Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent Sędziego Joanna Karpińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. i P. G. na czynność Wójta Gminy P. z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bezpłatnego transportu i opieki z domu do szkoły 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżących J. G. i P. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. i P. G. (dalej "strona", "skarżący"), pismem z dnia 1 września 2021 r. zwrócili się do Wójta Gminy o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu ich małoletnich dzieci F. (ucznia klasy III szkoły podstawowej) i Z. (uczennicy zerówki), wskazując, że najkrótsza droga z miejsca ich zamieszkania do szkoły wynosi 3,1 km.

W odpowiedzi Wójt Gminy (dalej "organ") w piśmie z dnia 27 września 2021 r. wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021r., poz. 1082), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu uczniom szkoły podstawowej, jeżeli przekroczona została odległość wskazana w art. 39 ust. 2 ww. ustawy. Droga dzieci skarżących z domu do szkoły, licząc najkrótszą odległość (przejazd drogą gminną nr [...]) nie przekracza jednak 3 km. Wobec tego Gmina nie jest zobowiązana zapewnić dzieciom skarżących dowozu do szkoły.

J. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą czynność Wójta Gminy odmawiającą zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a." poprzez brak zebrania materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a także art. 8 k.p.a. i art. 39 ustawy Prawo oświatowe.

Skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona czynność jest niezgodna z prawem. Przede wszystkim w sprawie nie dokonano pomiarów drogi gminnej numer [...] oraz powszechnie uczęszczanej drogi prowadzącej z K. do Gminy P. , w której usytuowana jest szkoła. Nie dokonano również zebrania materiału wizualnego np. w postaci zdjęć czy nagrań kamerą stanu drogi numer [...]. Z powyższych względów czynność organu winna być uznana za bezskuteczną.

Niezależnie od powyższego stanowisko organu jest bardzo ogólnikowe, nie zawiera uzasadnienia przyczyn odmowy. Wskazana przez organ droga jest najkrótszą drogą gruntową i nieutwardzoną, która na załączonej mapce tylko w części stanowi własność Gminy. Droga ta charakteryzuje się złym stanem technicznym, jest niebezpieczna, prowadząca przez las, w oddaleniu od siedlisk ludzkich. W zasadzie nie jest to droga ale utwardzony przejazd stosowany sporadycznie przez rolników celem dojazdu do ich pól. Droga ta nie spełnia wymogów bezpiecznego poruszania się zarówno dla pieszych jak i pojazdów, nie ma pobocza. Nie widnieje jako droga dojazdowa z K. do miejscowości P. na cyfrowej mapie Polski.

Tymczasem droga objęta działkami [...], [...], [...], [...] będąca w znacznej części drogą gminną jest powszechnie użytkowaną w zakresie dojazdu z K. do Gminy P. , w której zlokalizowana jest szkoła. Jest to droga w 4/5 utwardzona, z poboczem, przebiegająca obok siedlisk ludzkich, całorocznie przejezdna i regularnie użytkowana. Cyfrowa mapa Polski wykazuje wymienioną drogę jako drogę prowadzącą z K. do P. , w której zlokalizowana jest szkoła i wykazuje również, że odległość z miejsca zamieszkania dzieci do szkoły wynosi 3100 m. Tym samym Gmina winna zapewnić bezpłatny dowóz dzieci do szkoły i opiekę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że najkrótsza droga prowadząca z domu skarżących do szkoły nie przekracza 3 km. Jest to droga gminna nr [...] i jest ona rzeczywistą trasą, którą pokonują dzieci skarżących w drodze z domu do szkoły. Droga ta umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Organ nie jest zobowiązany do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci do publicznej szkoły podstawowej dowolną drogą zaproponowaną przez skarżących. Zebrane dokumenty i informacje pozwoliły, zdaniem organu, w wystarczającym stopniu ustalić istniejący w sprawie stan faktyczny i wydać decyzję bez zbędnej zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem niektórych aktów lub czynności w tym przepisie wymienionych in fine. Kontrola jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podnieść wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publikowane, tak jak i pozostałe cytowane orzeczenia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa.

Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021r., poz. 1082). Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych. Jeżeli odległość ta jest większa, na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (art. 39 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy).

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 369/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że sposób zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki nie został uregulowany w ustawie, a zagadnienie to ustawodawca pozostawił gminie, zastrzegając jedynie limit odległości. Wspomniana ustawa nie określa także sposobu mierzenia i techniki pomiaru tej odległości, bądź nie precyzuje parametrów technicznych, jakie powinna spełniać droga pokonywana przez dziecko "z domu do szkoły". W związku z powyższym mierzeniu podlegać powinna powszechnie użytkowana droga publiczna, jaką dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły i która umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu. Za taką nie można jednak uznać chociażby drogi gruntowej nieutwardzonej, nieregularnej i rzadko uczęszczanej, czy innych skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, gdyż w określonych porach roku mogą być one niezdolne do użytku, bądź też niebezpieczne. Ponadto musi to być droga prowadząca z domu do szkoły, co oznacza, że musi ona prowadzić od domu skarżących do szkoły, do której uczęszczają ich dzieci.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, czy wskazana przez organ droga nr [...] spełnia powyższe wymagania, organ bowiem nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie mapka, z której wynika, że wskazana przez organ droga nie prowadzi bezpośrednio do miejsca zamieszkania dzieci, dociera natomiast do terenów rolnych. Nie ma ustaleń, w jaki sposób droga ta łączy się z miejscem zamieszkania dzieci. Ponadto skarżący podnosili, że droga ta nie jest w całości drogą gminną, charakteryzuje się złym stanem technicznym, prowadzi przez las, w oddaleniu od siedlisk ludzkich, nie posiada pobocza, w istocie stanowi przejazd stosowany sporadycznie przez rolników celem dojazdu do ich pól. Załączyli zdjęcia przedstawiające drogę zalesioną, nieutwardzoną, nieoświetloną. Wskazywali również, że droga wskazana przez organ nie widnieje na cyfrowej mapie Polski jako dojazd z K. do P. . Natomiast powszechnie użytkowaną drogą dojazdową pomiędzy tymi miejscowościami jest droga objęta działkami [...], [...], [...], [...], która jest utwardzona, posiada pobocze, przebiega obok siedlisk ludzkich, jest całorocznie przejezdna i regularnie użytkowana. Cyfrowa mapa Polski wykazuje wymienioną drogę jako drogę prowadzącą z K. do P. , w której zlokalizowana jest szkoła i wykazuje również, iż odległość z miejsca zamieszkania dzieci do szkoły wynosi 3100 m.

Do powyższych okoliczności organ w żaden sposób się nie odniósł, choć mają one zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jak bowiem wyżej wskazano, droga, o której mowa w art. 39 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, musi być powszechnie użytkowaną drogą publiczną, przejezdną i zapewniającą dzieciom bezpieczne dotarcie do szkoły przez cały rok szkolny, a nie drogą najkrótszą, bez względu na warunki jej użytkowania.

Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z czynnością odmowy zapewnienia przez gminę transportu i opieki dzieci do szkoły nie oznacza, że odmowa taka może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.

Akta sprawy nie pozwalają na ocenę, czy wskazana przez organ droga jest rzeczywiście drogą, o której mowa w art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, w zgodzie z przedstawioną wyżej wykładnią tego przepisu. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego w sprawie. Podnoszone przez skarżących okoliczności były istotne dla rozstrzygnięcia i wymagały starannego zbadania i odniesienia się do nich. Ich pominięcie przez organ oznacza, że stanowisko organu, któremu dał wyraz dokonując zaskarżonej czynności odmowy zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w drodze z domu do szkoły, jest arbitralne i nie może się ostać.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 cytowanej ustawy.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących organ zobowiązany będzie dokonać ustaleń, czy droga nr [...] umożliwia dowóz dzieci do szkoły zwykłymi środkami przewozu, uwzględniając przy tym wykładnię art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przedstawioną wyżej. W szczególności organ będzie miał na względzie, że drogą, o której mowa w tym przepisie, nie może być droga gruntowa, nieutwardzona, nieregularnie uczęszczana, składająca się ze skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, gdyż w określonych porach roku mogą być one niezdolne do użytku bądź też niebezpieczne. Musi to być również droga prowadząca z domu do szkoły, nie wystarczy zatem wskazanie drogi łączącej K. do P. , jeżeli nie jest zapewniony do niej dostęp z domu skarżących. Dopiero po dokonaniu prawidłowych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dowodów czy to z dokumentów, map czy też zdjęć lub nagrań z wizji lokalnej, organ będzie mógł ocenić wniosek skarżących.