II FPS 1/25 - Uchwała

Data orzeczenia	2025-05-26	
Data wpływu	2025-02-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo
Bogusław Dauter /sprawozdawca/
Jan Rudowski /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Mirosław Trzecki
Ryszard Pęk
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6112 Podatek dochodowy od osób fizycznych, w tym zryczałtowane formy opodatkowania	
Hasła tematyczne	Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 272 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA nr 4/2025, poz. 49	
Tezy
Artykuł 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Apollo (współsprawozdawca), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (współsprawozdawca), Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędzia NSA Mirosław Trzecki, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, , Protokolant asystent sędziego Anna Rybak, po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2025 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej z udziałem prokuratora delegowanego do Prokuratury Krajowej M. E. wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2025 r., znak sprawy BO.511.1.2025 o podjęcie na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy?" podjął następującą uchwałę: Artykuł 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 lutego 2025 r., nr BO.511.1.2025, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy?

We wniosku wskazano, że zgodnie z art. 270 p.p.s.a., w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Z kolei art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Natomiast art. 8 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wniosek o podjęcie przedmiotowej uchwały jest zasadny, gdyż na tle cytowanych powyżej przepisów prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych wyodrębniły się dwa odmienne zapatrywania co do dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowień w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, ustalonego w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 lutego 2024 r., SK 90/22 za niezgodne z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał orzekł, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

We wniosku podkreślono ponadto, że rozbieżne poglądy w tej materii znajdują się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym w porównywalnym czasie.

W pierwszym nurcie orzeczniczym przyjmuje się, że postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia jest wyłącznie postanowieniem incydentalnym, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej i tym samym nie jest postanowieniem kończącym postępowanie sądowe. Postępowanie zainicjowane wnioskiem pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia nie ma przymiotu samodzielności i odrębności, jest bowiem związane ze skargą do sądu administracyjnego, a tym samym postanowienie rozstrzygające żądanie o przyznanie wynagrodzenia nie kończy postępowania sądowego i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania. W konsekwencji wojewódzkie sądy administracyjne wydają postanowienia o odrzuceniu skarg o wznowienie, a część składów Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymuje te rozstrzygnięcia w mocy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 października 2024 r., I OSK 1969/24 i 5 grudnia 2024 r., II OSK 2608/24).

Dla poparcia swojej argumentacji, sądy administracyjne odwołują się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2023 r., II GZ 168/22, w którym wskazano, że w art. 270-285 p.p.s.a. brakuje bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia w trybie wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania, a tym samym brak jest także podstawy prawnej do wznowienia prawomocnie zakończonej sprawy wskutek wzruszenia wspomnianego orzeczenia, tj. postanowienia niekończącego postępowania w sprawie. Podobne stanowisko wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2024 r., I OSK 1973/24 i 28 października 2024 r., I OSK 1969/24.

W orzecznictwie podnosi się również, że z uwagi na wyjątkowy charakter wznowienia postępowania musi być ono rozumiane ściśle. Wyjątkowość ta wyraża się w tym, że instytucja przysługuje od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie w sprawie) i na ściśle określonych podstawach. Instytucja wznowienia postępowania nie ma zatem zastosowania do postanowień o charakterze procesowym (incydentalnym), które nie kończą postępowania w sprawie.

Argumentem przemawiającym za brakiem dopuszczalności wzruszenia w trybie wznowieniowym prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w sprawie, dotyczącego przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, jest brak związku przyczynowego między treścią takiego postanowienia a treścią wyroku kończącego postępowanie w sprawie.

W ocenie składów orzekających zgodnie z ww. stanowiskiem, taka wykładnia nie jest sprzeczna z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wskazuje się, że wprawdzie przepisy rangi konstytucyjnej tworzą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, jednak musi się to odbywać zgodnie z przepisami właściwymi dla danej procedury, a przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wznowienia postępowania w przypadku, gdy rozstrzygnięciem wydanym na podstawie niekonstytucyjnych przepisów jest orzeczenie niekończące postępowania w sprawie, takie jak postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi świadczącemu swoją pracę z urzędu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2024 r., I OSK 1973/24; 19 września 2024 r., II OSK 1709/24; 28 października 2024 r., I OSK 1969/24; 8 sierpnia 2024 r., I OSK 1265/24, I OSK 1266/24 i I OSK 1267/24; 28 listopada 2024 r., I OSK 2058/24).

Na poparcie argumentacji odmawiającej wznowienia postępowania część składów powołuje się też na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06, wywodząc z niego, że art. 270 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a do takich orzeczeń należą wyroki, tj. orzeczenia, które rozstrzygają sprawę merytorycznie (art. 132 p.p.s.a.) oraz postanowienia, które w inny sposób kończą postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 160-165 p.p.s.a., art. 173 § 1 p.p.s.a.), wobec czego po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwe wzruszenie postanowienia wpadkowego wydanego w toku takiego postępowania. Tymczasem w rozstrzygnięciu tym Sąd przyjął możliwość żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania wprost na podstawie art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, w sprawie, w której zostało ono wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego później przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny: "Podstawą prawną żądania, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, wzruszenia prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a do jego wzruszenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 272 § 2, 275, 276, 278-285 p.p.s.a.".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał we wniosku, że w myśl drugiego poglądu dopuszczalne jest wznowienie, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, postępowania zakończonego postanowieniem niekończącym postępowania w sprawie. Składy orzekające reprezentujące takie stanowisko wskazują, że w świetle prawidłowo rozumianego brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., pozbawione podstaw jest uzależnianie dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich postanowienia niekończące co do istoty postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.

Sądy administracyjne zauważają wprawdzie, że w orzecznictwie i doktrynie zasadniczo jednolicie uznaje się, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana w p.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień o charakterze procesowym (incydentalnym), które nie kończą postępowania, dostrzegają natomiast odmienność sytuacji, w której przyczyną wznowienia jest orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności przepisów przyjętych za podstawę postanowienia incydentalnego. Już w przywoływanym wcześniej postanowieniu z 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie wykładni Trybunału Konstytucyjnego, co do znaczenia i zakresu art. 190 ust. 4 Konstytucji, przy jednoczesnym uwzględnieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji, można przyjąć, że brak w art. 270-285 p.p.s.a. bezpośredniej podstawy do wzruszenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w tej sprawie, które zostało wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, nie może wyłączać dopuszczalności wznowienia takiego postanowienia.

W ocenie Sądu, ustrojodawca w art. 190 ust. 4 Konstytucji expressis verbis przewidział wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym. Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że użyty w art. 190 ust. 4 Konstytucji zwrot "prawomocne orzeczenie sądowe" obejmuje zarówno wyrok, jak i postanowienie sądu, mające wspólną dla nich cechę prawomocności, a także orzeczenia z nimi w skutkach zrównane, jak np. niezaskarżone sprzeciwem postanowienie referendarza sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, które ma skutek prawomocnego orzeczenia sądu (art. 259 § 3 w związku z § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 270 przewidziano, że można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, a także można żądać wznowienia postępowania, zgodnie z art. 272 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji, uzasadniają przyjęcie, że instytucja wznowienia postępowania z powodu orzeczenia Trybunału może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu uznanego za niekonstytucyjny w ramach postępowania umożliwiającego zmianę lub uchylenie takiego orzeczenia i jednocześnie kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, niekończącym postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej sensu stricte. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie, jak się okazało, niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie.

Podobne zapatrywania wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z: 28 stycznia 2025 r., II OSK 2873/24; 13 listopada 2024 r., II FZ 66/24; 19 listopada 2024 r., III OSK 2435/24, III OSK 2612/24 i III OSK 2457/24; 20 listopada 2024 r., III OSK 2488/24; 26 listopada 2024 r., III OSK 2535/24; 31 października 2024 r., I FZ 161/24, I FZ 170/24, I FZ 171/24, I FZ 173/24 i I FZ 174/24; 6 listopada 2024 r., I FZ 162/24; 12 listopada 2024 r., II FZ 68/24 i II FZ 69/24).

Swoboda ustawodawcy zwykłego w zakresie ukształtowania przepisów danego postępowania, w zakresie wdrażającym przewidziany w art. 190 ust. 4 Konstytucji standard jest w tym przypadku zawężona wyłącznie do "zasad" i "trybu", a nie reglamentowania stosowania tego standardu konstytucyjnego. Inaczej rzecz ujmując, to nie przepisy danej ustawy procesowej, lecz art. 190 ust. 4 Konstytucji wyznacza obszar (sferę) dopuszczalnej "wzruszalności" sądowych lub administracyjnych aktów/czynności stosowania prawa względem ich adresatów (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2024 r., III OSK 2435/24).

Prokurator Prokuratury Krajowej sformułował swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 24 kwietnia 2025 r., gdzie wniósł o podjęcie uchwały o treści: "Art. 272 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy."

Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje.

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej spełnia przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy bowiem przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Dostrzeżone rozbieżności wystąpiły na tle analizy konkretnych orzeczeń, niektórych powołanych w uzasadnieniu wniosku i dotyczyły przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięć sądów.

Przedstawione we wniosku Prezesa NSA zagadnienie prawne daje podstawę do podjęcia uchwały. Z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce wtedy, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności orzeczniczej. Przez to pojęcie należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (por. postanowienie NSA z 30 października 2007 r., II GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 6). Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa (zob. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z: 11 grudnia 2017 r., II OPS 2/17, ONSAiWSA 2018, nr 2, poz. 20 oraz 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23, ONSAiWSA 2024, nr 4, poz. 41). Wszystkie te kryteria należy przypisać zagadnieniu przedstawionemu we wniosku.

Jak powszechnie się przyjmuje celem uchwał abstrakcyjnych jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminowane zostaną źródła rozbieżności, z powodu których uchwały zostały podjęte. Niewątpliwie dla osiągnięcia tego celu istotne znaczenie powinno mieć uwzględnienie stanowisk wyrażonych w innych wiążących uchwałach abstrakcyjnych podejmujących problematykę podobną, jakkolwiek wiążącą tylko w takim zakresie, w jakim zakreślił to wnioskodawca. Tak jest np. w odniesieniu do uchwały NSA z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81). Uchwała ta wiążąco przesądziła, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie.

W uzasadnieniu tej uchwały skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego odniósł się w szerokim zakresie do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który to przepis m.in. stanowi o istocie wniosku o podjęcie uchwały w sprawie niniejszej. Podzielając w ogólności wyrażone w tym uzasadnieniu poglądy (zob. także M. Zirk-Sadowski, Tożsamość konstytucyjna sądów administracyjnych [w:] Wykładnia konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, red. M. Smolak, Warszawa 2016, s. 91-94), i biorąc pod uwagę wątpliwości prawne występujące w sprawie aktualnie rozpatrywanej, odwołać się należy do wypowiedzi NSA, która akcentuje, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że wzruszalność aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji. Innymi słowy, niedopuszczalne jest ograniczanie zasady wzruszalności aktów stosowania prawa, wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (zob. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04; postanowienie TK z 2 marca 2004 r., S 1/04, OTK ZU 2004 r., nr 3, poz. 24; postanowienie NSA z 31 października 2024 r., I FZ 170/24). Celem ustawowej procedury realizującej konstytucyjną normę wznowienia postępowania musi być realne zagwarantowanie stosowania jej w praktyce, bowiem statuuje ona uprawnienie adresata orzeczenia do uruchomienia procedury ukierunkowanej na możliwość ponownego rozpoznania uprzednio zakończonej w danym postępowaniu sprawy objętej takim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne (postanowienie NSA z 19 listopada 2024 r., III OSK 1612/24; wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., III OSK 5812/21), nawet jeżeli nie wprowadzono odrębnej procedury dla realizacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (zob. Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safian, L. Bosek, Tom II, Warszawa 2016, s. 1220).

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, w istotnym dla sprawy zakresie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Brak sprecyzowania w tym przepisie co ustrojodawca rozumie pod pojęciem "prawomocnych orzeczeń sądowych" wskazuje na jego wolę jak najszerszej interpretacji tego terminu i objęcie nim każdego z prawomocnych orzeczeń sądowych, bez względu na formę procesową i bez względu na to, czy jest to orzeczenie kończące postępowanie (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009, s. 852). Takie rozumienie tego zwrotu normatywnego, jest tym bardziej uzasadnione, że art. 190 ust. 4 Konstytucji, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa, lecz nakazuje wznowienie postępowania sądom orzekającym, na podstawie określonych procedur (zob. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04; postanowienie NSA z 28 stycznia 2025 r., II OSK 2457/24), stąd przy jego stosowaniu sądy orzekające w sprawie powinny kierować się wykładnią prokonstytucyjną (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r., I OSK 2115/21). Tak więc zwrot normatywny prawomocne orzeczenie sądowe należy utożsamiać zarówno z wyrokami oraz postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., jak i z postanowieniami niekończącymi postępowania, wydawanymi w sprawach wpadkowych (incydentalnych), w tym niezaskarżonymi sprzeciwem postanowieniami referendarza sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jakkolwiek referendarzowi sądowemu nie przysługuje cecha niezawisłości, przysługująca sędziemu, a swoje czynności procesowe wykonuje we własnym imieniu jako referendarz sądowy, a nie jako sąd orzekający, tym niemniej jego orzeczenie (postanowienie) jest orzeczeniem sądu i może mieć przymiot prawomocnego orzeczenia sądowego (zob. art. 254 § 1, art. 259 § 3 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Innymi słowy przyjęcie, że prawomocne postanowienie referendarza sądowego wydawane w sprawach prawa pomocy wywołuje skutki takie jak prawomocne orzeczenie sądu, należy traktować jako swoiste odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów określających skutki wywołane przez prawomocne orzeczenie sądowe.

Jak słusznie wywodzi się w piśmiennictwie, z perspektywy art. 79 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji, zawsze powinna istnieć możliwość usunięcia z obrotu prawnego każdego prawomocnego orzeczenia sądowego, które zostało oparte na niekonstytucyjnym przepisie, naruszającym konstytucyjne prawa i wolności (K. Dubaj, Glosa do postanowienia NSA z dnia 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06, Przegląd Sejmowy z 2008 r., nr 1, s. 162). Stąd zdaniem NSA, szerokie rozumienie znaczenia pojęcia orzeczenie sądowe wydaje się ze wszech miar uzasadnione, nawet przy założeniu, że ustawodawca zwykły w procedurze w jakiej zostało sformułowane pytanie prawne, wszystkich kwestii nie uregulował w sposób wyczerpujący. Stwierdził jedynie, że w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem (art. 270 p.p.s.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.).

Językowo z przepisów tych wynika, że mowa w nich jedynie o prawomocnym orzeczeniu (art. 270 p.p.s.a.) lub o wydanym orzeczeniu (art. 273 § 1 p.p.s.a.). Tym niemniej w dość jednolitej praktyce orzeczniczej jak i ugruntowanym stanowisku doktryny ukształtował się pogląd, że wznowienie postępowania na tej podstawie dotyczy tylko wyroków i postanowień kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. (zob. chociażby postanowienie NSA z 14 lutego 1997 r., I SA 1468/96, ONSA, nr 2, poz. 101; postanowienie WSA w Warszawie z 10 lipca 2019 r., II SA/Wa 1333/19, LEX nr 3044090; postanowienie NSA z 23 października 2018 r., I OZ 942/18, LEX nr 2578494; postanowienie NSA z 30 października 2024 r., I OSK 1973/24; H. Knysiak-Sudyka w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 270 pkt 4, Warszawa 2016; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 270, pkt 3, Warszawa 2024; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, komentarz do art. 270).

Odmienny pogląd został wyrażony w postanowieniu NSA z 22 czerwca 2006 r., w którym NSA stwierdził, że po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia, w drodze wznowienia postępowania, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a do postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, to jest art. 272 § 2, art. 275, art. 276, art. 278-285 p.p.s.a., przy czym zdaniem Sądu, żądanie jest dopuszczalne wówczas, gdy występuje związek między treścią postanowienia niekończącego postępowania a treścią orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 36 z pozytywną glosą do tego orzeczenia K. Dubaj, op. cit. s. 162-167). W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych na tle analizowanych przepisów i niekonstytucyjności przepisów dotyczących przyznawania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, zagadnienie dopuszczalności wznowienia postępowania w odniesieniu do postanowień niekończących postępowania (incydentalnych) doprowadziło do rozbieżności w sposób wyartykułowany we wniosku Prezesa NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podziela ten nurt orzeczniczy, o którym mowa w pkt III uzasadnienia wniosku, a który dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sprawie incydentalnej. Nie można jednak wznowienia w sprawie incydentalnej uzależniać od pozaustawowych przesłanek dopuszczalności wznowienia, jakimi byłyby przykładowo przesłanka, aby "niekonstytucyjnością został dotknięty przepis, który w bezpośredni i niewątpliwy sposób wywarł wpływ na kształt orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem" (zob. W. Maciejko, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego; CASUS 2006/1/7) albo przesłanka "związku między treścią postanowienia niekończącego postępowania a treścią orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej" (cytowane już postanowienie NSA z 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06). W tym ostatnim przypadku NSA wsparł swoją argumentację zmianami dokonanymi w Kodeksie postępowania cywilnego ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 13, poz. 98). Dodane tą nowelą przepisy art. 403 § 4 i art. 416 (1) k.p.c. taką przesłankę wprowadziły, jakkolwiek wzruszenie postanowień niekończących postępowania, wydanych w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem dopuszczalne jest samodzielnie w trybie art. 416 (1) k.p.c., zaś rezultatem zastosowania tego przepisu może być wykreowanie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 403 § 4 k.p.c. (zob. K. Weitz w: Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom 2 pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2009, s. 431). Jest to więc sytuacja diametralnie inna od tej, która stanowi przedmiot rozważań w niniejszej sprawie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma w ogóle procedury wzruszania postanowień niekończących postępowania. Postanowienia te mogą być wydawane w danej sprawie lub poza nią, np. przyznanie prawa pomocy może być rozstrzygnięte przed wszczęciem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej; mogą mieć związek z treścią rozstrzygnięcia zapadłego w takiej sprawie, albo też pozostawać bez żadnego związku z taką sprawą. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o wznowieniu postępowania z uwzględnieniem innych przesłanek niż przepis ustawy, a zwłaszcza przepis ustawy zasadniczej.

Na dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach wpadkowych, w których zostało wydane postanowienie niekończące postępowania bez wpływu pozostaje art. 165 p.p.s.a., zgodnie z którym postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżalne, a nawet prawomocne. Zwrot normatywny "zmiana okoliczności sprawy", zdaniem NSA, dotyczy tylko okoliczności faktycznych sprawy. Nie dotyczy okoliczności prawnych, do których niewątpliwie należy zaliczyć stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, co skutkuje inną podstawą prawną (zgodną z Konstytucją), na której powinno być oparte orzeczenie sądu. Sądy administracyjne bowiem są związane powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd w danym postępowaniu. To ostatnie stwierdzenie uwzględnia fakt, że w postępowaniu wpadkowym nie mamy do czynienia ze sprawą sądową w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., a sprawą incydentalną (wpadkową), która nie kończy postępowania w sprawie, ale może rozstrzygać nierzadko o istotnych prawach, konstytucyjnie naruszonych przez normę uznaną za niekonstytucyjną, a będącą podstawą takiego orzeczenia, np. kształtującego wysokość wynagrodzenia z tytułu świadczonej pomocy prawnej z urzędu, czy też ukarania karą porządkową (art. 49 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 p.u.s.a. lub art. 49 p.u.s.a.). Ponadto art. 165 p.p.s.a. ma zastosowanie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z tym nie będzie mógł być stosowany po prawomocnym zakończeniu tego postępowania. Mówiąc o postanowieniach niekończących postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej należy zauważyć, że postanowienia te, wydawane w sprawach wpadkowych, bardzo często rozstrzygają określoną kwestię w sposób definitywny, autonomiczny względem sprawy zasadniczej, wywołujący trwałe skutki, np. przyznają wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, orzekają o karach w ramach "policji sesyjnej", czy skutkują wyłączeniem sędziego od rozpoznania danej sprawy.

Z tych też być może powodów ustawodawca dodał do Kodeksu postępowania cywilnego art. 359 § 2 k.p.c., zgodnie z którym postanowienia niekończące postępowania w sprawie, mogą być zmieniane lub uchylane także wówczas, gdy zostały wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą. Tym niemniej brak w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi unormowań, jakie wskutek kolejnych nowelizacji wprowadzono do Kodeksu postępowania cywilnego, nie oznacza, że wolą ustawodawcy było zróżnicowanie tych procedur w zakresie gwarantowanego przepisem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienia przysługującego podmiotom, w stosunku do których wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu uznanego następnie za niekonstytucyjny.

W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. musi mieć prokonstytucyjny charakter i uwzględniać w pełnym zakresie treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprowadzając ten przepis do Konstytucji, ustrojodawca ustanowił generalną normę prawną, stanowiącą samoistną przesłankę wznowienia (zob. K. Pachnik, Glosa do uchwały NSA z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, Kw.Pr.Pub. 2012/1/209-215). Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest więc szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawa pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki TK z: 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Podkreśla się również, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie jest tożsame ze wznowieniem postępowania w ujęciu, w jakim instytucja ta funkcjonuje w poszczególnych procedurach, lecz obejmować ma wszelkie instrumenty proceduralne, przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją podstawy prawnej orzeczenia (zob. P. Grzegorczyk, Wpływ Konstytucji na kształt sytuacji uzasadniających wzruszenie prawomocnego orzeczenia [w:] Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a Kodeks postępowania cywilnego. Materiały Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Postępowania Cywilnego, S. Cieślak i in., Warszawa 2010, s. 161 i powołany tam wyrok TK z 2 marca 2004 r., SK 53/03, OTK-A 2004, nr 3, poz. 16). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest zgodność i co do tego, że mechanizmem przewidzianym w tym przepisie muszą być objęte zarówno wyroki, jak i postanowienia, bez względu na kończący bądź niekończący postępowania charakter (przykładowo wyroki TK: z 3 marca 2004 r., SK 53/03, OTK-A 2004, nr 3, poz. 16, z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96 i z 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK-A 2005, nr 3, poz. 29).

Z tej perspektywy oczywiste jest, że art. 190 ust. 4 Konstytucji nie pozwala różnicować dopuszczalności wznowienia w zależności od znaczenia orzeczenia dla postępowania (kończące postępowanie w sprawie, incydentalne) czy od jego merytorycznej zawartości (wyrok TK z 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 101). Jako przykład tego kierunku wykładni można przywołać wyrok TK z 31 marca 2005 r., SK 26/02 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 29), mocą którego za niedopuszczalne uznano wyłączenie spod nakazu "sanacji" rozstrzygnięć w przedmiocie kosztów procesu.

Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uzasadniają przyjęcie tezy, że instytucja wznowienia postępowania z powodu wydanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może znaleźć zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu uznanego za niekonstytucyjny, w ramach postępowania kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, ale także prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie wpadkowej. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie, niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie. Akceptacja stanowiska o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem niekończącym postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjnej podstawie prawnej, prowadziłaby do braku możliwości wykonania wyroku tegoż Trybunału, a ponadto zostałby zakwestionowany ratio legis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jakim jest przywrócenie stanu konstytucyjności konkretnego orzeczenia (wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04; wyrok NSA z 30 stycznia 2025 r., II FSK 1416/24).

Nigdy natomiast nie budziła i nie budzi kontrowersji przesłanka prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego. Orzeczenie takie musi odpowiadać wymogom art. 168 § 1 i 3 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, orzeczenie sądu administracyjnego staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy (§ 1), jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu do zaskarżenia, chyba że Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu rozpoznać sprawę także w tej części. Nie ma natomiast znaczenia, czy prawomocnie orzekł wojewódzki sąd administracyjny, czy też Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchwałę o treści wskazanej w sentencji.