Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 20 grudnia 2024 r. nr 349469382 znak: [...] w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia "Dobry start" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 grudnia 2024 r. nr 349469382, znak: [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. dc

II SA/Łd 106/25

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2024 r. (znak sprawy: [...]; postępowanie: 349469382) – po rozpoznaniu odwołania S. O. – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekł o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 177, ze zm.) [dalej: ustawa o wspieraniu rodziny] oraz § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092).

Z akt sprawy wynika, że 16 lipca 2022 r. S. O. złożył wniosek o świadczenie "Dobry start" na rok szkolny 2022/2023 z przeznaczeniem dla swego dziecka – Z. O.. W postępowaniu automatycznym zostało przyznane prawo do świadczenia w pełnej wysokości (informacja o przyznaniu świadczenia z 16 lipca 2022 r.).

Następnie matka dziecka złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko za okres 2024/2025. Do wniosku dołączono odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z 19 stycznia 2022 r., [...], z którego wynika, że opieka nad dzieckiem będzie sprawowana przez rodziców naprzemiennie.

W związku z powyższym S. O. został wezwany do odniesienia się do ww. wyroku oraz do nadesłania innych orzeczeń sądowych, o ile zostały wydane. Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

W dalszej kolejności ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin wydał 11 grudnia 2024 r. decyzję o zmianie wysokości świadczenia. Powołując się na § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" organ wskazał, że skoro zgodnie z wyrokiem opieka nad dzieckiem sprawowana jest w sposób naprzemienny, to należy ustalić każdemu z rodziców połowę przysługującego świadczenia, tj. 150 zł.

Od powyższej decyzji S. O. złożył odwołanie. Skarżący podniósł, że po rozwodzie jeszcze przez 10 miesięcy mieszkał wspólnie z byłą żoną i za porozumieniem pobierał świadczenie w całości. Nie był świadomy, że musi dostarczyć organowi wyrok rozwodowy, aby świadczenie było podzielone na pół. Skarżący podkreślił, że świadczenie było wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem i porozumieniu z byłą żoną.

Prezes ZUS po rozpoznaniu odwołania wydał wspomnianą na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję o zmianie wysokości świadczenia "Dobry strat".

Ponownie powołując się na § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" organ wyjaśnił, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczenie sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok sądu, w którym ten wprost określił zasady sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym konkretnie ustalił opiekę naprzemienną. Organ zauważył, że przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenia zobowiązany jest uwzględnić treść wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z 19 stycznia 2022 r., [...], z którego wynika, że sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obydwojgu rodzicom w systemie opieki naprzemiennej. Wobec faktu, że od lutego 2022 r. dziecko przebywa pod opieką naprzemienną rodziców, należało zmienić wysokość przyznanego świadczenia dobry start.

W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że strona była pouczona o tym, że świadczenie dobry start przysługuje w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia - gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. W przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej nad dzieckiem, świadczenie "Dobry start" zawsze przysługuje rodzicowi w wysokości połowy należnej kwoty, bez względu na fakt, czy drugi rodzic wystąpił z takim samym wnioskiem.

Ponadto organ podkreślił, że w pouczeniu przy wniosku strona została poinformowana, że jeżeli zmienią się dane, które podano we wniosku lub załączonych do niego dokumentach, wnioskodawca ma obowiązek powiadomić ZUS w terminie 7 dni od dnia, w którym wystąpią te zmiany. Wobec powyższego uznał, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie poinformował o wyroku rozwodowym mającym wpływ na wysokość należnego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. O. podniósł, że zaistniała sytuacja nie była celowym działaniem, lecz rezultatem niedopatrzenia oraz nieświadomości o konieczności przedłożenia organowi wyroku rozwodowego. Skarżący podkreślił jednocześnie, że nie chciałby ponosić konsekwencji, bo jednak świadczenie zostało spożytkowane na potrzeby dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ZUS nie ma podstaw prawnych do przyznania ojcu dziecka prawa do spornego świadczenia w pełnej wysokości, skoro w spornym okresie sprawował opiekę naprzemienną. W świetle obowiązujących przepisów prawa zarówno matka, jak i ojciec dziecka są równocześnie uprawnieni do pobierania świadczenia wychowawczego oraz dobry start na dziecko w równej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przed przystąpieniem do rozpoznania istoty sporu należy zwrócić szczególną uwagę na charakter prawny kontrolowanej w tej sprawie decyzji. Dostrzec bowiem trzeba, iż utrzymaną w mocy przez Prezesa ZUS decyzją organu I instancji orzeczono "o zmianie wysokości świadczenia dobry start" przyznanego pierwotnie skarżącemu (pismo informacyjne z 16 lipca 2022 r.). Dokonywana tą decyzją zmiana polegała na określeniu wysokości świadczenia z kwoty 300 zł - na 150 zł. W tym miejscu nie można nie zauważyć, iż choć organ I instancji uzasadniając wydaną decyzję podał, że "wypłacone skarżącemu świadczenie w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł stanowi nienależne pobrane świadczenie o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia" - to jednak następnie jasno i kategorycznie stwierdził, iż "w odrębnej decyzji ustalimy kwotę nienależnie pobranego świadczenia, którą należy zwrócić". Z uwagi zatem na ten cytowany fragment skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była wyłącznie kwestia zmiany wysokości prawa skarżącego do świadczenia "Dobry start" - względem prawa (wysokości tego świadczenia) określonego w przekazanej przez organ skarżącemu informacji z 16 lipca 2022 r. Taki wniosek płynie także z analizy treści decyzji organu II instancji, gdzie w sentencji wprost wskazano, że organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję "o zmianie wysokości" przedmiotowego świadczenia.

Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja z 20 grudnia 2024 r. Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start" na okres 2022/2023. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie "Dobry start", jest obowiązana do jego zwrotu, jednak w zaskarżonej decyzji organ orzekł jedynie o zmianie wysokości świadczenia.

Podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092) [dalej: rozporządzenie]. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia przyznanie przez ZUS świadczenia "Dobry start" nie wymaga wydania decyzji, jednak, zgodnie z ustępem 4 ww. przepisu, w sprawach odmowy przyznania świadczenia "Dobry start", uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia "Dobry start" Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję.

W tym miejscu należy zaakcentować, że przepis odnosi się tylko do formy prawnej rozstrzygnięcia, jednak nie ustanawia przesłanek wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie świadczenia "Dobry start". Natomiast w § 30 rozporządzenia wskazano, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym dostrzega ułomność przedstawionej wyżej regulacji prawnej jak i trudność w jej praktycznym stosowaniu. Niemniej jednak uwadze tutejszego Sądu nie może umknąć charakter prawny decyzji zmieniającej uprzednio ustalone (przyznane) prawo do świadczenia. W tej materii należy odwołać się do poglądów judykatury wypowiedzianych na gruncie świadczenia wychowawczego określonego w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 421) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). W przypadku świadczenia wychowawczego, podobnie jak w przypadku świadczenia "Dobry start", przewidziano bowiem (art. 13a ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy), że przyznanie przez ZUS świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji, jednakże w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do tego świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ZUS wydaje decyzję. Wprawdzie powołana ustawa, w przeciwieństwie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia określa jednak przesłanki, w których nastąpić może zmiana lub uchylenie prawa do przyznanego świadczenia (por. art. 27), to jednak sam charakter prawny decyzji wydanej w tym przedmiocie (zmiany/uchylenia ustalonego wcześniej prawa) jest tożsamy w przypadku każdego ze świadczeń. Powyższe pozwoliło składowi orzekającemu w niniejszej sprawie wykorzystać dorobek orzeczniczy wypracowany na gruncie sporów o świadczenie wychowawcze. W orzecznictwie tym podkreśla się natomiast, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. W wyroku z 30 listopada 2023 r., I OSK 209/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. odpowiednik § 15 ust. 4 rozporządzania), ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko to znajduje obecnie aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie również je podziela. Pogląd ten jest także wyrażany w piśmiennictwie (por. m.in. R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 27). Tym samym w trybie art. 27 ustawy (określającym przesłanki uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego) nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane.

Tożsame stanowisko prezentowane jest także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dostrzec należy, że Sąd ten w wyroku z 30 listopada 2023 r., I OSK 172/22 wskazał, że jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to przeszkody, aby organ wdrożył, na podstawie art. 25 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku rozumienie relacji ww. przepisów (art. 27 i art. 25 ust. 1) istotnie ogranicza prawną doniosłość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (uchylenie/zmiana prawa do świadczenia), przewidując możliwość jego wydania jedynie w okresie gdy jeszcze nie ekspirowało rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, a tym samym prawo to nie zostało całkowicie skonsumowane (por. też wyrok NSA z 28 lipca 2023 r., I OSK 1014/21).

Podzielając zaprezentowane wyżej poglądy i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro świadczenie "Dobry start" jest przyznawane raz w roku (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz zostało ono wypłacone, jak należy zakładać, skarżącemu najpóźniej we wrześniu 2022 r., to w dacie orzekania organu w tej sprawie świadczenie to zostało już całkowicie "skonsumowane". Z uwagi na powyższe oraz przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej konstytutywnego charakteru prawnego decyzji zmieniającej prawo do świadczenia działającej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość od jej wydania), brak było podstaw, aby uznać kontrolowane decyzje za niewadliwe, skoro decyzja zmieniająca dotyczyła prawa już skonsumowanego (zrealizowanego) - por. w tym względzie podobne orzeczenia: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2024 r., II SA/Go 105/24, wyrok WSA w Krakowie z 13 sierpnia 2024 r., III SA/Kr 728/24, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2024 r., II SA/Go 97/24 oraz II SA/Go 104/24.

Odrębnym natomiast zagadnieniem, wykraczającym poza granice kontrolowanej sprawy pozostało to, czy świadczenie wypłacone skarżącemu stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Zagadnienie to jednak nie stanowiło przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie, a mogłoby być przedmiotem oceny dopiero w innym postępowaniu. Niemniej jednak w tej konkretnej sytuacji należy zauważyć, że sporne świadczenia było wypłacone skarżącemu najpóźniej 30 września 2022 roku, co oznacza, że organ powinien był rozważyć zastosowanie § 29 ust. 6 rozporządzenia, który to przepis stanowi, że decyzja o ustalenia i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje ich uchyleniem.

Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 powoływanej ustawy p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzył. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje zatem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2022 r., II SA/Łd 1030/18).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem – jak wskazano już wyżej - sporne świadczenie było wypłacone skarżącemu najpóźniej 30 września 2022 roku, co oznacza, że świadczenie to zostało już skonsumowane. Z uwagi na powyższe oraz przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej konstytutywnego charakteru prawnego decyzji zmieniającej prawo do świadczenia działającej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość od jej wydania), mając na uwadze, że nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia już wcześniej skonsumowanego, stwierdzić należało, iż organ nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany tego prawa. W niniejszej sprawie dodatkowo zauważyć jeszcze należy, iż w ewentualnym ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobligowany byłby do zastosowania § 29 ust. 6 rozporządzenia, który to przepis stanowi, że decyzja o ustalenia i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata. W realiach niniejszej sprawy przesłanka ta zaistniała już na dzień wyrokowania.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie w oparciu o art. 145 § 3 powoływanej ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie.

ds