niezależnie od powyższego, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów nr 1 i 2 i uznania ich za niezasadne, z ostrożności procesowej strona skarżąca zarzuciła również:

(3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym utożsamieniu podmiotu zobowiązanego do finansowania dróg publicznych w miastach na prawach powiatu z podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że Prezydent Miasta G. jest w niniejszej sprawie zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a nie jedynie do jego sfinansowania rozumianego jako faktyczne poniesienie ciężaru ekonomicznego odszkodowania, czyli zwrotu wysokości odszkodowania na rzecz podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania -

- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie w uzasadnieniu, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Zarząd Województwa [...].

2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz E. Z. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w Mieście G., oznaczonej jako działki nr [...], przeznaczonej pod rozbudowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] wraz z budową węzła integracyjnego "N." w G., a także o zobowiązaniu Prezydenta Miasta G. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

3. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa.

Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie.

Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności.

4. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Minister Infrastruktury - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa nie odniósł się, jednakże, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zarzuty organu odwoławczego odnośnie operatu szacunkowego są istotne. W szczególności, z uwagi na art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, iż w przypadku, gdy na szacowanej nieruchomości ustanowione są ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1b, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko organu, iż biegły powinien określić, czy i w jakiej wysokości ograniczone prawo rzeczowe - w niniejszej sprawie wpisane do księgi wieczystej ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz Z. - ma wpływ na wartość działki nr [...], stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, natomiast w przypadku stwierdzenia wpływu wartości ograniczonego prawa rzeczowego na wartość nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1a, wartość tę należy odjąć od odszkodowania należnego właścicielowi gruntu.

5. Tak więc obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności zaś zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zawartego w odwołaniu Prezydenta Miasta G. zarzutu dotyczącego błędnego oznaczenia przez organ pierwszej instancji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, jednakże obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie również, w przypadku wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania - zbadanie i wykazanie w uzasadnieniu prawidłowości wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe.

6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.