Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w S. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie S. O. z siedzibą w W. zwróciło się do Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w S. (zwana dalej: PWSZ) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie (w formie elektronicznej) obowiązujących na dzień złożenia wniosku skanów umów zawartych z W. H. i B. H. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Rektor PWSZ decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, powołując jako podstawę prawną art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w/w osoby nie pełnią funkcji publicznej i zatrudnione są w PWSZ w S. na podstawie umów o pracę na stanowiskach radca prawny. Z uwagi na ochronę danych osobowych osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie zawartych z nimi skanów umów o pracę podmiotom trzecim. W konsekwencji udostępnienie w/w umów, które zawierają dane osobowe, informacje o wysokości miesięcznego wynagrodzenia, naruszyłoby ich dobra osobiste. Rektor PWSZ zwrócił dodatkowo uwagę, że wniosek dotyczy umów wskazanych z imienia i nazwiska pracowników, a więc jest to wniosek ad personam. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej, a jedynie informacje dotyczące zakresu prywatności funkcjonariuszy publicznych są jawne i nie podlegają ograniczeniom jawności. W przypadku zaś pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego. Organ podkreślił jednocześnie, że nawet jeżeli dana osoba otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych to nie oznacza, że każdy ma prawo wglądu w wysokość jej miesięcznego przelewu. Brak jest bowiem przepisu, który upoważniałby do ujawniania indywidualnych płac poszczególnych pracowników. Dopuszczalne jest natomiast wskazanie, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów, określonych widełek wynagrodzenia. Konkludując Rektor stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacjami podlegającymi ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, co uzasadniało odmowę udzielenia żądanych informacji.

W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Stowarzyszenie zarzuciło ww. decyzji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony praw innych osób, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, a w konsekwencji nieproporcjonalnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie,

2) art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu pracowników za niepełniących funkcje publiczne bez jakiegokolwiek wyjaśnienia takiego przyjęcia,

3) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera -oprócz elementów wymaganych przez k.p.a. - także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, poprzez brak zastosowania,

4) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, co utrudnia poddaje wydanej decyzji merytorycznej kontroli.

Powołując się na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, że organ dokonał uznania osób zatrudnionych na stanowiskach radcy prawnego za osoby niepełniące funkcji publicznej bez przeprowadzenia analizy zakresu ich obowiązków służbowych, co uniemożliwia poddanie zaskarżonej decyzji merytorycznej kontroli. W ocenie skarżącej radca prawny, jako osoba przygotowująca w imieniu podmiotu lub jego organów projekty rozstrzygnięć, a także osoba reprezentująca uczelnię i jej organy w rozmaitych postępowaniach, jest osobą, która co najmniej pośrednio wpływa na wykonywanie przez daną jednostkę zadań publicznych i dysponowanie środkami publicznymi, co uzasadnia uznanie jej za osobę pełniącą funkcję publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że żądane skany umów o pracę radców prawnych zawierają dane wrażliwe, a zatrudnieni radcowie prawni nie pełnią jakichkolwiek funkcji kierowniczych i według zapisów § 42 w/w Regulaminu nie posiadają kompetencji decyzyjnych. Tym samym osoby te nie pełnią funkcji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzone przez sąd administracyjny w ramach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie.

Wniosek skarżącego Stowarzyszenia dotyczył udostępnienia skanów umów zawartych z W. H. i B. H. zatrudnionymi w PWSZ w S. na stanowisku radców prawnych. Rektor PWSZ decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności ww. osób fizycznych w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi za bezsporne należy w pierwszej kolejności uznać, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w S. należy do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia - art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Oczywistym jest również, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 analizowanej ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w przedmiotowej sprawie z zakresu oświaty i nauki, dysponująca funduszami publicznymi, a takim jest Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w S., stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy). W konsekwencji niepodważalne jest również, że informacje odnoszące się do umów zawieranych z podmiotami świadczącym na jego rzecz obsługę prawną stanowią informację publiczną.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na ochronę prywatności osób zatrudnionych na stanowiskach radców prawnych PWSZ i wskazując, że osoby takie nie należą do kategorii osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak organicznie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem ocena, czy osoba której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu tego przepisu czy też nie. Z przepisu tego wynika bowiem, że jeśli informacja publiczna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust.2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia wynikające z tego przepisu.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się natomiast posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z powyższego pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 funkcje (publ. OTK - A 2006/3/3U), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów.

Oceniając zaskarżoną decyzję i zawartą w niej interpretację pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy stwierdzić, że organ zbyt pochopnie stwierdził, że skoro radcowie prawni nie pełnią jakichkolwiek funkcji kierowniczych i nie posiadają kompetencji decyzyjnych, to tym samym nie pełnią funkcji publicznych. W ocenie sądu osoba sprawująca obsługę prawną państwowej wyższej szkoły zawodowej niezależnie od tego, czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej szkoły, jak ma to miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym, czy też jej zleceniobiorcy ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i wbrew stanowisku organu nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego (technicznego). Dokonując analizy opisu stanowiska pracy radcy prawnego zawartego w § 42 Regulaminu Organizacyjnego PWSZ w S., zatytułowanego "Biuro Prawne", zauważyć należy, iż do zakresu obowiązków radcy zaliczyć można takie zadania jak m.in.: (-) udzielanie organom uczelni porad i opinii oraz wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania obowiązujących przepisów prawnych; (-) opiniowanie projektów wewnętrznych aktów normatywnych; (-) nadzór prawny nad egzekucją należności Uczelni; (-) opiniowanie projektów i wzorów umów oraz parafowanie umów zawieranych przez Uczelnię z wyłączeniem umów o pracę, (-) wydawanie opinii przy zawieraniu ugód w sprawach majątkowych oraz umarzaniu wierzytelności; (-) sporządzanie na wniosek pracodawcy zawiadomień organów powołanych do ścigania przestępstw w przypadku stwierdzenia przestępstwa ściganego z urzędu; (-) zastępstwo w postępowaniu sądowym, administracyjnym oraz przed innymi organami orzekającymi; (-) informowanie organów Uczelni o uchybieniach w jej działalności w zakresie przestrzegania prawa i skutkach tych uchybień; (-) obsługę prawną posiedzeń Senatu.

Przywołany zakres obowiązków nie pozostawia wątpliwości, że pomimo, iż zatrudnieni w biurze prawnym PWSZ radcowie prawni nie pełnią funkcji kierowniczych, to biorąc pod uwagę, że nie są związani poleceniami co do treści opinii prawnej i korzystają z ochrony prawnej przysługującej sędziom i prokuratorom (ust. 2 § 42 Regulaminu), to trudno uznać, ze nie posiadają kompetencji decyzyjnych. Wobec tak opisanego stanowiska pracy trudno też zaakceptować pogląd, iż zatrudniony radca prawny nie bierze udziału w procesie decyzyjnym i nie piastuje w strukturach PWSA w S. samodzielnego stanowiska a tym bardziej, że stanowisko na jakim jest zatrudniony ma charakter "czysto usługowy i techniczny". W tym miejscu warto odwołać się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015r. o sygn. akt II SAB/Kr 363/14 (CBOSA), w którym przesądzono wprost, powołując się na art. 6 ust.1 , art. 12 i art. 14 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego, nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych.

Przesądzenie jednak, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie, a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 tej ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

W ocenie sądu, zakres uprawnień (kompetencji) przysługujących radcom prawnym zatrudnionym do obsługi prawnej PWSZ w S. wykonującej zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, ma niewątpliwie istotny wpływ nie tylko na organizację pracy tej szkoły ale również na kształtowanie treści wyznaczonej jej - zadań. Stąd też dane dotyczące umów zawartych z osobami zatrudnionymi na stanowiskach radców prawnych, wbrew temu co przyjął organ w zaskarżonej decyzji, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 złotych, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.