Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1905/22 w sprawie ze sprzeciwu M. sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr DOA.WSzOP.512.29.2021.MGO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I. instancji, WSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt IV SA/Wa 1905/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "Organ odwoławczy", "Organ I. instancji" z 8 sierpnia 2022 r., nr DOA.WSzOP.512.29.2021.MGO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I. instancji wskazał, że ww. decyzją z 8 sierpnia 2022 r. GDOŚ uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: "RDOŚ", "Organ I. instancji", "Regionalny Dyrektor") z 15 kwietnia 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie wystąpienia szkody w środowisku zgłoszonej przez Stowarzyszenie "N." z siedzibą w K. – w wodach, w powierzchni ziemi oraz w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, w związku z zanieczyszczeniem Potoku O. wprowadzanymi do niego ściekami, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

We wniosku jako zidentyfikowane źródła zanieczyszczeń wskazano M. oraz Oczyszczalnie Ścieków B., zaś do dotychczas nieujawnionych Bazę Paliwową P. S.A. Z kolei jak wynika z przeprowadzonych w latach 2018 – 2019 badań, na wpływ wód opadowych z terenu lotniska na pogorszenie się parametrów tlenowych wskazuje wysokie stężenie potasu (stosowany tam mrówczan potasu). Na lotnisku stosowany jest ponadto mrówczan sodu oraz glikol propylenowy.

Przeprowadzona przez WSA kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I. instancji w całości podzielił ocenę GDOŚ wyrażoną w zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnieniu, uznając, że Organ I. instancji rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości miarodajnych okoliczności dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I. instancji podzielił ocenę GDOŚ, że Organ I. instancji nie dokonał analizy posiadanych przez skarżącą decyzji i postanowień wydanych w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), co było istotne z punktu widzenia treści art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej. Organ odwoławczy też zauważył, że Regionalny Dyrektor w piśmie z 14 czerwca 2021 r. podał, że wpłynął wniosek Skarżącej o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji obejmującej m. in. uporządkowanie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu lotniska do Potoku O. W materiale dowodowym sprawy także brak dokumentów wskazujących na zbadanie, czy działania prowadzone przez skarżącą mogły doprowadzić do powstania szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych. Nie dokonano jednocześnie analizy zmiany oceny potencjału ekologicznego oraz stanu chemicznego dla przedmiotowej jcwp, co było konieczne do stwierdzenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do szkody w środowisku w wodzie.

Pismem z 19 stycznia 2023 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1905/22 wywiodła Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 64e p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, iż sąd administracyjny I instancji rozstrzygający w granicach danej sprawy, może także uzupełnić bądź wyinterpretować uzasadnienie prawne decyzji organu II instancji, którego brak było w uzasadnieniu tej decyzji, poprzez:

(i) wskazanie także innych naruszonych przepisów postępowania, o których mowa w art. 136 § 2 k.p.a. (tu: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), aniżeli wymienione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, (tu: art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1 k.p.a.), których naruszenie korespondowało z określonym istotnym dla rozstrzygnięcia zakresem sprawy, koniecznym do wyjaśnienia, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a., a których zabrakło w decyzji kasatoryjnej organu II instancji, a co było jednym z zarzutów sformułowanych w sprzeciwie;

(ii) uzasadnienie zaniechania przez organ II instancji zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co wcześniej wobec braku tego uzasadnienia w decyzji organu II instancji uniemożliwiało jakąkolwiek polemikę z decyzją organu II instancji, a co było jednym z zarzutów sformułowanych w sprzeciwie;

Na tych podstawach Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a ewentualnie w przypadku uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną 2) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu; 3) w każdym przypadku o zasądzenie od organu II instancji na rzecz Kasatora, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej istniała rozbieżność pomiędzy zarzutami naruszenia przepisów postępowania (tu: art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1 k.p.a.), a określonym istotnym dla rozstrzygnięcia zakresem sprawy, koniecznym do wyjaśnienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a zdaniem Kasatora, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bez zastosowania błędnej wykładni przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sama treść uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu II instancji nie pozwalała na jej utrzymanie, a co za tym idzie nie pozwalała na oddalenie sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 K.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 K.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyroki NSA z: 8.8.2018 r., I OSK 2182/18; 19.9.2019 r. I OSK 2236/19; 28.5.2020 r. I OSK 454/20, CBOSA).

Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I. instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Mając powyższe na względzie, podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, CBOSA). Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. bądź art. 151a p.p.s.a, co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.

Mając powyższe na względzie, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 64e p.p.s.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 443/22 (CBOSA), zgodnie z którym norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; czy z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.