Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 122/20 w sprawie ze sprzeciwu B.S. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 122/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw B.S. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "ustawą "Prawo budowlane z 1974 r." w zw. z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane z 1994 r.", decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił nałożenia na W.A. obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 10,40m x 5,60 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], przy ul. [...] w K.

Poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 561/17. Ww. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., odmówił nałożenia na W.A. obowiązku rozbiórki opisanego na wstępie budynku gospodarczego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji uznał, iż z uwagi na brak w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta w K. oraz Starostwa Powiatowego w K. jakichkolwiek dokumentów dotyczących udzielenia pozwoleń na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, przyjąć trzeba, że budynek ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi zaś na fakt, że inwestycję tę zrealizowano w latach 1963 – 1966 zastosowanie w sprawie – w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dalej organ ten, na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustalił, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako gospodarczy i istnieje od ponad pięćdziesięciu lat oraz stanowi doinwestowanie działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (co przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. - § 27 ust. 1, § 96 ust. 1, § 27 ust. 4 lit. "e"), a swoim istnieniem nie zagraża bezpieczeństwu osób i mienia. Ściany i pokrycie dachu przedmiotowego obiektu wykonane są z materiałów niepalnych zaliczonych do nierozprzestrzeniających ogień, zaś ściana usytuowana przy granicy z działką sąsiednią jest ścianą pełną o grubości 54 cm. Ściana od strony działki nr ewid. [...] na całej swojej wysokości posiada pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności EI 60. W ocenie organu pierwszej instancji budynek ten spełnia zatem warunki bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Nie zachodzi wobec tego konieczność nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.S. (zwana dalej "skarżącą").

Na skutek tego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2026 ze zm., aktualny tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z istniejących w sprawie dowodów zgodnie wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, w okresie od 1960 do końca 1965 r. W czasie realizacji spornego obiektu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 197). Zgodnie z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała uzyskania od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę. A zatem, zdaniem Sądu, istotne było wyjaśnienie, czy sporny obiekt budowlany powstał na podstawie pozwolenia na budowę, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego i niebudzącego zastrzeżeń uznania, że ww. budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, jak to uznał organ pierwszej instancji. Z pisma Burmistrza Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2019r. wynika bowiem wyłącznie okoliczność posiadania niekompletnych informacji dotyczących niewielkiej ilości pozwoleń na budowę od 1973 r. W piśmie tym brak jest natomiast informacji odnośnie posiadania (bądź też nieposiadania) przez Urząd Miasta K. kompletnych dokumentów związanych z wydawanymi pozwoleniami na budowę w okresie od 1960 do 1966, czy też kompletnych rejestrów udzielanych w latach 1960 - 1966 pozwoleń na budowę, bądź przyjmowanych zgłoszeń. Organ pierwszej instancji powinien zatem wyjaśnić w Urzędzie Miasta K., gdzie ewentualnie mogły zostać przekazane ww. rejestry wraz z dokumentacją z lat 1960 - 1966. Również kolejny dowód w postaci pisma Starosty K. z dnia 4 września 2019 r. nie wyjaśnia jednoznacznie tego, czy budowa ww. obiektu budowlanego została zrealizowana w sposób legalny, czy w sposób samowolny. Informacja zawarta w tym piśmie dotyczy bowiem ogólnikowego stwierdzenia dotyczącego braku uzyskania przez H. i S.G. decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też braku uzyskania tzw. milczącej zgody na podstawie zgłoszenia. Informacja ta została sformułowana na podstawie rejestru pozwoleń na budowę i rejestru zgłoszeń zamiaru przystąpienia do budowy niewymagającej pozwolenia na budo. Z powołanego pisma nie wynika natomiast, jaki okres udzielonych pozwoleń na budowę czy dokonanych bez sprzeciwu zgłoszeń został skontrolowany, czy kontroli został poddany okres od 1960 r. do 1966 r., jak też, czy Starostwo Powiatowe w K. posiada kompletne rejestry z tego okresu, czy też są one niekompletne.

W ocenie organu odwoławczego wyłącznie jednoznaczne stwierdzenie dotyczące braku wydania pozwolenia na budowę, czy też braku przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia w oparciu o posiadaną przez Starostwo Powiatowe w zasobach archiwalnych całkowitą dokumentację z lat 1960 – 1966, czy też brak takiego potwierdzenia w oparciu o posiadany kompletny rejestr wydanych pozwoleń i przyjętych zgłoszeń z lat 1960 – 1966, dałoby uprawnienie do stwierdzenia, że obiekt budowlany powstał w sposób samowolny. W przypadku braku posiadania przez ww. organy administracji architektoniczno-budowlanej pełnej dokumentacji związanej z wydawaniem pozwoleń na budowę lub przyjmowaniem zgłoszeń z okresu lat 1960 – 1966, organ pierwszej instancji powinien zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii do Archiwum Państwowego. Nadto organ odwoławczy wytknął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zweryfikował podnoszonej przez strony podczas oględzin w dniu 15 kwietnia 2014 r. oraz w dniu 18 września 2014 r. kwestii zniszczenia dokumentacji związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego podczas zalania domu mieszkalnego w sierpniu 1979 r. Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii zwrócił natomiast uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 561/17.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczność samowoli budowlanej powinna być ustalona w sposób niewątpliwy. W przypadku wątpliwości, które nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, zastosowanie ww. przepisów jest niedopuszczalne. Wówczas postępowanie powinno być prowadzone wyłącznie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co również wynika z ww. wyroku.

Dalej organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie zawiera potwierdzenia ustalenia organu pierwszej instancji co do grubości ściany usytuowanej przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] (0,54 m). Brak jest także ustaleń co do grubości pozostałych ścian przedmiotowego budynku. Nadto organ pierwszej instancji odniósł się wyłącznie do spełnienia przez ścianę budynku gospodarczego usytuowaną przy granicy działki nr ewid. [...] wymogów określonych w dziale VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bez wskazania i powołania treści konkretnego przepisu tego rozporządzenia. Została pominięta konieczność sprawdzenia pod kątem spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego drugiej ściany zlokalizowanej przy granicy działki nr ewid. [...]. Nie zbadano także kwestii spełnienia wymogu ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez ścianę frontową, co jest o tyle istotne, że ściana ta posiada trzy otwory drzwiowe do trzech pomieszczeń usytuowanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, a nadto brak jest wyprowadzenia tej ściany minimum 0,30 m ponad dach.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażonego w wyroku z dnia 17 października 2017 r., iż (cyt.) "... stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu. Takim przepisem – jak wyjaśnił organ drugiej instancji – jest § 16 ust. 1 obowiązującego od dnia 30 czerwca 2010 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), zgodnie z którym użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawy do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, określa ust. 2 tego przepisu. Ma on zastosowanie także do budynków gospodarczych, co wynika z treści § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który przez określenie pojęcia budynku rozumie określenia zawarte w § 3 pkt 4-6 i 8 oraz § 209 ust. 1 w sprawie warunków technicznych. Powołane przepisy wskazują zatem, że w stosunku do budynków już istniejących i użytkowanych zakres wymaganej ochrony przeciwpożarowej oparty jest na innej podstawie, niż w stosunku do budynków nowo wznoszonych. Właśnie wspomniana przesłanka polegająca na zapewnieniu ewakuacji ludzi powinna zatem stanowić podstawę oceny przedmiotowego budynku pod względem zachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej, co należy uwzględnić w sytuacji ustalenia realizacji budowy w warunkach samowoli budowlanej.".

Zdaniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczających ustaleń i nie ocenił należycie, czy przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej, co ma zasadniczy wpływ na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, jak też czy ww. budynek gospodarczy spełnia określone przepisy techniczno-budowlane, a więc czy nie ma niezgodności z prawem, która mogłaby być wyeliminowana w sposób określony w przepisach. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a także powoduje uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zaistniała podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. wywiodła wskazana na wstępie skarżąca. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 139; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80; art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 w zw. z art. 138 w powiązaniu z § 210, § 226 § 1, § 232 ust. 4, § 235 w zw. z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 138 § 1 pkt 2;

W odpowiedzi na sprzeciw Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Jego oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", albowiem poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z treści przytoczonego unormowania wynika zatem, że podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy spełnione są dwie określone, w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, w tej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przesłanki te wystąpiły.

W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy zasadne było odwołanie się przez organ drugiej instancji, do stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 561/17, którym uchylono poprzednio wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. W powołanym wyroku z dnia 17 października 2017 r. Sąd, odnosząc się do okoliczności sprawy, podzielił ugruntowane w orzecznictwie stanowisko o niedopuszczalności domniemywania samowoli budowlanej. Podkreślił, że okoliczność samowoli powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy musi jednoznacznie potwierdzać, iż zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd zaznaczył, że w przypadku wątpliwości niepozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, zastosowanie tych przepisów jest niedopuszczalne. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Nadto – jak stwierdził Sąd – z faktu, iż nie zachowała się dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Uznając, że zgromadzony na ówczesnym etapie postępowania materiał dowodowy nie pozwala w sposób pewny ustalić, czy budynek był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Sąd m.in. zwrócił uwagę, że organem dysponującym archiwalną bazą pozwoleń na budowę są obecnie Starostowie, co należało wykorzystać w toku postępowania. Wskazał także na konieczność zweryfikowania twierdzenia właścicielek spornego budynku o zniszczeniu dokumentacji dotyczącej jego budowy podczas zalania domu mieszkalnego w 1979 r. Słuszne jest zatem, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zastosował się do oceny prawnej Sądu i nie wykonał w pełni powyższych wskazań, przez co w sposób nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny przyjął, że sporny budynek gospodarczy wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Dalej Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, iż odpowiedzi uzyskane z Urzędu Miasta w K. oraz ze Starostwa Powiatowego w K. są wystarczającą podstawą do zakwalifikowania budynku gospodarczego jako samowolę budowlaną. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z pisma Burmistrza Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2019 r. wynika wyłącznie okoliczność posiadania niekompletnych informacji dotyczących niewielkiej ilości pozwoleń na budowę od 1973 r. W piśmie tym brak jest natomiast informacji odnośnie posiadania (bądź też nieposiadania) przez Urząd Miasta K. kompletnych dokumentów związanych z wydawanymi pozwoleniami na budowę w okresie od 1960 do 1966, czy też kompletnych rejestrów udzielanych w latach 1960 - 1966 pozwoleń na budowę, bądź przyjmowanych zgłoszeń. Z kolei odnosząc się do pisma Starosty K. z dnia 4 września 2019 r., organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zawarta w nim informacja dotyczy jedynie ogólnikowego stwierdzenia o braku uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę lub tzw. milczącej zgody na podstawie zgłoszenia, natomiast brak jest w nim wyjaśnienia, jaki okres udzielonych pozwoleń na budowę lub dokonanych bez sprzeciwu zgłoszeń został skontrolowany, czy kontroli został poddany okres od 1960 r. do 1966 r., jak też, czy Starostwo Powiatowe w K. posiada kompletne rejestry z tego okresu, czy też są one niekompletne.

W ocenie Sądu przytoczone uwagi organu odwoławczego odnośnie dokonanej przez organ pierwszej instancji nieuprawnionej interpretacji treści ww. pism Burmistrza Miasta K. i Starosty K. pod kątem ustalenia zasadniczej dla sprawy kwestii wykonania spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej, są zatem w pełni trafne i uzasadniają przekonanie, że organ pierwszej instancji przekroczył w tym zakresie granice swobodnej oceny dowodów, które wyznacza art. 80 k.p.a. stanowiąc, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto w ramach oceny tych dowodów organ pominął ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 17 października 2017 r. (dotyczącą konieczności jednoznacznego udowodnienia faktu popełnienia samowoli budowlanej), czym naruszył także przepis art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo, wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., badając powyższą kwestię organ pierwszej instancji nie zebrał i w konsekwencji nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, albowiem pomimo braku pewności co do kompletności dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę z okresu od 1960 r. do 1966 r., pozostającej w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta w K. i Starostwa Powiatowego w K., nie skorzystał z możliwości zwrócenia się w tej sprawie do Archiwum Państwowego. Słusznie też zauważył organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., pomimo uznania spornego obiektu za samowolę budowlaną, nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 październik 2017 r., dotyczących konieczności oceny przedmiotowego budynku pod względem zachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej. Przypomnieć należy, że Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, iż w razie uznania przedmiotowego budynku za zagrażający życiu ludzi (co w świetle § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, uzależnione jest od zapewnienia możliwości ewakuacji ludzi), zastosowanie odnośnie tego obiektu będą miały przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 207 ust. 2 ww. rozporządzenia), co należy uwzględnić w sytuacji ustalenia realizacji budowy w warunkach samowoli budowlanej.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał wreszcie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., podnosząc iż uwagi organu dotyczą wyłącznie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakresu, natomiast organ nie przesądza kwalifikacji spornego obiektu jako samowoli budowlane, bądź obiektu wybudowanego legalnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.S., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia zakazu reformationis in peius, polegającego na uchyleniu decyzji z powodu istnienia potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, podczas gdy kwestia istnienia samowoli budowlanej była bezsporna, albowiem właściciel nieruchomości nie zaskarżył decyzji opartej na takich ustaleniach, zaś w toku kontroli instancyjnej sporne były jedynie skutki takiej samowoli; uchylenie decyzji na skutek odwołania skarżącej ze wskazaniem prowadzenia uzupełniającego postępowania w granicach wykraczających poza zakres zaskarżenia określony odwołaniem jest de iure orzeczeniem na niekorzyść skarżącej, co powinien zauważyć Sąd uchylając zaskarżoną decyzję;

2/ przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że przeprowadzona przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest sprzeczna z prawidłami logiki oraz z treścią materiału dowodowego i przyjęcie, że z pisma Starosty K. z dnia 4 września 2019 r. nie można wyprowadzić wniosku o braku istnienia pozwolenia na budowę, bo nie zawiera ono informacji, iż ewidencja jest kompletna i nie wynika za jaki okres jest to informacja, podczas gdy:

a) zgodnie z przepisami wprowadzającymi reformę samorządową starostwo powiatowe jest organem, który przejął prowadzenie ewidencji pozwoleń na budowę wydanych dotychczas przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego; jest to zatem co do zasady kompletny rejestr tych pozwoleń;

b) z pisma Starostwa wynika, że przeanalizowano nie tylko wydane pozwolenia, ale także ich rejestr, a zatem dokument, który z założenia jest kompletny, gdyż stanowi uproszczoną ewidencję wszystkich toczących się postępowań; jest oczywistym, że w przypadku gdyby rejestr ów był zdekompletowany informacja taka zostałaby zaznaczona w odpowiedzi organu; trudno bowiem przyjąć, aby w przypadku skierowania do Starostwa zapytania określającego okres w jakim miało dojść do pozwolenia na budowę reprezentant tego organu nie miał świadomości, że wydając tego rodzaju dokument urzędowy określa fakt o istotnym walorze dla toczącej się sprawy;

c) odpowiedź Starostwa jest kategoryczna i odnosi się do całej ewidencji pozwoleń na budowę;

d) treść pisma Starostwa w pełni koresponduje z pismami od innych organów, z których wynika, że nie posiadają one żadnych informacji o tym, aby toczyło się postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania prac niewymagających pozwolenia na budowę;

e) nie ma żadnych śladów dowodów, czy też poszlak, które podważałyby treść odpowiedzi Starostwa; za takowe nie mogą być uznane twierdzenia samej zainteresowanej, właścicielki budynku, o rzekomym zniszczeniu dokumentacji podczas zalania, albowiem uczestniczka nawet nie uprawdopodobniła, że takie zalanie miało miejsce, a niewątpliwie nawet zniszczenie dokumentacji posiadanej przez nią prowadziłoby do zniszczenia dokumentacji posiadanej przez stosowne organy administracji;

3/ przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 138 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym w szczególności konieczności analizy potencjalnego stanu zagrożenia budynku ocenianego z perspektywy § 210, § 226 ust. 1, § 232 ust. 4, § 235 w zw. z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie tylko ograniczonego do treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów;

4/ przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez wadliwą subsumcję ustalonego stanu faktycznego po normę prawno-materialną, albowiem ani organ odwoławczy ani Sąd nie nadają właściwego znaczenia ustaleniom, z których wynika, że ściana budynku nie spełnia funkcji ściany oddzielenia przeciwpożarowego, bo nie ma wyprowadzenia ponad 0,30m ponad dach, co samoistnie oznacza, że budynek stanowi zagrożenia, wykluczające akceptację jego istnienia i skutkujące nakazem jego rozbiórki;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy (pismo z dnia 22 lipca 2020 r.).

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Powyższe wynika z treści art. 151a § 3 p.p.s.a, który wyklucza możliwość wniesienia środka odwoławczego od wyroku o którym mowa w § 1, tj. uwzględniającego sprzeciw od decyzji. Natomiast zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji sprzeciw oddalił. Nadto wskazać należy, iż podstawę do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym stanowi art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. – "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym" (§ 2a art. 182 p.p.s.a.), "na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (§ 3 art. 182 p.p.s.a.).

W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, przeszedł do merytorycznego badania podniesionych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że każda z podstaw kasacyjnych zawiera zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (trzy pierwsze zarzuty) lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (ostatni zarzut) w powiązaniu z innymi przepisami. Tymczasem żaden z tych przepisów nie mógł zostać zastosowany przez Sąd, gdyż nie mają one zastosowania w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu. Kwestii uwzględnienia bądź oddalenia sprzeciwu dotyczą odpowiednio przepisy art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. Norma art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeśli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zaś przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. nakazuje sądowi oddalenie sprzeciwu od decyzji, w przypadku jego nieuwzględnienia. Żaden ze wskazanych przepisów art. 151a § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z właściwymi przepisami, nie został przez autora skargi kasacyjnej przy formułowaniu podstaw zaskarżenia uwzględniony. Odnotowana wadliwość przy formułowaniu podstaw kasacyjnych nie uniemożliwia jednak odniesienia się do postawionych zarzutów w pozostałym zakresie (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26.10.2009 r. I OPS 10/09, opubl.

ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1)

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, a to zarzutu dotyczącego niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony, wskazać trzeba, że stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść nie dotyczy decyzji wydawanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji kasacyjnych (por. wyrok NSA z 14.11.2017 r. II OSK 1878/16; zob. także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. FPS 2/98, opubl w ONSA 1998/3/79; wyroki NSA: z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829; z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. I SA 820/98, LEX nr 44547; wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. III RN 161/99, OSNP 2001/3/60, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1270/06). Przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Również i w doktrynie wyrażono pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 26.06.1997 r. II SA/Wr 854/96, opubl. OSP 1998 r., z. 26, poz. 108). A zatem zarzut ten nie mógł doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Również i drugi z zarzutów, a to zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Zarzutem tym skarżąca kwestionuje prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji, aprobującej stanowisko organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia wyjaśnień w zakresie legalności powstania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej mylne jest przekonanie o potrzebie uzupełnienia ustaleń faktycznych, albowiem przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, co da się wyprowadzić z treści pisma Starosty z dnia 4 września 2019 r., która koresponduje z pismami od innych organów, z których wynika, że nie posiadają żadnych informacji o tym, aby toczyło się postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub by dokonano stosownego zgłoszenia.

Organ prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W sprawie niniejszej organ odwoławczy ww. przepisów nie naruszył. Prawidłowo bowiem ustalił, że kwestia o kapitalnym w sprawie znaczeniu, a to czy przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej czy też takiej samowoli nie można inwestorom przypisać, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 października 2017 r., nie została wyjaśniona. Wskazany wyrok ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku tym Sąd zawarł wskazania i ocenę prawną, którymi organy administracji były związane. Wskazał m.in., że tylko stwierdzenie, iż budowa zakończona przez wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. prowadzona była bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę, spowodowałoby że do postępowania w sprawie legalności takiego obiektu miałyby zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei wykluczenie tej wadliwości procesu budowanego - budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, spowodowałoby że do postępowania miałyby zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i nie wykonał w pełni zawartych w wyroku wskazań, przez co w sposób co najmniej przedwczesny uznał, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Przede wszystkim nie zostały zweryfikowane twierdzenia właścicielki nieruchomości o zniszczeniu dokumentacji dotyczącej budowy spornego budynku podczas zalania domu mieszkalnego w 1979 r., zaś pozyskane w wyniku realizacji wytycznych Sądu, informacje z Urzędu Miasta w K. i Starostwa Powiatowego w K. nie dają jednoznacznej odpowiedzi pozwalającej na bezsprzeczne ustalenie, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Zdaniem organu odwoławczego, które to stanowisko zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, z zebranego materiału dowodowego nie można wywieść w sposób jednoznaczny i niebudzący zastrzeżeń, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w sposób samowolny, jak przyjął to organ pierwszej instancji. Okoliczności tej skarga kasacyjna nie podważyła.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje okresu powstania przedmiotowego budynku gospodarczego (od 1960 do końca 1965). Z pisma Burmistrza Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2019 r. wynika, że Urząd w swoich zasobach archiwalnych posiada jedynie niekompletne informacje dotyczące niewielkiej ilości pozwoleń na budowę od 1973 r. i nie odnaleziono w nich dokumentów na nazwisko inwestorów. Natomiast z pisma Starosty z dnia 4 września 2019 r. wynika, że w rejestrze pozwoleń na budowę oraz w rejestrze zgłoszeń zamiaru przystąpienia do budowy niewymagającej pozwolenia na budowę prowadzonej przez referat budownictwa Starostwa inwestorzy nie figurują jako osoby fizyczne, które uzyskały decyzję o pozwoleniu na budowę bądź uzyskały tzw. milczącą zgodę na podstawie zgłoszenia złożonego do Starostwa Powiatowego w K. Rację ma organ odwoławczy, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, iż pismo Starosty K. nie zawiera informacji, czy kontroli został poddany okres od 1960 do 1966, a także czy w ogóle Starosta posiada rejestry z tego okresu i czy są one kompletne. Ogólnikowe stwierdzenie o braku uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę lub tzw. milczącej zgody organu, nie przemawia za jednoznacznym przyjęciem, jak domaga się tego skarga kasacyjna, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Kierując zapytanie w tym zakresie organ pierwszej instancji nie oznaczył okresu podlegającego kontroli. Nie wskazał nawet okresu powstania budynku. W tej sytuacji zarzut art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uznany za skuteczny.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także i dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 138 k.p.a. w powiązaniu z § 210, § 226 ust. 1, § 232 ust. 4, § 235 w zw. z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenia § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przy badaniu legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a. sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 17.01.2019 r. II OSK 3517/18).

W tej sytuacji zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Stąd zaszła podstawa do jej oddalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.