II OSK 1373/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-14	
Data wpływu	2020-06-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Go 817/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 3 pkt 2a, art. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 817/19 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. C. na rzecz [...] spółki z o.o. sp. k. z siedzibą w S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 817/19 po rozpoznaniu skargi [...] spółki z o.o. sp. k. z siedzibą w S. uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła uczestniczka postępowania E. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") poprzez:

a) błędne przyjęcie, że wydane w tej samej sprawie prawomocne wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 415/18) i z dnia 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 921/18), zawierają ocenę prawną co do tego, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w żadnym z ww. wyroków nie zawarł takiej oceny, ponieważ nie rozpatrywał merytorycznie zarzutów dotyczących zgodności inwestycji z wymogami określonymi w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy;

b) błędne przyjęcie, że wydany w tej samej sprawie prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 921/18) nie zawierał wiążącej oceny prawnej w zakresie interpretacji zapisów uchwały nr III/24/98

Rady Miejskiej w Słubicach z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Zielone Wzgórza" w Słubicach, dalej "m.p.z.p.", w związku z jego częścią graficzną dla terenu M2, polegającej na stwierdzeniu, że na analizowanym terenie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wraz z treścią jego części graficznej, wykluczają posadowienie szeregowej zabudowy mieszkaniowej w kształcie takim jak w przypadku planowanej inwestycji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. w związku z częścią graficzną tego planu dla terenu M2 oraz art. 4 i 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na analizowanym terenie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wraz z treścią jego części graficznej, dopuszczają posadowienie szeregowej zabudowy mieszkaniowej w kształcie takim jak w przypadku planowanej inwestycji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne określenie zakresu związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 415/18 oraz z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 921/18.

W wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 415/18 przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim była decyzja kasacyjna Wojewody L. Sąd uchylając tę decyzję stwierdził, że organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc dokonać wykładni planu w odniesieniu do konkretnej inwestycji będącej przedmiotem postępowania.

Z kolei w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 921/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że dokonana w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wykładnia była powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że organ nie dokonał oceny, czy konkretne oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr A pozwalają na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Sąd wskazał, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien raz jeszcze rzetelnie ocenić czy sporna inwestycja jest zgodna z planem analizowanym jako całość w postaci tekstu uchwały i rysunku planu, także w kontekście pominięcia przez uchwałodawcę określenia wskaźnika intensywności zabudowy.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że kwestia spełnienia przez inwestycję wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy została przesądzona. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd I instancji rozpoznaje zatem sprawę w całokształcie, co oznacza, że wydając wyrok z dnia 27 marca 2019 r. badaniu podlegała kwestia zgodności inwestycji z wymogami określonymi w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Sąd w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w tym zakresie, a więc kwestię tę należy uznać za przesądzoną. Okoliczność, że nie zawarł rozważań co do ww. kwestii w uzasadnieniu wyroku, nie oznacza zatem, że nie podlegała ona ocenie. W powyższym wyroku WSA dokonując kontroli legalności decyzji stwierdził jedynie uchylenie się organu odwoławczego od dokonania analizy uchwały planistycznej łącznie z jej częścią graficzną i w tym zakresie nakazał organowi ponownie zbadać sprawę. Wskazany wyrok jest prawomocny, więc brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczonego w tym wyroku zakresu sprawy do wyjaśnienia, czy okoliczności, że WSA nie odniósł się do podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu dotyczącego zgodności inwestycji z wymogami określonymi w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wyrok z dnia 27 marca 2019 r. nie zawierał stwierdzenia, że na analizowanym terenie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jego częścią graficzną wykluczają realizację szeregowej zabudowy mieszkaniowej w kształcie takim, jak w przypadku planowanej inwestycji. Sąd wyraźnie wskazał bowiem, że dokonana przez organ odwoławczy wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania była powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nakazał organowi rzetelnie ocenić, czy inwestycja ta jest zgodna z planem analizowanym jako całość w postaci tekstu uchwały i rysunku planu. Sąd nie przesądził natomiast wyniku tej wykładni, nie można zatem uznać, że wyrok zawiera wiążącą ocenę prawną w sprawie zgodności inwestycji z zapisami planu.

W przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmentach uzasadnienia ww. wyroku Sąd wskazuje, że przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst uchwały, jaki i załącznik graficzny w postaci rysunku planu, a następnie dokonuje opisu rysunku planu w części dotyczącej działki nr A. Nie dokonuje jednak wykładni części tekstowej i graficznej planu, wskazuje bowiem, że wykładni tej winien dokonać organ ponownie rozpatrując sprawę.

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. w związku z częścią graficzną tego planu dla terenu M2 oraz art. 4 i 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na analizowanym terenie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wraz z treścią jego części graficznej, dopuszczają posadowienie szeregowej zabudowy mieszkaniowej w kształcie takim jak w przypadku planowanej inwestycji.

Stosownie do § 3 ust. 2 m.p.z.p., na terenach zabudowy przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczone na rysunku planu symbolem M2 obowiązują ustalenia zawarte w ust. 1, a więc dla terenów oznaczonych symbolem M1, a ponadto zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie pasów technicznych linii elektroenergetycznych wyznaczonych w rysunku planu. W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., na terenach tych ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy w obrębie poszczególnych terenów - wg oznaczenia w rysunku planu.

Zgodnie z ww. ustaleniami planu, teren inwestycji (oznaczony symbolem M2) przeznaczony jest pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Stosownie zaś do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Co do zasady zatem przepisy planu na terenie oznaczonym symbolem M2 dopuszczają zabudowę jednorodzinną szeregową, co zostało już w sprawie przesądzone w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. Jeśli chodzi natomiast o usytuowanie zabudowy na działce, wskazać należy, że przepisy planu w tym zakresie nie zawierają nakazu, a jedynie zalecenia. W § 3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. ustalono bowiem zasadę "zalecanego" usytuowania projektowanej zabudowy w obrębie poszczególnych terenów – wg oznaczenia w rysunku planu. Sformułowanie "zalecany" oznacza "proponowany", nie zaś "nakazany". Na rysunku planu w określonym miejscu działki nr A umieszczono czarny kwadrat przylegający do "nieprzekraczalnej linii zabudowy" (k. 60 akt administracyjnych). Zgodnie z legendą do rysunku planu, kwadrat ten oznacza "orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej + układ kalenicy dachowej" (k. 61 akt administracyjnych). Według Słownika Języka Polskiego (sjp.pwn.pl), "orientacyjny" to "określający coś w przybliżeniu", a więc nie dokładnie tak, jak oznaczono na rysunku. Plan nie zawiera nakazu usytuowania budynku dokładnie w miejscu oznaczonym na rysunku planu czarnym kwadratem. Plan, w tym jego część graficzna, nie określa zatem w sposób wiążący konkretnego usytuowania obiektu na działce. Nie zawiera nakazu, by budynek był usytuowany w określony sposób względem drogi i nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy zajmował określoną część działki, zwłaszcza, że plan nie określa wskaźników dotyczących intensywności zabudowy. Skoro plan zawiera jedynie zalecenia co do usytuowania zabudowy, określając orientacyjne kontury zabudowy, to nie można uznać, że wprowadza on nakaz sytuowania obiektu w konkretnym miejscu, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione ograniczenie ustawowego prawa jednostki do zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 4 m.p.z.p., następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą, 2) nieprzekraczalne linie zabudowy, 3) podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem, 4) wielkości wymiarowe, 5) korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy). W planie zatem wyraźnie określono, które oznaczenia na rysunku planu są wiążące. Wskazuje na to użycie sformułowań "obowiązujące ustalenia planu", "obowiązujące linie rozgraniczenia terenów" (§ 2 ust. 4 planu, legenda do rysunku planu na k. 61 akt administracyjnych).

Wskazać ponadto należy, że przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę nie był podział działki na 12 działek budowlanych, stąd niezrozumiałe są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu ustaleń planu dotyczących podziału terenu na działki budowlane. Inwestycja realizowana będzie na jednej działce – nr A.

Wskazać należy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Pod pojęciem "zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" należy rozumieć m.in. zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planów miejscowych wprowadzające określone nakazy czy zakazy nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo zabudowy nieruchomości, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Nie jest zatem dopuszczalna taka wykładnia przepisów planu miejscowego, która prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że planowana inwestycja jest zgodna z § 3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. w związku z częścią graficzną tego planu dla terenu M2.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.