Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 października 2009r. ; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie:

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. nr SKO 4111/96/2009 wydaną podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. S. i R.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu Nr SKO [...]z dnia 8 października 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]Burmistrza Zl. z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji pawilonu handlowego na terenie działek nr [...]w Z.. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 października 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzją z dnia 18 lipca 2008 r. Nr [...]Burmistrz Z. Ś. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji pawilonu handlowego na terenie działek nr [...]w Z. Śl.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. A. S. wystąpił z wnioskiem ; stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, zarzucając błędne ustalenie kręgu osób, które powinny być stronami postępowania. Ten sam zarzut skarżący podniósł, także stosunku do uzgodnień, które nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania.

Wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wniósł również R. B.. Skarżący wnioskując o wszczęcie z urzędu postępowania zarzucił decyzji brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, niedoręczenie uzgodnień wszystkim stronom postępowania, błędne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał status strony w postępowaniu. Ponadto wnioskodawca zarzucił naruszenie zasad sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ustawy o drogach publicznych oraz naruszenia postanowień rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją nr SKO [...]z dnia 8 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji złożyły osoby, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pismem z dnia 23 października 2009 r. A. S. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że podtrzymuje swoje zarzuty z wniosku z dnia 18 sierpnia 2009 r. Skarżący stwierdza, że nie może pogodzić się ze stwierdzeniem, że nie może być uznany za stronę postępowania, powołując na tę okoliczność orzecznictwo sądów administracyjnych.

Z kolei R. B. podtrzymał wszystkie swoje zarzuty przedstawione w piśmie z dnia 2 września 2009 r. wskazując dodatkowo, że nigdy nie twierdził, że był stroną postępowania. Wnioskował natomiast o uchylenie przedmiotowej decyzji przez Kolegium działające w sprawie z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wałbrzychu z dnia 8 października 2009 r. W ocenie Kolegium nie nastąpiły okoliczności uzasadniające wszczęcie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma nie tylko osoba będąca stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć następstwa stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast wnioski o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji wniosły osoby, które nie były stronami postępowania przed organem pierwszej instancji. Wnioskodawcy nie mają również interesu prawnego do występowania z przedmiotowym żądaniem, gdyż nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja bądź nieruchomości sąsiednich. Planowane zamierzenie, w ocenie Kolegium, nie oddziałuje także na nieruchomości A. S.. Natomiast R. B. w okolicy planowanego posadowienia inwestycji nieruchomości nie posiada. Wskazano, że zarzuty A, S. dotyczące utrudnienia dojazdu do jego nieruchomości i są spowodowane zmianą organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej (ul. Wrocławska w Ząbkowicach Śl.) Powyższa zmiana organizacji ruchu nie była przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takiej zmiany dokonał bowiem zarządca drogi tj. Marszałek Województwa D. w odrębnym postępowaniu. Wskazano, że zarzut pozbawienia skarżącego przymiotu strony, nie mógł być rozpatrywany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji a może jedynie stanowić podstawę wznowienia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w jego opinii brak było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, bo jak trafnie przyjęło Kolegium w decyzji poprzedzającej w sprawie nie wystąpiły takie okoliczności.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się merytorycznie do treści decyzji z dnia 18 lipca 2008 r. o warunkach zabudowy podkreślając, że wskazana decyzja spełnia wszelkie wymagania określone w analizowanych przez organ przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia.

Następnie analizując treść art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie, w pkt 2 wymieniono przesłankę rażącego naruszenia prawa nie do zaakceptowania przez organy administracji publicznej kierujące się w swoim postępowaniu zasadą praworządności. W orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W judykaturze przeważa pogląd że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być brane pod uwagę również społeczno gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II S.A. 737/84). Zdaniem Kolegium przeprowadzone postępowanie w sprawie, a w szczególności analiza przepisów prawa wykazało, że doszło do podjęcia decyzji z naruszeniem prawa jednakże jego charakter, w ocenie składu orzekającego, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Takiego charakteru nie ma brak czynności organu pierwszej instancji polegającej na zawiadomieniu strony postępowania o dokonanych uzgodnieniach projektu decyzji, w sytuacji, kiedy nie uczynił tego organ uzgadniający. Z akt sprawy wynika, że okoliczności tej nie kwestionowały strony postępowania. Oznacza to, że zarzut R. B. jest bezprzedmiotowy, gdyż judykatura stoi na stanowisku, że tylko podmiot który bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Niniejsze wiąże się, jak stwierdzono, z zaistnieniem określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki wznowieniowej. W dalszej części decyzji Kolegium ustosunkowało się pozostałych zarzutów podniesionych przez R. B. tj. dotyczącego błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego naruszenia postanowień rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43. poz. 430) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75. poz. 690 ze zm.)Kolegium nie podzieliło poglądów skarżącego, wskazując jednocześnie, że zarzuty skarżącego dotyczące parametrów chodników, dojść i dojazdów są zagadnieniami techniczno budowlanymi, i zdaniem składu orzekającego po winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję z dnia 6 listopada 2009 r, R. B. podając, że jest Radnym Rady Miejskiej Z. wniósł o uchylenie wskazanej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię

- art. 53 ust 3, art. 54 pkt 1 i pkt 2, art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię,

- § 3, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku lokalu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędna wykładnię,

- art. 6,7,8,11,77 i 80 KPA poprzez ich niezastosowanie.

Zdaniem autora skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło wskazane przez niego przepisy KPA poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym jak i prawnym oraz brak ustosunkowania się do zarzutów zgłaszanych w odwołaniu. Nie podano także i nie wskazano w decyzji, jakie przepisy prawa zostały naruszone, ograniczono się tylko do stwierdzenia, że doszło do podjęcia decyzji z naruszeniem prawa, jednakże jego charakter, w ocenie składu orzekającego nie miał charakteru wiążącego naruszania prawa. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu istotnie ograniczono krąg osób, którym przysługiwało prawo stron postępowania. W dalszej części uzasadnienia rozwinięto zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie procedury ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Skarżący końcowo wskazał, że jako radny jestem zobowiązany (art. 23 ustawy o samorządzie gminnym) kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymywać więź z mieszkańcami i przyjmować od nich zgłaszane postulaty (skargi). Skoro zaś A.S. i inni mieszkańcy zwrócili się do niego ze skargą (wnioskiem), że decyzja nr [...]naruszyła ich prawa a co najistotniejsze inwestycja ta spowodowała wystąpienie zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców Ząbkowic Śląskich, to jego obowiązkiem było zwrócić się do Kolegium o zbadanie tej sprawy i uchylenie tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi, podkreślono, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza Z. decyzji. Okoliczność ta była przedmiotem rozważań przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu w sprawie Nr [...]i sprawie Nr SKO [...], gdzie stwierdzono, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym terenów sąsiadujących z działkami planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd bowiem badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 8 października 2009r. stwierdził nieważność wspomnianych decyzji bowiem w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a). Z istoty zaś kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, wynika natomiast, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Wszak w tym przypadku w następstwie takiego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzić treść rozstrzygnięcia administracyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s.358).

Jak wynika z regulacji art. 157 §2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie nieważności następuje na wniosek lub z urzędu.

Należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przedmiotem jest badanie czy decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 k.p.a. ma miejsce dopiero po wszczęciu postępowania, zatem całe działanie organu znajdujące odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia 8 października 2009r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 lipca 2008r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji pawilonu handlowego jest nieprawidłowe, a rozległe rozważania dotyczące prawidłowości merytorycznej decyzji zbędne. Oczywiście w przypadku wpłynięcia każdego pisma organ powinien rozważyć czy ma do czynienia z sygnalizacją, czy też z wnioskiem osób które nie są stronami, chociaż wywodzą, że mają przymiot strony i domagają się wszczęcia postępowania nieważnościwego na swój wniosek.

W rozpoznawanym przypadku skarżący występował bowiem jako radny, zatem nawet to wstępne badanie było zbędne. Organ powinien rozważyć czy zasadnym jest wszczęcie postępowania z urzędu, względnie skierować odpowiednie pismo do strony. W tym miejscu wypada wspomnieć, że do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć także decyzje wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonywane w formie innej niż decyzja (por. wyr. NSA z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 209/08 nr LEX 489235 ). Zatem w tak ukształtowanym stanie faktycznym sprawy nie było podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będącej jednocześnie decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji pawilonu handlowego.

Mając powyższe na uwadze - oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a ponadto art. 152 p.p.s.a., oraz art. 210 §1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.