Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki jawnej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 maja 2022 r., znak: SKO.41/1079/LI/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do sądu decyzją z 24 maja 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 6 maja 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku P. W., wskazaną na wstępie decyzją z 6 maja 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...], położonej w L. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, w związku z tym stała się ostateczna i prawomocna.

W dniu 24 lutego 2022 r. do Kolegium wpłynął wniosek Fundacji [...] z siedzibą w L. o wszczęcie z urzędu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz dopuściło Fundację do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną na wstępie decyzją z 24 maja 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z 6 maja 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony rozszerzył obszar analizowany poza minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: r.w.z.). Przy czym nawet jeżeli uznać, że zabieg ten był dopuszczalny treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, to żadna z działek sąsiednich dla terenu inwestycji znajdującego się przy ul. [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej nie była zabudowana w sposób zbliżony do przedstawionego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na istotne powiększenie obszaru analizowanego. W analizie urbanistycznej wskazano jedynie bardzo ogólnie, że rozszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione jest zróżnicowanym charakterem i intensywnością zabudowy. Powiększenie obszaru analizy uwarunkowań terenu bez stosownego, dokładnego, precyzyjnego uzasadnienia odnoszącego się bezpośrednio do konkretnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy uznać za rażąco naruszający prawo. Działanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie należy uznać za arbitralne i zasadniczo błędne.

Mając na uwadze istotę zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że dla terenu inwestycji nie można znaleźć - w ramach tego samego układu urbanistycznego - działki sąsiedniej zabudowanej, która odpowiada parametrami planowanej inwestycji. Na obszarze sąsiednim znajduje się zabudowa realizująca tą samą funkcję mieszkaniową. Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację funkcji mieszkaniowej, jednakże parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie sąsiadującym z inwestycją, dostępnym z ul. [...] są sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem działek sąsiednich. Należy również zauważyć, że od południowej strony ul. [...] z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się charakter urbanistyczny terenu. W pobliżu ul. [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna, jednakże bloki zlokalizowane w sąsiedztwie tej ulicy i z niej obsługiwane komunikacyjnie nie tworzą urbanistycznej całości z terenem objętym planowaną inwestycją przy ul. [...]. Północna część ulicy [...] stanowi teren zabudowany ekstensywnie, domami jednorodzinnymi i zabudową zagrodową charakterystyczną dla obrzeży miasta.

Wniosek o rażącym naruszeniu prawa przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy, a w konsekwencji istotnym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa wypływa wprost z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Ustalona w analizie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi średnio 22,7% natomiast przyjęty dla planowanej inwestycji wskaźnik na poziomie 30% odbiega zasadniczo od średniej. Dodatkowo wyznaczona szerokości elewacji frontowej oraz jej wysokości w sposób zdecydowany odbiega od średniej budynków znajdujących się na terenie analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosiła 13,3 m, zaś dopuszczona przez organ 25,0 m. Średnia wysokość istniejącej zabudowy 5,4 m, zaś dopuszczona przez organ wynosi 12,4 m. Ponadto organ I instancji w sposób dowolny, bez należytego uzasadnienia wykazywał w analizie zagospodarowania terenu parametry dla wszystkich budynków oraz wybranych (wyselekcjonowanych) budynków wielorodzinnych i szeregowych. Biorąc pod uwagę, że budynki wielorodzinne i zabudowa szeregowa nie są dostępne z ul. [...] stosowany przez organ zabieg w zakresie wykazywania parametrów zabudowy wielorodzinnej i porównywanie ich z parametrami budynków projektowanych należy uznać za błędne. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. [...] - na terenie objętym analizą przez organ I instancji znajduje się prawie wyłącznie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Analiza mapy zasadniczej oraz danych dla każdej z działek położonych przy ul. [...] pozwala stwierdzić, że parametry, gabaryty nowej, planowanej inwestycji na działce [...] położonej przy ul. [...] znacząco przewyższają istniejącą zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że decyzja z 6 maja 2021 r. w sposób rażący narusza wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa i w sposób zasadniczy lamie ład przestrzenny występujący obecnie w obrębie ul. [...].

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wniosła spółka G. P. i W. spółka jawna z siedzibą w L., na rzecz której została przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. (decyzja Prezydenta Miasta Lublin z 29 października 2022 r.).

W skardze zarzucono naruszenie:

(1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 r.w.z., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sposób rażący został naruszony przepis w zakresie spełnienia wymogu ustalenia warunków zabudowy w postaci tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w zakresie rażącego naruszenia przepisów w odniesieniu wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów w zakresie parametrów nowej zabudowy ustalonych w warunkach zabudowy, podczas gdy zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, w sposób rażący można naruszyć wyłącznie przepis, którego brzmienie nie budzi wątpliwości i nie wymaga interpretacji, zaś w przedmiotowej sprawie po pierwsze, przepisy o wyznaczeniu obszaru analizowanego, zwłaszcza w relacji do granic działki inwestora, granic tego obszaru w zakresie działek sąsiednich, górnej granicy w zakresie promienia obszaru analizowanego są na tyle niejasne i wymagają wiedzy specjalistycznej urbanisty, że nie sposób jest je naruszyć w sposób rażący;

(2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 r.w.z., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sposób rażący został naruszony przepis w zakresie spełnienia wymogu ustalenia warunków zabudowy w postaci tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w zakresie rażącego naruszenia przepisów w odniesieniu wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów w zakresie parametrów nowej zabudowy ustalonych w warunkach zabudowy, podczas gdy zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą rażące naruszenie musi dotyczyć materialnej treści decyzji administracyjnej, a więc tego, czy w istocie doszło do rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a aspekty formalne analizy urbanistycznej mogą być wzięte pod uwagę tylko wtedy, gdy ta analiza w ogóle nie została przeprowadzona albo nie zawiera w ogóle uzasadnienia odstąpienia od parametrów średnich wskazanych w rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy, a w przedmiotowym przypadku została dopuszczona zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi, a więc o funkcji tożsamej oraz niesprzecznej z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponadto parametry nie odbiegają w sposób znaczący od parametrów istniejącej zabudowy jednorodzinnej, a odstępstwo od średniej uzasadnione jest wielomieszkaniowym charakterem tej zabudowy w ramach specjalistycznej wiedzy urbanisty i mieszczą się w średniej (a nawet znacznie poniżej średniej) dla istniejących w obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych, przy czym z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego nie ma znaczenia, że budynki te zostały zlokalizowane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 27 lipca 2022 r. Fundacja [...], działając jako uczestnik postępowania, przychyliła się do stanowiska Kolegium. Ponadto, w ocenie Fundacji o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy świadczy brak spełnienia przesłanki odpowiedniego uzbrojenia terenu inwestycji.

W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł dodatkowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

(1) art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady równości wobec prawa oraz zasady ochrony zaufania, polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, dotyczących uznania istnienia celu statutowego oraz interesu prawnego Fundacji [...], przesądzających o wszczęciu z urzędu postępowania oraz o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji stanowiących zabudowę mieszkaniową; pełnomocnik wskazał na kilka rozstrzygnięć Kolegium w analogicznych sprawach, w których odmawiano Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu, powołując się na brak adekwatnego celu statutowego oraz interesu publicznego w uczestniczeniu tej organizacji społecznej w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowych.

(2) art. 31 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodów oraz błędne przyjęcie, że Fundacja [...] legitymuje się celem statutowym oraz interesem społecznym przemawiającym za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 grudnia 2021 r. (błędnie wskazano datę decyzji – uwaga Sądu), podczas gdy takie okoliczności nie występują, co powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania oraz odmową dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium z 24 maja 2022 r. jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z 6 maja 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie stanowią następujące przepisy:

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 r.w.z., w miarodajnym dla sprawy brzmieniu obowiązującym przed 2 stycznia 2022 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Istota i funkcja analiz urbanistycznych prowadzonych w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy leży w tym, że prawna reglamentacja zasad gospodarowania przestrzenią jest podyktowana dążeniem do optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego

i zrównoważonego rozwoju. Wartości te stanowią determinantę wszystkich działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, rozstrzygania o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród wartości, które ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16).

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, wszystkie trzy przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r.

Po pierwsze, jeśli chodzi o przesłankę oczywistości naruszenia przepisu, to sam fakt, że statuujący zasadę dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przepisem "trudnym w stosowaniu", w tym sensie, że wymaga umiejętnej interpretacji, a także wiedzy i doświadczenia w zakresie orzekania w sprawach z zakresu warunków zabudowy, nie oznacza, że nie można go rażąco naruszyć.

Z argumentacji Kolegium wynika, że kwalifikowana wadliwość decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. wyraża się w nieuzasadnionym istotnym poszerzeniu obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 2 ust. 2 r.w.z., w miarodajnym dla sprawy brzmieniu obowiązującym przed 2 stycznia 2022 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawodawca ustalił jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, nie wskazując jego granic maksymalnych. Determinantą dla określenia granic obszaru analizowanego jest realizacja wskazanych wyżej celów w postaci ustalenia warunków zabudowy w sposób godzący wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności. Innymi słowy: granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć tak, aby dokonać prawidłowej analizy uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych. Analizowany obszar ma tworzyć spójną w tej perspektywie całość.

W rozpoznawanej sprawie mapa stanowiąca załącznik do analizy wskazuje jednoznacznie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono bardzo szeroko, znacząco wykraczając poza granice minimalne.

W ocenie Sądu, rozszerzenie zasięgu terytorialnego obszaru analizowanego bardzo znacząco poza próg minimalny wyznaczony przepisami rozporządzenia, bez jakiegokolwiek racjonalnego (dającego się obiektywnie zaakceptować) uzasadnienia uwarunkowaniami urbanistyczno-architektonicznymi panującymi w obszarze analizowanym, musi prowadzić do konkluzji, że jedynym celem takiego zabiegu było znalezienie odpowiedniego punktu odniesienia pozwalającego na wyrażenie pozytywnej dla inwestora konkluzji w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. że inwestycja pozostaje w zgodzie z uwarunkowaniami urbanistyczno-architektonicznymi dla tak sztucznie powiększonego obszaru analizy.

Należy zauważyć, że w analizie urbanistycznej teza o konieczności rozszerzenia zasięgu obszaru analizowanego została uzasadniona zróżnicowanym charakterem zabudowy. Jest to argument całkowicie chybiony. Przy przyjęciu obszaru minimalnego, wymaganego przepisami rozporządzenia, na obszarze tak określonym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, dość rozproszona, dużo działek w ogóle jest niezabudowanych. Żeby uzasadnić argument o zróżnicowanym charakterze zabudowy, trzeba było rozszerzyć zasięg terytorialny obszaru analizowanego, dopiero taki zabieg pozwolił włączyć pojedyncze działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Innymi słowy: argument uzasadniający tezę (zróżnicowany charakter zabudowy ergo rozszerzenie zasięgu analizy) jest wywodzony z tezy, czyli teza staje się argumentem dla budowy argumentu uzasadniającego tezę (rozszerzenie zakresu analizy pozwala stworzyć argument o zróżnicowanym charakterze zabudowy). To błąd logiczny, tzw. błędne koło w rozumowaniu (łac. circulus in demonstrando), polegający na tym, że przy wyprowadzeniu wniosku W oparto się na przesłance P, a następnie, by uzasadnić przesłankę P, powołano się na wniosek W.

Całkowicie chybiony jest również argument analizy odwołujący się do faktu jakoby "w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji", na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 1111/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I - obszar wschodni rejon ulic: [...]) realizowany jest zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych (s. 6 analizy). Pomijając fakty, że owo "bliskie sąsiedztwo" znajduje się w odległości kilkukrotnie przekraczającej granice minimalnego obszaru analizy; że obszary obydwu inwestycji są dostępne zupełnie z innych dróg publicznych; że powoływanie się w decyzji o warunkach zabudowy na ustalenia wynikające z planu miejscowego stanowi niedopuszczalne "mieszanie" dwóch różnych trybów określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; to analiza postanowień planu miejscowego prowadzi do zgoła odmiennych wniosków w zakresie kształtu ładu przestrzennego na całym i tak już za bardzo rozszerzonym obszarze. Obszar objęty ustaleniami planu znajduje się po stronie południowej działki stanowiącej teren spornej inwestycji, w odległości kilkuset metrów. Rzeczywiście, na obszarze objętym planem występują liczne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MWN), co dotyczy m.in. wspomnianych działek, na których realizowana jest inwestycja powoływana w analizie. Trzeba jednak dostrzec, że tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej są w planie w sposób bardzo wyraźny oddzielone od terenu objętego sporną decyzją o warunkach zabudowy swoistym "buforem" w postaci terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). To wskazywałoby raczej na to, że planiści miejscy, a za nimi prawodawca miejscowy, ład przestrzenny na spornym terenie widzieli raczej jako kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale w postaci zabudowy jedno- a nie wielorodzinnej. Wypada przy tym odnotować, że w świetle postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r.) teren inwestycji znajduje się w strefie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności. Oczywiście studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie wiąże organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (choć wiąże organy przygotowujące i uchwalające miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego – art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Pomimo braku prawnej mocy wiążącej w tym aspekcie, ustalenia studium muszą być brane pod uwagę w analizie urbanistycznej, jako czynnik faktyczny (a nie prawny) kształtujący ład przestrzenny na danym obszarze.

Z powyższych wywodów wynika jednoznacznie, że Kolegium miało pełne podstawy do twierdzenia, że zabudowa wielorodzinna w sąsiedztwie ulicy [...] absolutnie nie tworzy całości urbanistycznej z terenem objętym planowaną inwestycją.

Ponadto, jakkolwiek warunek dostępności z tej samej drogi publicznej działek sąsiednich mających stanowić punkt odniesienia dla nowej zabudowy w perspektywie zasady dobrego sąsiedztwa, jest w ugruntowanym już orzecznictwie interpretowany w sposób racjonalny, to jednak próba wywodzenia, że projektowana zabudowa wielorodzinna znajduje analogię w tożsamej zabudowie, oddalonej o kilkaset metrów, dostępnej z zupełnie innej drogi publicznej, stanowi jaskrawe, oczywiste naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że decyzja o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. została wydana w oparciu o całkowicie wadliwą analizę urbanistyczną, a tym samym w oczywisty sposób narusza zarówno przepisy ustawy, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., jak i przepisy rozporządzenia, w szczególności § 3 ust. 1 i 2.

Wbrew zatem argumentom pełnomocnika skarżącej, istnieje zatem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia i treścią obowiązujących przepisów prawa.

Po drugie, w perspektywie przesłanki charakteru przepisu, który został rażąco naruszony, należy wskazać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest regulacją tak fundamentalną z perspektywy rozstrzygania w sprawach warunków zabudowy, że żaden organ ani sąd w państwie praworządnym nie może przejść do porządku dziennego nad naruszeniem tak podstawowych norm dla rozpoznawanej sprawy. Należy mieć na uwadze, że zasada dobrego sąsiedztwa jest kluczowym narzędziem dla realizacji wartości uznanych przez ustawodawcę za kluczowe w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.)

Po trzecie, skutki społeczno-gospodarcze rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta z 6 maja 2021 r. są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – godzą bowiem w aksjologię ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzą do zaburzenia ładu architektoniczno-urbanistycznego na terenie, na którym planowana inwestycja ma być realizowana.

Wszystkie dalsze istotne błędy decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r., wytknięte przez Kolegium, dotyczące ustalenia poszczególnych wskaźników zabudowy, są konsekwencją powyższego błędu podstawowego, wyrażającego się w wadliwym ustaleniu zasięgu przestrzennego obszaru analizowanego. Wskaźniki zabudowy ustalono przy wykorzystaniu wskazań dotyczących zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przy prawidłowo przeprowadzonej analizie, obszar analizowany nie miał prawa sięgać tak daleko i obejmować obszar całkowicie "obcy urbanistycznie", nie obejmujący w żaden sposób działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka będąca przedmiotem spornej decyzji. Zatem, gdyby przy prawidłowo przeprowadzonej analizie pominąć wskaźniki zabudowy wielorodzinnej, a należało to zrobić, bo obszar analizy nie powinien być tak szeroko określany, wskaźniki istniejącej zabudowy jednorodzinnej, jako odnośnik dla ustaleń dla nowej zabudowy, byłyby znacząco niższe. Rozdźwięk między istniejącymi uwarunkowaniami architektonicznymi – wskaźnikami parametrów zabudowy istniejącej na obszarze jaki prawidłowo powinien być ustalony, a wskaźnikami przyjętymi w spornej decyzji dla nowej zabudowy, jest wręcz jaskrawy. Kolegium trafnie wskazało, że ustalone wskaźniki zabudowy znacząco odbiegają od średnich. Oczywiście rację ma pełnomocnik skarżącej Spółki, że ustalanie wskaźników nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy nie jest operacją arytmetyczną. Należy jednak mieć na uwadze, że w przypadku każdego wskaźnika zabudowy (powierzchnia zabudowy, szerokość, górna krawędź), rozporządzenie – jakkolwiek odwołuje się do średniej dla obszaru analizowanego, dopuszcza odstępstwo (wyznaczenie innego wskaźnika), jeśli jest ono uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej (§ 5-7 rozporządzenia). Analiza urbanistyczna oznacza zbadanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie powinno w związku z powyższym budzić wątpliwości, że stanowisko inwestora nie jest w tym zakresie wiążące, a podstawą przyjęcia określonych rozwiązań nie może być wyłącznie interes inwestora. Określenie szczegółowych parametrów (wskaźników) zabudowy w analizowanym przypadku powinno nawiązywać do średnich wartości dla całego obszaru analizowanego, tym istniejąca już zabudowa wielorodzinna stanowi kluczowy punkt odniesienia w zakresie dopuszczalnych odstępstw od średnich wartości wskaźników, które to odstępstwa będą motywowane wynikami analizy. W rozpoznawanej sprawie odstępstwa od średnich wartości w zakresie poszczególnych wskaźników nie są i nie mogą być uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej, gdyż nie sposób prawidłowo uzasadnić odstępstwa od średnich wskazań, jeśli analiza obarczona jest tak pierwotnym błędem jak w badanym przypadku.

Wobec powyższego Kolegium prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. są niezasadne.

Całkowicie irrelewantne dla sprawy są podniesione w końcowej części uzasadnienia skargi (s. 16-17) argumenty dotyczące "braku rażącego naruszenia przesłanki istnienia wystarczającego uzbrojenia". Kwestie te pojawiały się wprawdzie w pismach procesowych Fundacji [...], składach zarówno w toku postępowania administracyjnego (k. 91 akt adm.), jak i przed sądem administracyjnym (k. 76 akt sądowych), jednakże przesłanka odpowiedniego uzbrojenia terenu inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) w ogóle nie była przedmiotem rozważań Kolegium w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty podniesione w piśmie procesowym z 25 sierpnia 2022 r., sprowadzające się do kwestionowania wszczęcia postepowania z urzędu na wniosek Fundacji [...] oraz dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Przede wszystkim, nawet abstrahując od ich niezasadności, zarzuty te nie dają wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). O takim wpływie można byłoby mówić np. w sytuacji, gdyby postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie spełniał ustawowych przesłanek określonych w art. 31 k.p.a. lub też podmiot ten podejmował w trakcie postępowania istotne dla biegu sprawy czynności procesowe. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu (postanowienie z 1 kwietnia 2022 r.) i nie ma znaczenia to, że inspiracją do tego było pismo Fundacji z 24 lutego 2022 r. Jeśli chodzi o czynności procesowe – po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Fundacja wyraziła jedynie swoje stanowisko w sprawie (pismo procesowe z 12 maja 2022 r.). Nie sposób zatem uznać, aby potencjalnie wadliwe dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Tym niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie ma podstaw nawet do kwestionowania rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie dopuszczenia Fundacji do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 150/21). Przesłanka celów statutowych jest płynna i w przypadku szeroko określonych celów zapisanych w statucie organizacji społecznej, dość łatwo wykazać jej spełnienie. Tak jest również w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu potencjalny udział w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowej sprawie mieści się na pewno w celu opisanym w statucie jako: "kontrola obywatelska instytucji publicznych". Można również dostrzec związki pomiędzy udziałem w postępowaniu a celami wyrażonymi jako "zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu władzy" czy "zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym". W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę silne kontrowersje i protesty społeczne w społeczności lokalnej jakie wywołała sporna inwestycja przekonujące jest również stanowisko Kolegium, że za dopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.