II SA/Łd 397/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-28	
Data wpływu	2020-05-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Robert Adamczewski	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 4058/21	
Skarżony organ	Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. d), art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1668; art. 23, art. 365, art. 366; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Robert Adamczewski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi G. C. na decyzję Rektora Akademii Sztuk Pięknych im A w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora Akademii Sztuk Pięknych im. A w Ł. na rzecz skarżącego G. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...]r., Rektor Akademii Sztuk Pięknych im. A w Ł., na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 85 – dalej "p.s.w.n.") oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej "u.d.i.p."), a także art. 74 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tj Dz. U. z 2019 r., poz. 351 ze zm.), odmówił G. C. udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że pismem z 17 stycznia 2020 r. G. C. złożył do ASP wniosek o udostępnienie informacji publicznej, oparty na art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie: "wszystkich kosztów wyjazdów zagranicznych Pani Rektor J. R.-H., a także kosztów takich wyjazdów dr habilitowanej A. H.-M. oraz dr T.M. (od listopada 2013 r. do chwili obecnej)./.../ według następującego schematu: miejsce pobytu i data pobytu (od-do), koszty biletów lotniczych, koszty hoteli, koszty przejazdów środkami komunikacji wewnątrz danego kraju (taksówki, bilety metra, wewnętrzne linie lotnicze), kompletne koszty diet, koszty transportu z Ł. na lotnisko i z powrotem, a także wydatki związane z instalowaniem wystaw i ich oprawą marketingową, w tym również koszty ewentualnych katalogów, plakatów, druków zaproszeń oraz transportu eksponatów".

Ze względu na zakres żądanych informacji, wskazujących na to, że żądana informacja posiada znamiona "informacji publicznej przetworzonej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zwrócił się do wnioskodawcy pismem z 6 lutego 2020 r. o uzasadnienie żądania informacji publicznej przetworzonej.

W odpowiedzi na ww. pismo Akademii, wnioskodawca stwierdził, że "Udzielenie informacji w powyższym zakresie (w tym ustalenie przedmiotowych kosztów, częstotliwości wyjazdów, a także zasad ich organizacji, miejsc, dat itp.)/.../ ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego, a to poprzez możliwość poddania analizie racjonalności nie tylko organizacji wyjazdów w stosunku do efektów artystycznych czy marketingowych dla Akademii, ale także efektywność wydatkowania środków publicznych. Uzyskane w ten sposób dane będą miały znaczenie dla całej społeczności akademickiej naszej Akademii".

Zdaniem organu wyjaśnienia wnioskodawcy nie dały podstaw do podjęcia decyzji o udostępnieniu informacji publicznej, będącej informacją przetworzoną.

Organ stwierdził, że zakres informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, cytowany wyżej, uzasadnia pogląd, iż chodzi o udostępnienie informacji przetworzonej, która oznacza informację, "która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych". Nakład pracy związany z przygotowaniem informacji przetworzonej dał ustawodawcy podstawę do stworzenia przesłanki udostępnienia takiej informacji - informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Pojęcie to oznacza, że chodzi o interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne, przy czym - jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla lepszej ochrony interesu publicznego.

W ocenie organu Wnioskodawca w piśmie z 22 lutego 2020r. nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza zrealizować wskazany cel, czy nawet jakie byłyby kryteria oceny efektywności wydatkowania środków publicznych. Tym bardziej, że nie wnioskuje o udostępnienie informacji dotyczących innych osób, będących pracownikami Akademii, które to informacje mogłyby stanowić podstawę do przeprowadzenia porównań, choć autorytatywnie stwierdza, iż "wymienione we wniosku osoby częściej od innych zatrudnionych korzystają z możliwości wyjazdów zagranicznych i organizacji wystaw własnych prac". Wnioskodawca stawiając zarzut, że Rektor Uczelni nie informowała Wysokiego Senatu - którego członkiem jest od dwóch kadencji - o celowości wyjazdów, ani o korzyściach, jakie z tej działalności odniosła Akademia, nie wskazuje jednocześnie, aby kiedykolwiek sam składał na forum Senatu wniosek o udzielenie takich informacji, co byłoby argumentem za uznaniem wniosku za działanie w interesie publicznym.

W powyższej sytuacji, zdaniem organu, nie można uznać, że wnioskodawca uzasadnił potrzebę posiadania informacji publicznej przetworzonej z uwagi na szczególną istotność uzyskania takich informacji "dla interesu publicznego".

W ocenie organu, wniosek nie zasługuje na uwzględnienie także ze względu na wskazany w nim przez wnioskodawcę okres podlegający kontroli, w postaci przygotowanej informacji publicznej: "od listopada 2013 roku do chwili obecnej", tj. do stycznia 2020 r. Ustawa wymaga, aby dokumenty rachunkowo-księgowe wymienione w art. 74 ustawy o rachunkowości przechowywane były "co najmniej" przez okres 5 lat. Oznacza to, że podmioty wykonujące ustawę, w tym szkoły wyższe, zobowiązane są przechowywać taką dokumentację przez wskazany okres. Równocześnie obowiązujące obecnie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) wymaga, aby dane przechowywane były w formie umożliwiającej identyfikację osoby, której dane dotyczą, przez okres nie dłuższy, niż jest to niezbędne dla celów, w których dane są przetwarzane (tzw. ograniczenie przechowywania). Przepis ten, podobnie jak wcześniej obowiązująca ustawa o ochronie danych osobowych, wymaga zatem, aby podmioty wykonujące ustawę o rachunkowości usuwały dokumenty po upływie wskazanego przepisami terminu. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Akademia nie posiada dokumentów wcześniejszych niż dokumenty dotyczące 2015 roku, co oznacza, że nie może udostępnić informacji zamieszczonych w dokumentach z 2013 roku.

Dalej organ wskazał, że wniosek z 17 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmuje także żądanie udostępnienia "kompletnych kosztów wszystkich wyjazdów zagranicznych poniesionych przez Stowarzyszenie A. na rzecz wymienionych trzech osób". Ponieważ wymienione Stowarzyszenie stanowi odrębną jednostkę organizacyjną niż ASP, decyzja organu nie może rozstrzygać kwestii związanych z działalnością odrębny od jednostek organizacyjnych.

Na decyzję Rektora Akademii Sztuk Pięknych im. A. w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł G.C. zarzucając naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje pojęcie informacji przetworzonej, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się wnioskodawca jest informacją przetworzoną i wnioskodawca ma obowiązek wykazać, że jej udostępnienie jest potrzebne ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego;

- art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie informacji, o jaką zwrócił się wnioskodawca nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, względnie, że wnioskodawca nie uzasadnił należycie, że udostępnienie informacji, o jaką się zwrócił jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, względnie stanowią taką informację, ale wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z 17 stycznia 2020 r., mimo że treść wniosku i wyjaśnień wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez braku stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się podmiot zobowiązany przy załatwieniu sprawy, w szczególności w odniesieniu do występowania informacji przetworzonej oraz szczególnej istotności informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że nie jest w sprawie sporne, że jej przedmiotem jest udostępnienie informacji będącej informacją publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwestie sporne pomiędzy stronami sprowadzają się do oceny i uznania, czy żądana informacja dotyczy informacji prostej – jak twierdzi skarżący, czy też ma ona cechy informacji przetworzonej - jak to przyjął to organ, a jeśli dotyczy informacji przetworzonej, to czy za jej udostępnieniem przemawia szczególna istotność dla interesu publicznego i czy wykazanie istnienia szczególnej istotności jest obowiązkiem wnioskodawcy.

Skarżący wskazał, że ma wątpliwości, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Nie jest kwestionowane, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. W ocenie skarżącego, nie jest tak jednak w niniejszej sprawie. Przedmiotem złożonego wniosku i korelującym z tym obowiązkiem organu jest jedynie pokazanie prostych danych liczbowych, które organ posiada w swoich zbiorach. Udostępnienie ich nie będzie wymagało nadzwyczajnych działań o charakterze intelektualnym ani twórczych. W części wymagać będzie jedynie odszukania konkretnych danych i ich prezentacji, w części przeprowadzenia najprostszych działań matematycznych polegających co najwyżej na zliczeniu kilku pozycji (kwot). Ponadto zakres żądanej informacji ograniczono jedynie do trzech osób, a nie wszystkich zatrudnionych w Akademii. Również wtedy, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, przygotowanie i udostępnienie przedmiotowej informacji wcale nie wymaga większych nakładów pracy ani zasobów ludzkich, w szczególności nie wymaga na tyle dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, aby wpłynęło to negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ. Wniosek skarżącego w zasadniczej części nie zmusza do wytworzenia nowej informacji, a co najwyżej do wydobycia poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, w bardzo wąskim zakresie uwzględniając skalę działalności organu i liczbę zatrudnionych osób, bez konieczności gromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, szczególnych działań organizacyjnych, angażowania środków osobowych, które zakłócałyby normalny tok działania organu i utrudniałyby wykonywanie przypisanych mu zadań.

Dalej skarżący zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ przesądził, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Wbrew obowiązkowi organ nie wyjaśnił jednak skąd taka ocena. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest choćby jednego zdania wyjaśniającego podstawy uznania, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona.

W uzupełnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pismem z 22 lutego 2020 r., skarżący wskazał, że z treści wniosku w sposób oczywisty wynika istnienie (a także zakres) "szczególnie istotnego dla interesu publicznego" prawa do uzyskania żądanej informacji. Skarżący podniósł, że informacja o której udzielenie się zwrócono dotyczyła pokrywanych ze środków publicznych kosztów wyjazdów zagranicznych, pobytów za granicą oraz kosztów wystaw (w tym wydatków na oprawę marketingową, katalogi, druki, plakaty, koszty transportu eksponatów) grupy pracowników Akademii Sztuk Pięknych im. A. w Ł., dodatkowo pozostających w stosunkach pokrewieństwa lub powinowactwa i istnieje co najmniej przypuszczenie, że osoby te częściej od innych zatrudnionych korzystają z możliwości wyjazdów zagranicznych i organizacji wystaw własnych prac, realizowanych na koszt Akademii Sztuk Pięknych, co też mogłoby świadczyć o niegospodarności. Znamienne, że do tej grupy należy Rektor ASP, będący jednocześnie organem odmawiającym udostępnienia informacji publicznej. Nadto skarżący wyjaśnił, że udzielenie informacji w żądanym zakresie, ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego, a to poprzez możliwość poddania analizie racjonalności nie tylko organizacji wyjazdów w stosunku do efektów artystycznych czy marketingowych dla Akademii, ale także efektywności wydatkowania środków publicznych. Uzyskane w ten sposób dane będą z kolei miały znaczenie dla całej społeczności akademickiej Akademii, a nie tylko dla wnioskodawcy. Dotyczą podstaw działalności Akademii, co więcej, wiążę się z zaufaniem do tej instytucji, a także osób które nią zarządzają i jej przewodzą. Skarżący podniósł, że to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien wykazać, że wniosek nie spełnia warunków do ujawnienia informacji publicznej, a nie oczekiwać od wnioskodawcy wskazywania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący zwraca ponadto uwagę, że dane pochodzące dokumentów z 2013 roku, to znikoma cześć informacji, o jakie się zwrócił wnioskodawca. Jak należy zatem rozumieć, powyższe regulacje nie są żadną przeszkodą do udostępnienia informacji z okresu 2014-2020. Innymi słowy, organ nie był uprawniony odmówić udostępnienia informacji jedynie z tego powodu, że obejmowała ona w części okres, za który dane nie są już przechowywane. Nie było bowiem przeszkód, ażeby udostępnić informacje obejmujące okres, za który dane, choćby w świetle cytowanych przepisów, przechowywane być muszą. W tej części wniosek powinien być rozpatrzony i załatwiony w trybie u.d.i.p., a to nie nastąpiło. Skarżący zauważył, że wprawdzie organ przyznał, że informacji zamieszczonych w dokumentach z 2013 roku nie posiada, ale okoliczności tego stanu rzeczy są nieprzekonujące. W Akademii funkcjonuje choćby archiwum zakładowe i archiwum zbiorów. Nie są istotne w sprawie dywagacje na temat ustawowego (wynikającego z ustawy o rachunkowości) czasu przechowywania dokumentów, czy obowiązki wynikające z RODO, które jako takie nie są związane z przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku brakowania (niszczenia) jakichkolwiek dokumentów przez organ, niezbędne jest przeprowadzenie właściwej procedury, w ramach której określony zostałby zakres i standardy procesu brakowania, a wszystkiemu powinno towarzyszyć sporządzenie stosownych protokołów. Czy tak było w niniejszej sprawie, nie wiadomo. Natomiast, jeśli dokumentów tych nie zniszczono, wskazywanie, że ustawa o rachunkowości bądź inne przepisy nakładają pewne obowiązki przechowywania dokumentów przez określony czas, nie zwalnia z obowiązku ich udostępnienia, przy spełnieniu wszystkich przesłanek, o których stanowi u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Sztuk Pięknych im. A. w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący zażądał udostępnienia informacji, która wymagała przejrzenia dokumentacji i zestawienia danych z okresu ostatnich lat, w tym wybranie jedynie danych dotyczących wskazanych przez skarżącego trzech osób, spośród całości dokumentów finansowo - księgowych z danego okresu, w tym spośród informacji związanych z wyjazdami zagranicznymi innych osób będących pracownikami ASP ( dla przykładu: w roku 2017 wyjechały na podobne wyjazdy służbowe zagraniczne w związku z organizowaniem wystaw 53 osoby, w roku 2018-52 osoby, a w roku 2019-77 osób, w tym 3 studentki). Działanie takie stanowi niewątpliwie "przetworzenie informacji" na potrzeby przygotowania dokumentu, który nie istniał w momencie zgłaszania wniosku i nie był związany z wykonywaniem "przypisywanych adresatowi wniosku kompetencji i zadań", zwłaszcza, że przygotowanie takiego dokumentu wymagałoby przejrzenia całej dokumentacji finansowo-księgowej ("źródłowej") Uczelni z ostatnich 5 lat.

Organ ponownie wskazał, że Akademia nie posiada dokumentów wcześniejszych, niż dokumenty dotyczące 2015 roku co oznacza, że nie może udostępnić informacji zamieszczonych w dokumentach z 2013 i 2014 roku.

Organ podniósł także, że skarżący nie uzasadnia, dlaczego dla wykazania zasadności swojego żądania wybrał trzy wskazane osoby spośród grona wyjeżdżających na wyjazd zagraniczny oraz w jaki sposób zamierza dokonać oceny efektywności tych wyjazdów w odniesieniu do "efektów artystycznych czy marketingowych". W ubiegłych latach Akademia Sztuk Pięknych pokrywała koszty wyjazdów służbowych osób organizujących czy uczestniczących w prezentowaniu prac za granicą, nie ograniczając możliwości wyjazdu, ani ich nie wartościując przyznając jednym pracownikom prawo do ubiegania się o pokrycie kosztów, a odmawiając innym. Nie wiadomo zatem dlaczego jakiekolwiek oceny mają być dokonywane wyłącznie w oparciu o wykazane koszty wyjazdów trzech wybranych osób, wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bez porównania kosztów wyjazdu innych, przykładowo wybranych, uczestników takich wyjazdów. Owo wybranie do kontroli w postaci informacji o wyjazdach wyłącznie trzech osób, tj. Rektor Uczelni i osób z nią związanych, odbiera obiektywizm działania skarżącego, który powinien cechować działanie w interesie publicznym. Skarżący nie informuje, czy - jako członek Senatu - kiedykolwiek w ciągu 8 lat zadał publicznie na posiedzeniu Senatu Uczelni pytanie dotyczące kosztów i efektów artystycznych czy marketingowych wymienionych we wniosku osób, bądź innych uczestników - w tym członków Senatu ASP. Jakkolwiek - jak podkreśla "w swoim codziennym działaniu ma rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania uczelni", to jednak przez 8 lat tych możliwości nie wykorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja Rektora Akademii Sztuk Pięknych im. A. w Ł. z dnia [...] r. o odmowie udostępnienia G.C. informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji za podstawową przyczynę odmowy udostępnienia żądanej informacji, uznanej przez organ za informację przetworzoną, organ podał niewykazanie przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ocena prawidłowości działania organu, do którego wpłynął wniosek w pierwszej kolejności wymaga co do zasady stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Akademia Sztuk Pięknych im. A. w Ł. jest akademicką uczelnią publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85) stanowiącą integralną część systemu szkolnictwa wyższego i nauki, co oznacza, iż wykonuje zadania publiczne, należąc tym samym do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nie będąc organem władzy publicznej, należy jednak do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, co nie jest między stronami kwestionowane. Akademia będąc uczelnią publiczną otrzymuje bowiem środki publiczne na funkcjonowanie i realizowanie zadań, co wynika choćby z art. 365 i art. 366 p.s.w.n. Zgodnie natomiast z art. 23 p.s.w.n. rektor m.in. zarządza działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz. Skoro zatem rektor Akademii jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, dysponuje też funduszami publicznymi, tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.

Definicja informacji publicznej zawarta jest natomiast w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera jedynie przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzących z dysponowania majątkiem publicznym, w tym pożytkach i jego obciążeniu, zaś art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f - że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponuje. Należy zatem przyjąć, że żądane przez skarżącego informacje jako obrazujące sposób wydatkowania środków publicznych, a jednocześnie pozwalające na ocenę gospodarowania takimi środkami stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało bowiem przez ustawodawcę zdefiniowane. Stało się jednak przedmiotem rozważań w doktrynie i judykaturze.

Powszechnie już przyjmuje się, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Ponadto, możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; CBOSA).

Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Należy zatem przyjąć, że gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 grudnia 2019 r., II SA/Lu 332/19, CBOSA).

Skarżący wniósł o informacje dotyczące "wszystkich kosztów wyjazdów zagranicznych Pani Rektor J.R.-H., a także kosztów takich wyjazdów dr habilitowanej A.H.-M. oraz dr T.M. (od listopada 2013 r. do chwili obecnej)./.../ według następującego schematu: miejsce pobytu i data pobytu (od-do), koszty biletów lotniczych, koszty hoteli, koszty przejazdów środkami komunikacji wewnątrz danego kraju (taksówki, bilety metra, wewnętrzne linie lotnicze), kompletne koszty diet, koszty transportu z Ł. na lotnisko i z powrotem, a także wydatki związane z instalowaniem wystaw i ich oprawą marketingową, w tym również koszty ewentualnych katalogów, plakatów, druków zaproszeń oraz transportu eksponatów, (...), a także kosztów wszystkich służbowych wyjazdów zagranicznych w/w/ trzech osób, lecz finansowanych z innych źródeł, niż budżet Akademii Sztuk Pięknych w Ł.".

Analiza zakresu żądania (czasowego i podmiotowego) w połączeniu z faktem, że organizacja każdego tego typu przedsięwzięcia musi podlegać szczegółowemu rozliczeniu przez Uczelnię z uwagi na wykorzystywanie środków publicznych, co oznacza, że informacje znajdują się w posiadaniu organu i nie ma konieczności wytwarzania ich od początku prowadzi do wniosku, że informacja żądana przez skarżącego nie ma charakteru informacji przetworzonej i dlatego nieuprawnionym było żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Należy wziąć pod uwagę, że żądane przez wnioskodawcę informacje znajdują się już w posiadaniu organu, a nakład pracy związany z odpowiedzią na wniosek w ocenie sądu nie osiąga takiego poziomu, aby uznać, że sam tylko ten element czyni z żądanej informacji informację przetworzoną. Udzielenie żądanych informacji nie wymagało od organu podjęcia szczególnego wysiłku związanego z wyodrębnieniem wnioskowanych informacji ani z zaangażowaniem dużych zasobów kadrowych i "czasowych". Również ewentualna konieczność sięgnięcia do materiałów archiwalnych znajdujących się w zasobach organu nawet, jeśli wymaga zwiększonego nakładu pracy, nie stanowi przetworzenia informacji, a selekcja i analiza dokumentów są standardowymi działaniami organu związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponownego również przypomnienia wymaga, że kwestie poruszane we wniosku łączą się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (wyr. NSA z dnia 5 września 2014 r., I OSK 3040/13, CBOSA).

Reasumując w ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia informacją przetworzoną. Analiza wniosku skarżącego wskazuje, że zwrócił się on o udostępnienie informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej. W konsekwencji brak było podstaw do żądania od skarżącego wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Niezależnie od powyższego, nie zasługuje na akceptację sposób oceny wykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Otóż, wbrew stanowisku organu charakter lub pozycja osoby żądającej udzielenia informacji publicznej (profesor ASP, członek senatu ASP), stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotu, do którego o udostępnienie informacji występuje.

W tym miejscu należy ponadto zwrócić uwagę na szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy, które w ocenie sądu mogły podważyć zaufanie wnioskodawcy do bezstronności Rektora ASP w ocenie charakteru żądanej informacji, a następnie w ocenie, czy wnioskodawca wykazał zaistnienie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej. Otóż nie można tracić z pola widzenia, że wniosek skarżącego dotyczył bezpośrednio osoby J.R.-H., pełniącej funkcję rektora uczelni, a także A. H.-M. oraz T.M., jak można domniemywać osób spokrewnionych i spowinowaconych. Osobiste zaangażowanie rektor J.R.-H. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zakończonym wydaniem przez nią decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej jej osoby oraz osoby spokrewnionej i spowinowaconej nie stanowi gwarancji bezstronnego działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W tym zwłaszcza kontekście, w ocenie Sądu, transparentność działania ASP jako podmiotu realizującego zadania publiczne w oparciu o środki publiczne wymagała pozytywnego załatwienia wniosku i udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że powyższe rozważania dotyczą informacji publicznej objętej żądaniem, która znajduje się w posiadaniu organu, choćby nie była ona przez ten organ wytworzona. W przypadku bowiem, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek nie jest w posiadaniu informacji publicznej, winien zawiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie, a zawiadomienie takie nie przybiera formy decyzji.

Reasumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że przedmiotem wniosku skarżącego nie była informacja przetworzona, której udostępnienie uprawniało do żądania wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wymagało jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

Ak.