Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 215/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO V/428/238/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie krzewów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 215/24, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (dalej "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej "SKO", "Kolegium") z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO V/428/328/2023, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie krzewów.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta B. (dalej "Prezydent Miasta"), w związku z wnioskiem [...] Sp. z o.o. Sp.j. z siedzibą w K., decyzją z dnia 21 października 2022 r., nr OSE-ZI.6131.1113.2022.SP, zezwolił na usunięcie krzewów wyszczególnionych w tabeli numer 1 na terenie działek oznaczonych numerami [...] obręb [...] (ul. [...]) w B. w terminie do 30 kwietnia 2025 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3, 4, art. 83d ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1, 2, 3, art. 85 ust. 3, 4, 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej "u.o.p.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta wskazał, że krzewy wyszczególnione w tabeli nr 1 są żywotne, nie są gatunkami chronionymi i kolidują z planowaną inwestycją (zespół zabudowy usługowo-mieszkaniowej).

SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 października 2022 r. i na mocy postanowienia z dnia 4 listopada 2022 r. dopuściło Stowarzyszenie oraz Fundację [...] do udziału w postępowaniu nieważnościowym na prawach strony na zasadzie art. 31 § 1 k.p.a. Kolejno postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Kolegium wstrzymało z urzędu wykonanie decyzji objętej postępowaniem. Następnie SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów decyzją z dnia 1 lutego 2023 r., nr SKO V/428/295/2022.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 430/23, WSA w Gliwicach uchylił decyzję SKO z dnia 1 lutego 2023 r. Sąd podkreślił zależność między decyzją zezwalającą na usunięcie drzewa lub krzewu a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wynikającą z art. 83d ust. 6 u.o.p. W tym kontekście wytknął Kolegium całkowite pominięcie okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów, w tym kwestii stwierdzenia decyzją Kolegium z dnia 10 stycznia 2023 r., znak SKO V/428/245/22, nieważności decyzji Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 9 maja 2022 r., nr OSE-UZ.6220.80.2021.AS, i wpływu tej okoliczności na decyzję zezwalającą na usunięcie krzewów. W powołanym orzeczeniu zostało bowiem wskazane, że z przedłożonych w sprawie akt administracyjnych nie wynika, czy decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna, a tym samym, czy doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. WSA w Gliwicach zaakcentował przy tym, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną działającą z mocą wsteczną (ex tunc). Wobec tego kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może pozostać pominięta przy ocenie legalności decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów. W związku z powyższym WSA w Gliwicach w powołanym wyroku za przedwczesne uznał, odnoszenie się do merytorycznego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. Jednocześnie Sąd ten zaakcentował, że nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji uprzedniej (tzn. decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję) zawsze prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (tzn. decyzji wydanej w oparciu o decyzję uprzednią). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 9 maja 2022 r. pomimo wstrzymania jej wykonalności objęta jest zasadą trwałości i ma moc obowiązującą do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nadto wykonanie aktu administracyjnego, co do którego toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania. Wykonanie aktu administracyjnego powinno być rozważone jako zagadnienie wywołania nieodwracalnego skutku prawnego przez ten akt. Ponadto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" jest samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy badać i uwzględniać również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uprzedniej. Końcowo WSA w Gliwicach stwierdził, że decyzja Kolegium z dnia 1 lutego 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach wskazań co do ponownego prowadzenia postępowania Sąd zobowiązał Kolegium do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności do zbadania czy doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów – w dalszej zaś kolejności do oceny tych okoliczności faktycznych w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i podjęcia należycie uzasadnionej decyzji.

SKO decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO V/428/328/2023, ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta zezwalającej na usunięcie krzewów – wskazując, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Organ podał, że decyzja Kolegium z dnia 10 stycznia 2023 r., nr SKOV 428/245/22, stwierdzająca nieważność decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. jest ostateczna, lecz stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w tej konkretnej sprawie nie powoduje, że nieważna jest także decyzja zezwalająca na usunięcie krzewów, ponieważ przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej nie miały powiązania merytorycznego z treścią zezwolenia na usunięcie krzewów, co powoduje, że decyzja ta może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Kolegium zwróciło również uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r., nr OSE-UZ.6220.80.2021.AS, stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo-mieszkaniowej przy ul. [...] (dz. nr [...]), podlegała stwierdzeniu nieważności z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 2373, dalej "u.i.o.ś."): art. 63 ust. 1 pkt 1a, ponieważ organ orzekający w sprawie zignorował przesłankę skali planowanego przedsięwzięcia i w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia w decyzji; art. 63 ust. 2e poprzez nienałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo bliskiego sąsiedztwa tegoż przedsięwzięcia z formą ochrony przyrody oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 2 poprzez nieprzesłanie do zaopiniowania organom współdziałającym zmienionej karty, a także art. 84 ust. 1 i 2 i 74 ust. 2.

Kolegium podkreśliło, że postanowienia zawarte we wspomnianej decyzji środowiskowej w zakresie drzew i krzewów ograniczały się tylko do nakazu wykonania wycinki poza okresem lęgowym ptaków. Zdaniem SKO, inwestor nie mógłby jednak dokonać usunięcia krzewów tylko na podstawie decyzji środowiskowej – obecnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Koniecznym było bowiem uzyskanie zezwolenia na podstawie odrębnych przepisów tj. art. 83 i n. u.o.p. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa bowiem tylko uwarunkowania danego przedsięwzięcia, w tym może określać uwarunkowania w zakresie usunięcia drzew. Taka decyzja nie zastępuje decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów. Krzewy zostały usunięte przez inwestora, jednak nie powoduje to w rozpatrywanej sprawie zaistnienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ jest to skutek decyzji faktyczny, a nie prawny. W ocenie Kolegium, wadą kwalifikowaną nie są także dostrzeżone naruszenia prawa procesowego, tj. lakoniczny protokół oględzin będący podstawą do wydania decyzji, brak zawieszenia postępowania o udzielenie zezwolenia na usunięcie krzewów do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a. oraz brak należytego uzasadnienia decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. Stowarzyszenie złożyło skargę na decyzję Kolegium z dnia 21 grudnia 2023 r. do WSA w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, chociaż stwierdzona została nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą wydano tę przedmiotowo zależną decyzję, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, ze względu na uznanie, że pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją zezwalającą na usunięcie drzew brak jest zależności, która uzależniałaby byt prawny jednej decyzji od drugiej, podczas gdy inwestor nie mógłby dokonać usunięcia krzewów tylko na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale była ona niezbędna do wydania zezwolenia na wycinkę, gdyż wyłącznie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach otwiera drogę do uzyskania decyzji na usunięcie drzew i krzewów, a więc istnieje zależność pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją zezwalającą na usunięcie drzew, która uzależnia byt prawny decyzji zezwalającej na usunięcie drzew od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta ze względu na przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów w chwili, gdy wykonalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została wstrzymana, a organ miał o tym wiedzę z urzędu, spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa; 4) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie, wbrew ocenie WSA w Gliwicach wyrażonej w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/GI 430/23, wadliwej oceny w zakresie braku zależności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją zezwalającą na usunięcie drzew, która uzależnia byt prawny decyzji zezwalającej na usunięcie drzew od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy Sąd wskazał w uzasadnieniu powołanego wyroku, iż decyzja ta jest zależna od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, ze względu na faktyczne pominięcie przy rozstrzyganiu kwestii uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji pierwotnej) i niezbadanie przyczyn stwierdzenia nieważności tej decyzji w kontekście możliwości dalszego pozostawania w obiegu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 października 2022 r. udzielającej zezwolenia na usunięcie krzewów, a w konsekwencji wydanie decyzji naruszającej zasadę prawdy obiektywnej, jak również sporządzenie wadliwego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania również wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że przedmiotowe krzewy zostały już wycięte.

W dniu 5 lipca 2024 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił uwarunkowania postępowania nieważnościowego i zwrócił uwagę na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 430/22. W ocenie Sądu I instancji Kolegium prawidłowo zastosowało się do wskazań wynikających z powołanego wyroku i rozstrzygnęło sprawę respektując ocenę prawną tam zawartą. Kolegium prawidłowo ustaliło, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r. jest ostateczna. Kolegium wykonało również wskazania dotyczące ustalenia, czy doszło do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów. W tym zakresie Kolegium oparło się na wyjaśnieniach zawartych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 13 listopada 2023 r. Następnie poczynione ustalenia Kolegium poddało ocenie w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. W odniesieniu do art. 156 § 2 k.p.a. SKO rozważyło, czy na skutek wykonania zezwolenia na usunięcie krzewów wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, dochodząc do wniosku, że z wykonania przedmiotowej decyzji wyniknęły jedynie skutki faktyczne, a nie prawne. Stanowisko to według Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe.

Sąd I instancji podkreślił, że Kolegium dokonało też rozważenia ustalonego stanu faktycznego w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., słusznie koncentrując swoją uwagę na przyczynach stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo-mieszkaniowej. W ocenie WSA w Gliwicach, zasadnie Kolegium przyjęło, że przyczyny te pozostają bez znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zezwolenia na usunięcie krzewów, ponieważ nie dotyczą kwestii podlegających ocenie przy rozstrzygnięciu o zasadności udzielenia takiego zezwolenia. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2022 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, było bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, od których na gruncie u.o.p. ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia na usunięcie krzewów. Innymi słowy, wydanie decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia nie zależało od wcześniejszego wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji zaznaczył, że Kolegium dostrzegło co prawda, iż w odnośnej decyzji środowiskowej występowały postanowienia w zakresie drzew i krzewów, jednak ograniczały się one tylko do nakazu wykonania wycinki poza okresem lęgowym ptaków. Uwzględnienie tego nakazu w decyzji o zezwoleniu na usunięcie krzewów, choć bez wątpienia ma związek z decyzją środowiskową, nie spowodowało jednak takiego powiązania zezwolenia, które skutkować by miało stwierdzeniem jego nieważności ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa tylko uwarunkowania danego przedsięwzięcia, w tym może określać uwarunkowania w zakresie usunięcia drzew. Decyzja taka nie zastępuje decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów. Sąd I instancji zgodził się także z Kolegium co do tego, że w realiach rozpoznawanej sprawy wyeliminowanie z obrotu w trybie nieważnościowym decyzji środowiskowej nie oddziałuje na oceniane obecnie w tym trybie zezwolenie na usunięcie krzewów (chodzi o oddziaływanie w takim zakresie, aby uznać, że zezwolenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa). Stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w tej konkretnej sprawie nie powoduje, że nieważna jest także decyzja zezwalająca na usunięcie krzewów, gdyż przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej nie miały powiązania merytorycznego z treścią zezwolenia na usunięcie krzewów, co powoduje, że decyzja ta może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Tym samym dotyczące tej materii zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za niezasadne. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów, pomimo że decyzja ta została wydana w chwili, gdy wykonalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została wstrzymana. WSA w Gliwicach podkreślił, że w tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się już w poprzednio wydanym wyroku sygn. akt II SA/Gl 430/23 i stanowiskiem tym w niniejszej sprawie jest związany.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2024 r. wywiodło Stowarzyszenie (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. poprzez wadliwe uznanie, że przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako decyzji uprzedniej – nie mają wpływu i pozostają bez znaczenia z punktu widzenia legalności zezwolenia na usunięcie krzewów, a także, że wydanie decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia nie zależało od wcześniejszego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją zezwalającą na usunięcie krzewów istnieje relacja, która uzależnia byt prawny jednej decyzji od drugiej, ponieważ inwestor nie mógłby uzyskać zezwolenia na wycinkę krzewów bez legitymowania się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem wyłącznie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach otwiera drogę do uzyskania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd l instancji przeprowadził wadliwą ocenę działania organu administracji publicznej i uznał za prawidłową decyzję opartą na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, co miało związek z pominięciem przy rozstrzyganiu kwestii uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji pierwotnej) i brakiem zbadania przyczyn stwierdzenia nieważności tej decyzji w kontekście możliwości dalszego pozostawania w obiegu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 października 2022 r., udzielającej zezwolenia na usunięcie krzewów z działek numer [...] w B., która naruszała zasadę prawdy obiektywnej, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem dokładne rozważenie tych kwestii spowodowałoby konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie, wbrew ocenie WSA w Gliwicach wyrażonej w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/GI 430/23, wadliwej oceny w zakresie braku zależności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją zezwalającą na usunięcie krzewów, która uzależnia byt prawny decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy Sąd wskazał w uzasadnieniu powołanego wyroku, iż decyzja ta jest zależna od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem wzięcie pod uwagę tych kwestii spowodowałoby konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia 21 grudnia 2023 r. Jednocześnie, na wypadek nieuznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji. Skarżący kasacyjnie wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., powołanym w zarzucie II.2., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie, wbrew wspomnianemu zarzutowi skargi kasacyjnej, przepis ten nie został naruszony. Sąd I instancji miał na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 430/23, i zasadnie stwierdził, że również Kolegium tę ocenę uwzględniło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a nadto w pełni zastosowało się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania. W szczególności Kolegium poczyniło brakujące ustalenia faktyczne (w tym co do ostateczności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej i co do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów), rozważyło kwestię ewentualnych nieodwracalnych skutków decyzji i – przede wszystkim – rozważyło stan faktyczny przez pryzmat przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozważaniach tych Kolegium kierowało się wskazówką Sądu co do znaczenia uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. WSA w Gliwicach wyjaśnił, że: "Przywoływana uchwała NSA nie przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji uprzedniej (tzn. decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję) skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (tzn. decyzji wydanej w oparciu o decyzję uprzednią). W uchwale posłużono się pojęciem »może«, co w żaden sposób nie nakazuje obligatoryjnego stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Uchwała NSA przesądza jedynie o trybie postępowania w takich sprawach (stwierdzenie nieważności, a nie wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności »decyzji zależnej« jest samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy badać i uwzględniać również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uprzedniej. Nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji uprzedniej zawsze prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w oparciu o decyzję uprzednią. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję". Takiej właśnie zindywidualizowanej oceny dokonało Kolegium w niniejszej sprawie. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r. nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia sprawy, przeciwnie, zaznaczył, że "za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do merytorycznego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów pomimo stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnej ani organowi, ani Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest też zarzut II.1, w którym – poza przepisami wynikowymi (art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – powołane zostały przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., statuujące zasadę prawdy obiektywnej. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne, po ich uzupełnieniu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2023 r., jawią się jako kompletne. W szczególności, wbrew odnośnemu zarzutowi skargi kasacyjnej, poczynione zostały zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji ustalenia co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – przyczyny te zostały opisane w uzasadnieniu decyzji Kolegium i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (odpowiednio s. 8 i s. 3-4). W postępowaniu administracyjnym nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo to skonstatował.

Ponieważ skarżący kasacyjne, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (zarzut I), trzeba zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 pkt 10 u.o.p. w uznaniu, że przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako decyzji uprzedniej – nie mają wpływu i pozostają bez znaczenia z punktu widzenia legalności zezwolenia na usunięcie krzewów, a także, że wydanie decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia nie zależało od wcześniejszego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem Sąd I instancji takiego stanowiska w kategoriach abstrakcyjnych nie zaprezentował, przeciwnie, Sąd I instancji miał na względzie występujący in genere związek między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o zezwoleniu na usunięcie krzewów – co więcej, podkreślił, że przyczyny stwierdzenia nieważności tej pierwszej decyzji mogą mieć znaczenie dla oceny tej drugiej decyzji w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji ocenił zarazem, że w tej konkretnej sprawie taka zależność nie zachodzi i że "pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 9 maja 2022 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, było bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, od których na gruncie ustawy o ochronie przyrody ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia na usunięcie krzewów". Przedmiotowa ocena Sądu I instancji jest zatem nie tyle przejawem wykładni prawa materialnego, ile przejawem jego stosowania na użytek niniejszej sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie tej właśnie oceny i zaprezentowanie stanowiska, w myśl którego stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowych uwarunkowaniach powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o zezwoleniu na usunięcie krzewów. Wskazać zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego kasacyjnie nie podziela. W tym kontekście warto ponownie przytoczyć wiążący w niniejszej sprawie pogląd WSA w Gliwicach, wyrażony w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., wedle którego: "Nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji uprzedniej zawsze prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w oparciu o decyzję uprzednią. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję". Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się – przykładowo – że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie zawsze implikuje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1597/20; wyrok NSA z dnia 5 maja 2023 r., II OSK 1510/20; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., II OSK 303/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji zależnej zasadniczo jest możliwe jedynie wtedy, gdy kwalifikowana wadliwość decyzji uprzedniej z uwagi na swój charakter rozciąga się na tę decyzję zależną i powoduje, że wynikająca z niej norma indywidualna również jawi się jako ukształtowana w sposób oczywiście nieprawidłowy i nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi, w szczególności dlatego, że przyczyny nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tkwiły w rozstrzygnięciu zrelatywizowanym do wycinki krzewów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.