Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.

Decyzją z dnia 19 września 2025 r. - na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.), zwanej dalej "Ustawą" lub "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej", w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - po rozpatrzeniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia z dnia 1 września 2025 roku postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako "organ") oddalił w całości odwołanie wniesione przez [...] sp. z o.o. (dalej także jako "strona", "skarżąca", "odwołujący", "oferent"), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako "organ") oddalił w całości odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w imieniu którego działa Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił w dniu 5 maja 2025 roku na podstawie art. 139 ust. 2 Ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858), postępowanie o numerze [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano, iż wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 591 738,00 złotych na okres rozliczeniowy od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 grudnia 2025 roku, natomiast maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, to 6 (słownie: sześć).

Na podstawie art. 151 ust. 1 Ustawy w dniu 1 września 2025 roku nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania nastąpiło jego zakończenie.

Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, co oznacza, że wypełniona została dyspozycja art. 151 ust. 2 Ustawy.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 Ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 Ustawy.

Jak stanowi natomiast art. 154 ust. 1 Ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

Zgodnie z art. 154 ust. 3 Ustawy, po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Funduszu.

W postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] złożono 10 ofert:

1 ) oferta numer [...] złożona przez oferenta: S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. L. ([...]), ul. [...];

1) oferta numer [...] złożona przez oferenta: N. M. ([...]), ul. [...];

2) oferta numer [...] złożona przez oferenta: N. Z. O. Z. [...] z siedzibą w P. ([...]), ul. [...];

3) oferta numer [...] złożona przez oferenta: [...] S. K. [...] w P. ([...]), ul. [...];

4) oferta numer [...] złożona przez oferenta: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ([...]), ul. [...];

5) oferta numer [...] złożona przez oferenta: N. Z. O. Z. w P. ([...]), ul. [...];

6) oferta numer [...] złożona przez oferenta: S. P. ([...]), ul. [...];

7) oferta numer [...] złożona przez oferenta: T. o. z siedzibą w P. ([...]), ul. [...];

8) oferta numer [...] złożona przez oferenta: C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. ([...]), ul. [...];

9) oferta numer [...] złożona przez oferenta: S. Z. O. Z. w P. ([...]), ul. [...].

Postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], prowadzone było w oparciu w szczególności o przepisy:

1. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 357 z późn. zm.),

2. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858),

3. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 328 z późn. zm.),

4. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2025 r. poz. 400 z późn. zm.),

5. zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 grudnia 2024 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (ze zm.),

6. zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.),

o czym to informacja znalazła się w ogłoszeniu o przedmiotowym postępowaniu z dnia 5 maja 2025 roku.

Warunki wymagane spełniało sześciu oferentów. Fakt spełnienia wszystkich wymaganych warunków przez oferentów nie skutkował dokonaniem wyboru oferty, a jedynie pozwalał na podstawie art. 148 Ustawy oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert na dokonanie oceny i porównanie ofert.

Stosownie do dyspozycji zawartych w art. 148 Ustawy oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, oceny ofert dokonywano według określonych kryteriów (oferent miał możliwość wyboru jednej spośród wskazanych odpowiedzi).

W dniu 1 września 2025 roku nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego prowadzonego.

W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania konkursu ofert jako podmioty, z którymi zostanie zawarta umowa wskazano oferentów:

- [...] S. K. [...] w P. ([...]), ul. [...];

- N. M. ([...]), ul. [...];

- N. Z. O. Z. j z Zakresu S. J. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. ([...]), ul. [...];

- S. Z. O. Z. . w P. ([...]), ul. [...];

- S. P. ([...]), ul. [...];

- T. o. z siedzibą w P. ([...]), ul. [...].

Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. ([...]), ul. [...], oferty złożonej przez Specjalistyczne C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. L ([...]), ul. [...] oraz oferty złożonej przez N. Z. O. Z. z siedzibą w P. ([...]), ul. [...].

Z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków, komisja konkursowa odrzuciła w całości ofertę złożoną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ([...]), ul. [...].

Organ wskazał, że w postępowaniu konkursowym nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], pytania ankietowe opracowane zostały zgodnie z treścią Tabeli nr [...] - AMBULATORYJNA OPIEKA SPECJALISTYCZNA pkt. [...] "Przedmiot postępowania: Świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci Załącznika nr [...] "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna" do rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert.

Organ stwierdził, że oferta złożona przez odwołującego jako oferta odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 Ustawy, z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych określonych w przepisach prawa oraz szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie podlegała ocenie.

Odwołujący we wniesionym odwołaniu podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z załącznikiem nr 1 Ip. 50 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej,

2. naruszenie art. 142 ust. 3 ustawy w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy.

W dniu 15 września 2025 roku w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia złożono osobiście pismo zatytułowane "Uzupełnienie odwołania", wniesione przez spółkę [...] Sp. z o.o.

Odwołujący wskazał, że podtrzymuje zarzuty przedstawione we wcześniej złożonym odwołaniu, a ponadto zarzucił komisji konkursowej naruszenie:

1. § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy;

2. art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Na skutek wniesionego odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia z dnia 1 września 2025 roku postępowania nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w imieniu którego działa Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, rozpoznał w wniesione przez odwołującego odwołanie. Rozpatrzone zostały ponadto zebrane w sprawie dokumenty, w tym oferty złożone przez oferentów w postępowaniu nr [...] oraz dokumentacja wytworzona przez komisję konkursową w toku prowadzonego postępowania konkursowego.

Zarzuty odwołania zostały uznane za niezasadne.

Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków Funduszu we wskazanym obszarze została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI. Ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 Ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c ustawy o świadczeniach, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI. Ustawy. Jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest ta określona w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanymi regulacjami Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W ogłoszeniu o postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 5 maja 2025 roku wskazano, że maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta, po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania wynosi sześć.

Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia określone przede wszystkim ww. akty.

Opublikowane zostały także materiały i zarządzenia, na podstawie których przeprowadzono przedmiotowe postępowanie.

W postępowaniu konkursowym nr [...] udział wzięło dziesięciu oferentów, z których każdy konfigurował swoją ofertę w sposób indywidualny. Komisja konkursowa odrzuciła jedną ofertę (złożoną przez odwołującego - [...] Sp. z o.o.) z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 Ustawy.

Organ wskazał, że regulacja zawarta w art. 149 ust. 1 Ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analizując przedmiotowy katalog uzasadnione jest twierdzenie, że przyczyny te mają charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta - niezależnie od aspektów formalnych, również wymogów merytorycznych, wynikających m.in. z obowiązku spełnienia warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2, a zatem takich, które mają charakter wymagań koniecznych. Brak ich spełnienia jest natomiast brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia.

Wobec powyższego w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może brać udziału oferta niespełniająca chociażby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa Funduszu. Już bowiem w momencie składania oferty (a dokładniej w terminie otwarcia ofert w rozumieniu kodeksu cywilnego) odwołujący był zobligowany do zapewnienia takiego stanu faktycznego i prawnego, by w jego przypadku nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 149 ust. 1 Ustawy, powodująca konieczność odrzucenia oferty (organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1066/20). Odmienne postępowanie w tym zakresie prowadziłoby do ponoszenia przez Fundusz pełnego ryzyka nienależytego zabezpieczenia realizacji świadczeń opieki zdrowotnej. Nie można również wykluczyć, że mogłoby stanowić to zachętę dla innych oferentów do celowego składania ofert nierzetelnych.

Organ wskazał, że zgodnie z warunkami wymaganymi zdefiniowanymi w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 357, ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem AOS"), Oferent do realizacji przedmiotowych świadczeń winien zapewnić następujący personel medyczny:

1) lekarz specjalista w dziedzinie okulistyki albo

2) lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo

3) lekarz w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki.

Zapewnienie personelu lekarskiego o wyżej wskazanych kwalifikacjach stanowi warunek konieczny udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki dla dzieci. Ponadto Oferent udzielając odpowiedzi TAK na pytanie zawarte w części VIII. ANKIETY formularza ofertowego, rozdziale 5.1 WARUNKI WYMAGANE, punkcie 5.1.1 na stwierdzenie, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu ministra zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania, potwierdził, że spełnia warunki realizacji kontraktowanych świadczeń nie tylko w okresie obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale również zgodnie z brzmieniem pytania, w okresie związania ofertą.

W myśl zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (ze zm.) oferent, po upływie terminu składania ofert, jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Zatem Komisja konkursowa jest obowiązana dokonywać oceny prawdziwości wszelkich oświadczeń (informacji, zapewnień itp.) zawartych w ofercie złożonej przez oferenta w postępowaniu konkursowym najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego bowiem rodzaju oświadczenia (zapewnienia) mają co do zasady charakter tzw. oświadczeń wiedzy, do których dopuszczalne i uprawnione jest stosowanie per analogiam niektórych przepisów dotyczących czynności prawnych, w tym składania oświadczeń woli (por.: Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 2009, Nb 466; wyrok SN z 18 maja 2012 r., IV CSK 486/11, LEX nr 1243071). W myśl zaś art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią.

Stosując powyższą zasadę do tej szczególnej kategorii oświadczeń woli, jaką stanowi oferta składana w ramach konkursu ofert, a taką cywilistyczną konstrukcję posiada niewątpliwie postępowanie konkursowe unormowane w dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należy przyjąć, że takie oświadczenie jest "złożone" (w rozumieniu art. 61 § 1 k.c.) organizatorowi konkursu dopiero z chwilą określoną w ogłoszeniu postępowania jako termin otwarcia ofert. Dopiero wówczas bowiem organizator przetargu (konkursu) może zapoznać się z treścią złożonej oferty. Ofertę składa się w zamkniętej kopercie lub paczce właśnie po to, aby adresat nie mógł wcześniej zapoznać się z jej treścią.

Odnosząc powyższą zasadę, w drodze analogii, do zapewnień, informacji, danych i innych oświadczeń wiedzy składanych przez oferenta w postępowaniu konkursowym, należy stwierdzić, że takie oświadczenia powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert. Wówczas zostają one bowiem - de iure i de facto - "złożone" (zakomunikowane) adresatowi (organizatorowi konkursu). Dlatego ten właśnie moment stanowi właściwy punkt odniesienia dla oceny prawdziwości informacji zawartych w ofercie.

Mając na uwadze przytoczone przepisy prawa i ich wykładnię, komisja konkursowa była zobligowana dokonywać oceny oferty, w tym spełnienia przez Oferenta warunków wymaganych do realizacji świadczeń ambulatoryjnych z zakresu okulistyki dla dzieci na dzień otwarcia ofert.

Organ wskazał, że ze złożonej dokumentacji ofertowej wynika, że harmonogram pracy poradni okulistycznej dla dzieci w podmiocie Oferenta prezentuje się następująco: poniedziałek 8.00-19.00, wtorek 8.00- 19.30, środa 8.00-19.00, czwartek 8.00-19.30, piątek 8.00-12.00 (sumarycznie 49 godzin). Natomiast czas pracy lekarzy specjalistów w dziedzinie okulistyki przedstawia się następująco: Lekarz 1 -piątek 08:00 - 12:00, Lekarz 2 - poniedziałek 8:30 - 13:30; środa 08:30 -13:30, Lekarz 3 - czwartek 08:00 -13:30, Lekarz 4 - poniedziałek 08:00 -13:00, wtorek 08:00 -13:00, Lekarz 5 - poniedziałek 13:00 - 18:00, wtorek 08:00 - 14:00, Lekarz 6 - środa 15:00 - 19:00, Lekarz 7 - środa 15:00- 19:00, Lekarz 8 - środa 09:00 - 12:00, Lekarz 9 - wtorek. 15:30 - 19:30, czwartek 15:30-19:30.

Na podstawie szczegółowego harmonogramu pracy ww. lekarzy komisja konkursowa ustaliła brak zabezpieczenia realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci przez wymagany personel lekarski w następujących dniach i godzinach: poniedziałki 18:00-19:00, wtorki 14:00- 15:30, środy 8:00-8:30 i 13:30-15:00 oraz czwartki 13:30-15:30.

Oferent w przesłanym wyjaśnieniu z dnia 21 lipca 2025 poinformował, że nastąpiła "oczywista omyłka pisarska" w zakresie wykazanego czasu pracy poradni oraz wyjaśnił, że czas pracy poradni będzie się pokrywał z wykazanym w ofercie czasem pracy lekarzy. Jednocześnie Oferent przedstawił nowy, w stosunku do pierwotnego, harmonogram czasu pracy poradni okulistycznej dla dzieci: poniedziałek 8.00-18.00, wtorek 8.00-14.00, oraz 15:30-19:30, środa 8.00-13:30 oraz 15:00-19.00, czwartek 8.00-13:30 oraz 15:30-19.30, piątek 8.00-12.00.

Organ wskazał, że komisja konkursowa nie mogła jednak w myśl obowiązujących przepisów prawa dopuścić do zmiany harmonogramu czasu pracy poradni, ponieważ stanowiłoby to zmianę oferty. Należy mieć bowiem na uwadze zapisy Zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (ze zm.), które stanowią, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Należało zatem uznać, że odwołujący na dzień otwarcia ofert nie spełniał warunku wymaganego dla realizacji świadczeń w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki dla dzieci ze względu na brak wymaganej obsady lekarskiej w czasie pracy poradni.

Biorąc pod uwagę powyższe komisja konkursowa prowadząca postępowanie numer [...] [...], w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 r. do dnia 31 października 2030 r umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie okulistyki dla dzieci, na obszarze subregionu poznańskiego, zobowiązana była odrzucić w dniu 30 lipca 2025 r. ofertę złożoną przez oferenta na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Organ stwierdził, że komisja konkursowa jest zobowiązana do dokonywania oceny oferty najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Powyższa zasada ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny. Przyjęcie przez komisję konkursową odmiennego stanowiska naruszałoby nie tylko przepisy prawa, ale również przeczyłoby wymogowi równego traktowania wszystkich oferentów ubiegających się o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. To z kolei wiązałoby się z naruszeniem zapisów art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Nadto przepisy rozporządzenia AOS jednoznacznie wskazują na warunki niezbędne, jakie realizator świadczeń ambulatoryjnych z zakresu okulistyki dla dzieci winien zapewnić, w odniesieniu do wymaganego personelu, dla udzielania ww. świadczeń. W katalogu wymaganego personelu dla zakresu poradnia specjalistyczna - okulistyka dla dzieci, ustawodawca zamieścił wyłącznie lekarza specjalistę w dziedzinie okulistyki albo lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki. Pozostały personel medyczny taki jak pielęgniarka czy optometrysta nie spełnia wymogu koniecznego dla udzielania świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci. Co więcej, ww. personel może, choć nie musi, zostać zgłoszony przez oferenta jak spełnienie warunku dodatkowo ocenianego w toku toczącego się postępowania, co następnie przekłada się na zajmowaną przez oferenta pozycję w rankingu i możliwość uzyskania dodatkowej punktacji. Nie jest jednak możliwym udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki dla dzieci - w ramach umowy zawartej z NFZ, bez udziału lekarza danej specjalności, w myśl zapisów rozporządzenia AOS. Zatem, każdorazowo składając ofertę w postępowaniu konkursowym, należy rozróżniać warunki wymagane od warunków rankingujących (dodatkowo ocenianych). W odniesieniu do oferty złożonej przez [...] Sp. z o. o. mowa jest o niespełnianiu warunku wymaganego.

Organ stwierdził, że dopuszczenie przez komisję do dalszego postępowania ofert, które nie spełniają wymaganych warunków stanowiłoby naruszenie przepisu art. 134 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przypomniał, iż komisja konkursowa prowadzi postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej opierając je na zasadach pewności i gwarancji, nie zaś na zasadzie ryzyka co do ewentualnego spełniania przez oferenta warunków wymienionych w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ponosiłby pełne ryzyko nienależytego zabezpieczenia świadczeń dla pacjentów i to już od pierwszego dnia obowiązywania umowy.

Na marginesie organ wskazał, iż uprawnienia Komisji konkursowej wynikające z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1858), który daje legitymizację do wzywania oferentów do składania wyjaśnień, ma umożliwić rozstrzyganie wszelkich wątpliwości związanych z oceną oferty. Zatem skierowanie przez komisję wezwania, a następnie przesłanie przez oferenta wyjaśnień/ dokumentów, ma pozwolić komisji na dokonanie dalszej oceny oferty w zakresie gwarancji realizacji świadczeń ambulatoryjnych zgodnie z warunkami wymaganymi.

Organ wskazał, iż to ustawodawca definiuje warunki "progowe" do realizacji poszczególnych rodzajów i zakresów świadczeń, a w przypadku kontraktowanych świadczeń nie bez powodu wymienia jedynie lekarzy. Sam zresztą odwołujący powołując się na rozporządzenie kryterialne trafnie używa pojęcia "dopuszczenie" do realizacji świadczeń w poradni okulistycznej dla dzieci - pielęgniarki. Sensem zapisów kryterialnych jest dopuszczenie do realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci personelu pielęgniarskiego, a nie zastąpienie lekarzy pielęgniarkami. Zatem bez zagwarantowania realizacji świadczeń ze strony lekarzy ambulatoryjne świadczenia okulistyczne dla dzieci nie mogłyby zostać zakontraktowane. Co istotne, odwołujący będąc już stroną umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na realizację kontraktowanych świadczeń, nie poddawał w wątpliwość obecnie kwestionowanej reguły przepisów prawa. W kontekście powyższego organ zwrócił również uwagę na dokonaną przez odwołującego - [...] Sp. z o. o. ewolucję jego argumentacji. Początkowe uzasadnienie braków w harmonogramie oferty wymaganego personelu lekarskiego wyjaśniał oczywistą omyłką pisarską, a dopiero w następstwie odrzucenia jego oferty zakwestionował wymagania, które obowiązują nie tylko w toczącym się postępowaniu, ale również dotyczą aktualnie realizowanej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przywoływane przez odwołującego Zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w "[...] zakresów świadczeń w poradniach specjalistycznych" (zał. Nr [...] do Zarządzenia) wymienia skojarzony zakres świadczeń — ambulatoryjna opieka pielęgniarska lub położnej (AOP), który może być realizowany jedynie w odniesieniu do świadczeń w zakresie: diabetologii, położnictwa i ginekologii, kardiologii, chirurgii ogólnej. Powyższe uregulowania prawne zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 września 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1864). Na mocy wprowadzonych zmian w załączniku 1a - Wykaz świadczeń gwarantowanych w przypadku porad pielęgniarskich i porad położnej oraz warunki ich realizacji, rozporządzenia AOS wskazano zamknięty katalog świadczeń gwarantowanych, w których możliwe jest samodzielne udzielanie świadczeń gwarantowanych przez pielęgniarkę. W katalogu tym mieści się wyłącznie: porada pielęgniarska chirurgia ogólna, porada pielęgniarska diabetologia, porada pielęgniarska — kardiologia, porada położnej - położnictwo i ginekologia.

Organ wskazał, że nie jest również prawdą domniemanie odwołującego, iż powodem odrzucenia złożonej przez niego oferty jest brak zabezpieczenia kontraktowanych świadczeń przez personel lekarski przez czas pracy poradni okulistycznej dla dzieci. W uzasadnieniu odrzucenia przez komisję konkursową złożonej przez niego oferty przywołano bowiem warunki wymagane wynikające z rozporządzenia AOS w zakresie personelu koniecznego (niezbędnego) do realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci. Mowa tam jednoznacznie o lekarzu specjaliście w dziedzinie okulistyki albo lekarzu ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarzu w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki.

System informatyczny, którym posługuje się Narodowy Fundusz Zdrowia w toku prowadzenia postępowań, stanowi integralny element procedury konkursowej i jest narzędziem służącym zapewnieniu jednolitości, spójności i transparentności danych wprowadzanych przez oferentów. Brak wskazania przez odwołującego prawidłowego harmonogramu pracy poradni okulistycznej dla dzieci w jego podmiocie w złożonej przez niego ofercie stanowi wyraz niedopełnienia obowiązków oferenta w tym zakresie i nie może być tłumaczony wyłącznie ewentualnymi ograniczeniami technicznymi czy ograniczonym wpływem oferenta na funkcjonalność narzędzia informatycznego, zwłaszcza, że na etapie składania oferty nie składał żadnych zastrzeżeń co do funkcjonowania ww. systemu, zaś w późniejszej korespondencji tłumaczył, że złożenie przez niego błędnego harmonogramu wynikało z "oczywistej omyłki pisarskiej" w zakresie wykazanego czasu pracy poradni. Organ dodał, że odwołujący miał pełną możliwość, przed terminem składania ofert, zgłoszenia ewentualnych problemów technicznych związanych z działaniem systemu informatycznego i zwrócenia się do Funduszu o udostępnienie ścieżki alternatywnej lub pomoc techniczną w celu złożenia prawidłowego harmonogramu. Brak takiej inicjatywy ze strony odwołującego, a jednocześnie złożenie oferty zawierającej błędny harmonogram, nie może skutkować przerzuceniem odpowiedzialności za skutki proceduralne na komisję konkursową. W tym kontekście odpowiedzialność za treść oferty oraz za sposób jej przygotowania i przedstawienia danych spoczywa wyłącznie na oferencie, który zobowiązany jest do zapewnienia, iż wszystkie informacje wprowadzone do formularzy konkursowych są kompletne, jednoznaczne i zgodne ze stanem faktycznym.

Zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r., po upływie terminu składania ofert oferent jest związany treścią złożonej oferty do momentu rozstrzygnięcia postępowania, co oznacza, że po tym terminie nie jest dopuszczalna zmiana treści oferty ani w drodze wyjaśnień, ani jakiejkolwiek innej formy. W świetle powyższego, wszelkie dokumenty składane przez odwołującego po terminie otwarcia ofert mogły jedynie pełnić funkcję potwierdzającą dane zawarte w ofercie, jednak nie mogły zmieniać jej istoty, w szczególności w zakresie przedłożenia nowego harmonogramu, niewykazanego pierwotnie w formularzu ofertowym.

Organ stwierdził, że wobec powyższego komisja konkursowa nie miała możliwości uznania za spełniony warunku zapewnienia personelu lekarskiego o wyżej wskazanych kwalifikacjach wyłącznie na podstawie wyjaśnień uzupełniających, skoro w treści oferty, tj. na dzień otwarcia, nie został on wykazany w sposób wymagany przepisami i zgodny z procedurą konkursową. Brak przedłożenia prawidłowego harmonogramu w powyższym zakresie stanowił więc przesłankę obligatoryjnego odrzucenia oferty i został przez komisję prawidłowo zastosowany na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy w związku z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Organ wskazał, że zarządzenie nr [...], stanowiące akt wykonawczy Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, będący jednocześnie organizatorem postępowań o zawarcie umów na świadczenia opieki zdrowotnej, w § 18 ust. 4 jednoznacznie stanowi, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany treścią oferty do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Z powyższego jednoznacznie wynika, że oferta, stanowiąca oświadczenie wiedzy i woli oferenta, nie może podlegać żadnym zmianom po dacie jej złożenia, zaś jakiekolwiek działania podejmowane przez oferenta w ramach tzw. wyjaśnień muszą mieć charakter jedynie pomocniczy i potwierdzający treść oferty, a nie korygujący jej braki bądź uzupełniający nowe informacje, które nie zostały zawarte w pierwotnym dokumencie ofertowym. Z tego względu uznanie przez komisję konkursową, iż wyjaśnienia złożone przez odwołującego stanowiły modyfikację oferty, a nie dopuszczalne wyjaśnienie, było w pełni uzasadnione, ponieważ treść tych wyjaśnień wykraczała poza prostą interpretację złożonych wcześniej oświadczeń i zawierała nowe dane oraz dokumenty, których pierwotnie w ofercie brakowało. Organ wskazał, że głównym celem wyjaśnień, o których mowa w § 18 ust. 1-4 zarządzenia, jest umożliwienie komisji doprecyzowania istniejących już zapisów oferty, a nie uzupełnianie brakujących elementów lub usuwanie niedopatrzeń, za które odpowiedzialność ponosi wyłącznie oferent. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do podważenia fundamentalnej zasady równego traktowania oferentów i naruszenia integralności procesu konkursowego albowiem oznaczałoby umożliwienie jednej ze stron poprawiania własnych uchybień już po terminie składania ofert, podczas gdy inne podmioty, działając zgodnie z przepisami, zostałyby faktycznie ukarane za dochowanie formalnych rygorów. Takie działanie godziłoby w zasadę uczciwej konkurencji oraz tworzyłoby niebezpieczny precedens relatywizujący skutki błędów popełnionych na etapie przygotowania oferty.

W niniejszym postępowaniu treść wyjaśnień złożonych przez odwołującego nie ograniczała się do wskazania motywów interpretacyjnych złożonych wcześniej oświadczeń ani nie polegała na przytoczeniu dowodów potwierdzających dane już zawarte w formularzach ofertowych, lecz w istocie zmierzała do uzupełnienia oferty o brakujące dane, obejmujące dodatkowe informacje związane z zapewnieniem odpowiedniego personelu lekarskiego. Takie działania nie mogą być uznane za dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, stanowią bowiem ingerencję w treść oferty i naruszają bezwzględnie obowiązującą zasadę niezmienności oferty po upływie terminu jej złożenia.

Komisja konkursowa, analizując przedłożone przez odwołującego dokumenty oraz porównując ich treść z pierwotną ofertą, zasadnie uznała, że zachodzi niedopuszczalna modyfikacja oferty, polegająca na uzupełnieniu jej o dane, które nie zostały wykazane na dzień składania ofert. Taki stan rzeczy oznacza, że oferent nie spełnił warunków wymaganych w postępowaniu, a zatem podjęcie przez komisję decyzji o odrzuceniu oferty było czynnością konieczną i podyktowaną wymogiem dochowania legalizmu w procedurze konkursowej.

Konsekwencją uznania, iż oferent może swobodnie uzupełniać ofertę po jej złożeniu byłoby umożliwieniem wielokrotnego poprawiania błędów, co doprowadziłoby do niekontrolowanego wydłużenia procedury konkursowej oraz osłabiłoby zasadę pewności i stabilności obrotu publicznoprawnego, którego integralną część stanowi kontraktowanie świadczeń opieki zdrowotnej. Takie podejście byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą praworządności oraz z ustawowym obowiązkiem racjonalnego wydatkowania środków publicznych, którego realizacja wymaga rygorystycznego przestrzegania reguł proceduralnych.

W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, że komisja konkursowa działała z pełnym poszanowaniem obowiązujących przepisów, a jej decyzja o nieuwzględnieniu wyjaśnień jako elementu modyfikującego ofertę, była zgodna z literą prawa oraz utrwaloną praktyką stosowaną przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Komisja konkursowa, działając na podstawie obowiązujących przepisów prawa i mając na względzie zasadę równego traktowania wszystkich uczestników postępowania, nie miała ani obowiązku, ani uprawnienia, by domniemywać, że oferent dysponuje niewykazanym w ofercie personelem lekarskim, zwłaszcza w sytuacji, gdy komisja konkursowa ustaliła brak zabezpieczenia przez odwołującego realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci przez wymagany personel lekarski w niektórych dniach i godzinach, w których personel ten winien być zapewniony. Tym samym przedstawione przez odwołującego wyjaśnienia, niezależnie od ich treści, charakteru czy momentu złożenia, nie mogły zostać potraktowane jako dopuszczalne uzupełnienie oferty, albowiem ich treść wykraczała poza granice potwierdzenia wcześniej zawartych w ofercie danych, a w istocie wprowadzała nowy element, który nie został ujęty ani w formularzu ofertowym, ani w zasobach przypisanych do miejsca udzielania świadczeń, ani w systemie [...], co przesądza o ich kwalifikacji jako niedopuszczalnej modyfikacji oferty po upływie terminu jej złożenia. Zgodnie bowiem z utrwaloną praktyką orzeczniczą, uzupełnienie oferty po terminie składania ofert, nawet pod pozorem udzielania wyjaśnień, które w rzeczywistości dostarczają nowe informacje dotyczące spełnienia warunku, stanowi naruszenie zasady związania treścią oferty oraz zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania świadczeniodawców. Dlatego też, w świetle obowiązujących przepisów, obowiązkiem komisji było stwierdzenie, iż oferta odwołującego nie spełnia wymogów formalnych, skoro fakt ten nie wynikał z oferty w jej pierwotnym brzmieniu.

Komisja konkursowa prawidłowo również uznała, że niespełnienie przez odwołującego wymaganego warunku w zakresie zapewnienia niezbędnego personelu lekarskiego o następujących kwalifikacjach: lekarz specjalista w dziedzinie okulistyki albo lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarz w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki, potrzebnego do realizacji świadczeń gwarantowanych w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej określonego w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej wiąże się nieuchronnie z odrzuceniem złożonej przez niego oferty.

Jak wynika bowiem z art. 149 ust. 1 pkt 7 Ustawy: "Odrzuca się ofertę (...), 7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (...)". Konsekwencją powyższego jest to, że najpóźniej w momencie dokonywania oceny oferty złożonej w terminie, a zatem w trakcie złożenia ofert, wymogi te muszą zostać spełnione.

Dodatkowo wskazano, że świadczeniodawca decydujący się na złożenie oferty w konkretnym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ma obowiązek zapoznać się z przepisami prawa, które regulują warunki, jakie musi spełniać, aby złożona przez niego oferta została zakwalifikowana do dalszej części postępowania. Musi spełniać przede wszystkim warunki wymagane, które mają przymiot warunków sine qua non. Brak ich spełnienia skutkować będzie jedynym słusznym postępowaniem ze strony komisji konkursowej, a zatem odrzuceniem takiej oferty.

Organ wskazał, że regulacja zawarta w art. 149 ust. 1 Ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analizując przedmiotowy katalog uzasadnione jest twierdzenie, że przyczyny te mają charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta - niezależnie od aspektów formalnych, również wymogów merytorycznych, wynikających m.in. z obowiązku spełnienia warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (art. 149 ust. 1 pkt 7 Ustawy), a zatem takich, które mają charakter wymagań koniecznych. Brak ich spełnienia jest natomiast brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia. Wobec powyższego, w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie może brać udziału oferta, niespełniająca chociażby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa Funduszu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały o oddaleniu protestu przez 7 z 17 członków Komisji, w sytuacji gdy uchwała powinna zapaść w obecności co najmniej [...] jej składu, zwykłą większością głosów organ wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny.

Wskazana czynność nastąpiła w dniu 11 sierpnia 2025 roku. Jednocześnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu 11 sierpnia 2025 roku zarządzenie nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 maja 2025 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia w trybie konkursu ofert postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Ww. zarządzenie nr [...] weszło w życiu w dniu podpisania (tj. 11 sierpnia 2025 roku) i zmieniało skład komisji konkursowej powołanej w trybie konkursu ofert do przeprowadzenia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 listopada 2025 roku do dnia 31 października 2030 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci w tym świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - ze wskazań nagłych oraz świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci - diagnostyka onkologiczna, na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w ten sposób, że skład ww. komisji konkursowej został zredukowany do siedmiu osób. Wszystkie te osoby podpisały się pod ww. uchwałą o oddaleniu protestu odwołującego - [...] Sp. z o.o. Tym samym został spełniony warunek wskazany w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, a ww. uchwała zapadła w obecności co najmniej [...] jej składu, zwykłą większością głosów.

W dalszej kolejności odwołujący wskazał, że komisja konkursowa pozwoliła innemu oferentowi, którego oferta została wybrana w postępowaniu konkursowym do realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tj. NZOZ J. M. S.. z. o.o. - na zmianę oferty w zakresie wymienionego w ofercie sprzętu medycznego (zarówno wymaganego do realizacji umowy, jak i rankingującego).

Odnosząc się do powyższego oraz do zarzutów wskazanych przez odwołującego w piśmie z dnia 18 września 2025 roku wskazano, że komisja konkursowa wezwała oferenta J. M. S.. z o.o. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie posiadanego przez niego sprzętu, jednakże oferent w złożonych wyjaśnieniach potwierdził, że sprzęt, a konkretnie wykazane w ofercie aparat USG okulistyczny [...] i autokreatorafraktometr [...] znajduje się w jego zasobach sprzętowych, dodatkowo zaś zakupił nowe aparaty, które również będą wykorzystywane przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, bowiem aparaty te charakteryzują się lepszymi parametrami i funkcjonalnością przy jego użytkowaniu. Faktury, o których wspomniał odwołujący, zostały wystawione na ten nowy sprzęt, który faktycznie został zakupiony już po terminie złożenia ofert, jednakże ww. oferent J. M. S.. z o.o. sprzęt taki już posiadał, co potwierdził w złożonych wyjaśnieniach, ale co również stwierdziła komisja konkursowa podczas przeprowadzonej u niego weryfikacji w dniu 11 sierpnia 2025 roku. Wobec powyższego nie doszło w tym przypadku do zmiany oferty ww. podmiotu, bowiem treść tej oferty pozostawała w dalszym ciągu niezmienna, a ww. oferent nie modyfikował jej treści, a jedynie wyjaśnił, że sprzęt w niej wskazany faktycznie posiadał w dniu złożenia oferty, co potwierdziła weryfikacja przeprowadzona przez komisję konkursową w dniu 11 sierpnia 2025 roku. Zakup nowego sprzętu nie przekreślał posiadania przez ww. oferenta starszego sprzętu wykazanego w ofercie i będącego w dalszym ciągu w posiadaniu ww. oferenta.

Organ stwierdził, że nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut odwołującego, że ww. oferent J.-M. Sp. z o.o. "potwierdził, że spełnia wymagania gabinetu diagnostyczno-zabiegowego w punkcie [...]., jednakże gabinetu diagnostyczno-zabiegowego nie wykazał w ofercie na liście warunku deklarowanego w zakresie sprzętu, aparatury medycznej, pomieszczenia - liście zasobów - załącznik nr [...] oferty", bowiem przeprowadzona przez komisję konkursową weryfikacja, o której mowa powyżej, potwierdziła, że ww. oferent takim gabinetem dysponuje, a ponadto jest on wpisany w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą prowadzonym przez Wojewodę [...].

Brak wykazania ww. gabinetu w załączniku do oferty nie powoduje uznania, że oferent nie spełnia warunku w zakresie jego posiadania, jeśli w ww. rejestrze widnieje odpowiedni wpis, a tak było w przypadku ww. oferenta.

W odniesieniu do tezy odwołującego, że inni świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do realizacji umowy z Funduszem "zadeklarowali jedynie czwartą część pracy lekarzy, których deklarował w ofercie Odwołujący", organ wskazał, że przedmiotowa kwestia nie ma wpływu na sytuację, w której odwołujący, w przeciwieństwie do oferentów, których oferty zostały wybrane, nie spełnił warunku wymaganego w zakresie wskazanych w rozporządzeniu AOS warunków niezbędnych, jakie realizator świadczeń ambulatoryjnych z zakresu okulistyki dla dzieci winien zapewnić, w odniesieniu do wymaganego personelu, dla udzielania ww. świadczeń. W katalogu wymaganego personelu dla zakresu poradnia specjalistyczna - okulistyka dla dzieci, ustawodawca zamieścił wyłącznie lekarza specjalistę w dziedzinie okulistyki albo lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki. Pozostały personel medyczny taki jak pielęgniarka czy ortoptysta nie spełnia wymogu koniecznego dla udzielania świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci. Co więcej, ww. personel może, choć nie musi, zostać zgłoszony przez oferenta jak spełnienie warunku dodatkowo ocenianego w toku toczącego się postępowania, co następnie przekłada się na zajmowaną przez oferenta pozycję w rankingu i możliwość uzyskania dodatkowej punktacji. Nie jest jednak możliwym udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki dla dzieci - w ramach umowy zawartej z NFZ, bez udziału lekarza danej specjalności, w myśl zapisów rozporządzenia AOS. Zatem, każdorazowo składając ofertę w postępowaniu konkursowym, należy rozróżniać warunki wymagane od warunków rankingujących (dodatkowo ocenianych). W odniesieniu do oferty złożonej przez [...] Sp. z o. o. mowa jest o niespełnianiu warunku wymaganego, które pozostali oferenci wybrani do realizacji ww. umowy spełnili. Zarzut Odwołującego w tym zakresie należy zatem uznać za niezasadny.

Odwołujący wskazał ponadto, że w sytuacji podania przez niego w złożonej w postępowaniu nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie okulistyki dla dzieci ofercie konkursowej (w części VI Formularza Ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY") dwóch równoważne, choć wzajemnie logicznie wykluczających się informacji, komisja konkursowa zobowiązana była wezwać go do złożenia wyjaśnień, a po ich złożeniu o treści jak w piśmie z dnia 21 lipca 2025 r., komisja konkursowa winna była jego zdaniem wyjaśnienia te uwzględnić w całości. W ocenie odwołującego powyższe nie prowadziło bowiem do zmiany treści oferty konkursowej, skoro informacja, że personel lekarski (a w konsekwencji i sama poradnia) nie będzie udzielać świadczeń w poniedziałki 18:00-19:00, wtorki 14:00-15:30, środy 8:00-8:30 i 13:30-15:00 oraz w czwartki 13:30-15:30 znalazła się już w pierwotnie złożonej przez oferenta ofercie konkursowej. Odwołujący dodał, że uwzględnienie przez komisję konkursową zadeklarowanej przez niego już na etapie pierwotnie złożonej oferty informacji o nieudzielaniu świadczeń zdrowotnych w poniedziałki 18:00-19:00, wtorki 14:00-15:30, środy 8:00-8:30 i 13:3015:00 oraz w czwartki 13:30-15:30 nie prowadziłoby również do jakiejkolwiek zmiany odpowiedzi na pytanie o rankingującym charakterze dotyczące godzinowego przedziału dostępności poradni. Również i w tym zakresie w jego ocenie nie dochodziłoby do zmiany treści oferty konkursowej wynikającej z uwzględnienia przez komisję konkursową wyjaśnień oferenta.

Organ stwierdził, że z przedstawioną powyżej argumentacją nie można się zgodzić. Postępowanie konkursowe nie jest procedurą opartą na domniemaniach, przypuszczeniach ani potencjalnych możliwościach oferenta, lecz opiera się na weryfikowalnych danych, których obowiązek udowodnienia, zgodnie z zasadą kontradyktoryjności, ciąży na stronie ubiegającej się o środki publiczne. Z tego względu, brak wskazania w sposób jednoznaczny właściwego harmonogramu w systemie ofertowym w chwili składania oferty oznacza brak wykazania spełnienia wymogu zapewnienia personelu lekarskiego zgodnie z warunkami wymaganymi zdefiniowanymi w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej tj. lekarza specjalisty w dziedzinie okulistyki albo lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki - na dzień otwarcia ofert i stanowi przesłankę odrzucenia oferty jako niespełniającej warunków określonych w przepisach prawa.

Postępowanie konkursowe, jako procedura oparta na zasadzie pisemności i formalizmu, zakłada, że wszelkie dane istotne dla oceny oferty muszą być w niej wprost zawarte i możliwe do weryfikacji. Wszelkie późniejsze działania, zmierzające do uzupełnienia, wyjaśnienia bądź reinterpretacji treści oferty, nie mogą prowadzić do jej modyfikacji ani do uznania, że warunki konkursu zostały spełnione, jeśli brak ich spełnienia wynika wprost z treści dokumentu ofertowego. Oferent nie może zatem składać dwóch wzajemnie sprzecznych dokumentów czy oświadczeń (co sam przyznał, wskazując, że w części VI Formularza Ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY" podał on dwie "równoważne, choć wzajemnie logicznie wykluczające się informacje"), pozostawiając komisji konkursowej wybór jednej z nich czy też wyciągnięcie z nich takich informacji, które pozwolą uznać, że dany oferent spełniał warunek wymagany w poszczególnym postępowaniu konkursowym. Nie jest rolą komisji domniemanie w tym zakresie, to na oferencie spoczywa bowiem obowiązek sformułowania oferty w sposób jednoznaczny i spójny logicznie, przedstawiając dane możliwe do zweryfikowania przez komisję konkursową. Organ wskazał, że ze złożonej dokumentacji ofertowej wynika, że harmonogram pracy poradni okulistycznej dla dzieci w podmiocie odwołującego prezentuje się następująco: poniedziałek 8.00-19.00, wtorek 8.00-19.30, środa 8.00-19.00, czwartek 8.00-19.30, piątek 8.00-12.00 (sumarycznie 49 godzin). Natomiast czas pracy lekarzy specjalistów w dziedzinie okulistyki przedstawia się następująco: Lekarz 1 -piątek 08:00 -12:00, Lekarz 2 - poniedziałek 8:30 -13:30; środa 08:30 - 13:30, Lekarz 3 - czwartek 08:00 - 13:30, Lekarz 4 - poniedziałek 08:00 - 13:00, wtorek 08:00 - 13:00, Lekarz 5 - poniedziałek 13:00 - 18:00, wtorek 08:00 - 14:00, Lekarz 6 - środa 15:00 - 19:00, Lekarz 7 - środa 15:00- 19:00, Lekarz 8 - środa 09:00 - 12:00, Lekarz 9 - wtorek. 15:30 - 19:30, czwartek 15:30 - 19:30. Na podstawie szczegółowego harmonogramu pracy ww. lekarzy komisja konkursowa ustaliła brak zabezpieczenia realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci przez wymagany personel lekarski (lekarz specjalista w dziedzinie okulistyki albo lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarz w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki) w następujących dniach i godzinach: poniedziałki 18:00- 19:00, wtorki 14:00-15:30, środy 8:00-8:30 i 13:30-15:00 oraz czwartki 13:30-15:30. Wobec powyższego odwołujący nie wykazał spełnienia wymogu zapewnienia ww. personelu lekarskiego zgodnie z warunkami wymaganymi zdefiniowanymi w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej tj. lekarza specjalisty w dziedzinie okulistyki albo lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki - na dzień otwarcia ofert, co stanowiło przesłankę odrzucenia jego oferty jako niespełniającej warunków określonych w przepisach prawa. Wobec powyższego, zarzut odwołującego podniesiony w tym zakresie nie może zostać uwzględniony. Każdy z oferentów podlegał ocenie względem takich samych kryteriów, określonych w sposób zobiektywizowany w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Fundusz ma obowiązek stosowania podczas oceny tych samych warunków w stosunku do wszystkich oferentów biorących w nim udział.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalił, że postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych i wcześniej znanych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Każda ze złożonych ofert w postępowaniu nr [...] podlegała ocenie prowadzonej z uwzględnieniem identycznych kryteriów oceny, a każdy z oferentów mógł swobodnie kształtować zadeklarowane przez siebie warunki udzielania świadczeń, posiadając jednocześnie wiedzę o punktacji, jaka możliwa była do uzyskania za zadeklarowanie każdego z podlegających punktacji warunków, jak również ponosząc odpowiedzialność za składane w ofercie oświadczenia.

Ustalono, że oferta złożona przez odwołującego - [...] Sp. z o.o. zasadnie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 Ustawy z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych. Postępowanie komisji konkursowej organ uznał za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Powyższe uzasadnia wniosek, że w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.

W skardze do WSA w Poznaniu podniesiono :

1. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 §1 k.p.a. § 6 i n. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez jego niezastosowanie i podejmowanie uchwał przez komisję w składzie niezgodnym z zasadami powołania i trybu pracy komisji konkursowej określonych w tych przepisach, a także zmianach składu komisji w trakcie trwania postępowania konkursowego i braku poinformowania o nich skarżącej, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. 2020 poz. 1858). - dalej jako: rozporządzenie konkursowe - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia komisji konkursowej, podczas gdy zachodziły podstawy do jego uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z pominięciem skarżącejh ze względu na nieuzasadnione odrzucenie jego oferty i naruszenie w trakcie postępowania konkursowego zasady równego traktowania oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia sprawy w sposób dokładny i uwzględniający interes społeczny oraz interes obywateli oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że odrzucenie oferty wynika z faktu, że czas pracy poradni okulistycznej dla dzieci nie pokrywa się z czasem pracy lekarzy specjalistów wykazanych w ofercie skarżącej, podczas gdy organ powinien szczegółowo wskazać skarżącej z dokładnie jakiej regulacji prawnej (ewentualnie innej podstawy, np. utrwalonego orzecznictwa) wywodzi swój wniosek;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niesprostanie obowiązkowi przedstawienia należytego, wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia wydanej decyzji, a w szczególności jego prawnych motywów, co przejawiło się w sformułowaniu bardzo lakonicznego uzasadnienia decyzji odmownej, nieprzedstawiającego toku rozumowania organu; organ ograniczył się w zasadzie do przytoczenia niektórych przepisów regulujących sporną materię, opisu stanu faktycznego i lapidarnego wniosku o konieczności pokrywania się czasu pracy poradni okulistycznej dla dzieci z czasem pracy lekarzy specjalistów wykazanych w ofercie skarżącej, bez rzetelnego wskazania argumentacji prawnej swojego stanowiska;

2. obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy:

- art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w zw. z załącznikiem nr 1 Ip. 50 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej - dalej: rozporządzenie kryterialne - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia komisji konkursowej, podczas wyżej powołane przepisy nie precyzują wymogu, by czas pracy lekarzy specjalistów w dziedzinie okulistyki pokrywał się w całości z czasem pracy poradni okulistycznej dla dzieci;

- art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. 2020 poz. 1858) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że oferta skarżącej podlegała odrzuceniu ze względu na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu braku pokrycia czasu pracy lekarzy specjalistów z czasem pracy poradni okulistycznej dla dzieci, podczas gdy skarżąca wykazała dostatecznie spełnianie wymaganych warunków do realizacji umowy w zakresie posiadanego potencjału osobowego oraz uczyniła zadość wezwaniu komisji.

W konkluzji skargi strona wniosła o:

1. uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w całości zaskarżonej Decyzji Prezesa NFZ Nr 24/2025/0,

2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy poprzez zawarcie przez skarżącą umowy z organem w trybie rokowań, stosownie do treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z.;

Ponadto wniesiono o:

1) przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentów:

- zrzutu ekranu z aplikacji konkursowej "[...]" na okoliczność:

- stwierdzenia, że podczas weryfikacji danych wprowadzonych w ofercie w stosunku do danych zaimportowanych z Portalu [...] (w profilu świadczeniodawcy) weryfikowany jest stan struktury potencjału świadczeniodawcy na dany dzień oraz stwierdzenia, że system [...] zlicza wykazany w ofercie personel lekarski oraz pielęgniarki i ortoptystów,

- stwierdzenia, że jeżeli harmonogram personelu (zarówno lekarskiego, jak i pomocniczego) mieści się w godzinach harmonogramu miejsca udzielania świadczeń, to system [...] przy sprawdzeniu poprawności oferty nie wykazuje nieprawidłowości pomimo, że czas pracy poradni nie odpowiada czasowi pracy personelu lekarskiego,

- stwierdzenia, że oferta złożona przez skarżącą nie ujawniła nieprawidłowości opisanych powyżej, a co za tym idzie, została bezpodstawnie odrzucona;

- fotokopii akt postępowania konkursowego, w tym ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy z dnia 5.05.2025 r., na okoliczność:

- niestosowania przez organ jednolitego modelu oceny ofert, co prowadzi do sytuacji, w której skarżąca nie wie, jakie modyfikacje oferty są dopuszczalne przez komisję, a które są uznawane za niedopuszczalne, co narusza zasadę prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- przeprowadzenia postępowania konkursowego z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, ponieważ komisja stosowała odmienne zasady możliwości zmiany oferty w trakcie postępowania konkursowego w stosunku do oferentów biorących w nim udział;

- wykazania, że komisja arbitralnie nałożyła na skarżącą wymagania "pokrywania się" czasu pracy poradni z czasem pracy lekarzy wykazanych w ofercie konkursowej w zakresie realizacji umowy z Funduszem, które nie wynikają ani z przepisów prawa, ani z treści wydanych przez Prezesa Funduszu zarządzeń regulujących warunki realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ani z żadnych innych regulacji wewnętrznych [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, umieszczonych w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania konkursowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w postępowaniu uproszczonym, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnikom postępowania doręczono zarówno skargę, jak i odpowiedź na skargę zobowiązując do złożenia odpowiedzi na ww. pisma procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa).

W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu - jak już wskazano wyżej - jest zasadność odrzucenia przez komisję konkursową oferty skarżącej i zaakceptowanie tego rozstrzygnięcia przez organ. Stan faktyczny nie był kwestionowany w toku postępowania dlatego też stanowi od podstawę do dokonania przez Sąd analizy zarówno prawidłowości procedury oraz oceny oferty skarżącej dokonanej przez komisję konkursową, a także prawidłowośći działania organu.

Odrzucenie oferty, następuje - w świetle art. 149 i art. 153 ustawy o świadczeniach - w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto jednolicie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 36/19, ONSAiWSA 2021, nr 4, poz. 58). W świetle przepisów ustawy o świadczeniach treść oferty stanowią stosowne dane, będące odpowiedzią świadczeniodawcy - profesjonalnego podmiotu, bo tak przecież należy traktować świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - na konkretne ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki. Na treść oferty składają się oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1059/19. Zgodnie z art. 142 ust. 1-3 w związku z ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach, oferta składana przez świadczeniodawcę jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego - a więc po terminie składania ofert - jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. W orzecznictwie uznano, że skoro oferent - świadczeniodawca - nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1489/12; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1539/12, 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1288/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1908/15).Powyższe regulacje prawne wskazują, że oferent ponosi wszystkie konsekwencje złożenia oferty o określonej treści. W tym również ryzyko jej nieprzyjęcia, w sytuacji gdy nie koresponduje ona z wymogami określonymi przez zamawiającego w ogłoszeniu o otwarciu postępowania w sprawie zawarcia wymienionych umów, a także - co trzeba podkreślić - ryzyko jej odrzucenia, gdy stanowiąc odpowiedź na wskazane ogłoszenie oraz określone nim warunki, zawiera informacje nieprawdziwe, które przedstawiają stan rzeczy w sposób obiektywnie niezgodny ze stanem rzeczywistym. Przedstawiona istota spornej w sprawie kwestii wymaga, aby zwrócić uwagę również na aspekt kompetencji komisji konkursowej oraz formy ich realizacji. Komisja konkursowa może podejmować jedynie takie działania, które wprost wynikają z przepisów obowiązującego prawa. Jej rolą jest rozpatrzenie złożonych ofert i rozstrzygnięcie postępowania konkursowego poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. W konsekwencji komisja konkursowa może przyjąć lub nie przyjąć oferty albo ją odrzucić, co odpowiada istocie oraz logice konkursu ofert. Komisja konkursowa uprawniona jest do oceny oferty, nie ma natomiast kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań odnoszących się do rozporządzania treścią zawartych w niej oświadczeń, nie posiada więc uprawnienia do zmiany, korekty, modyfikacji, czy też uzupełnienia oferty złożonej przez świadczeniodawcę, albowiem uprawnienie tego rodzaju nie wynikają z jakichkolwiek przepisów. Komisja konkursowa dokonuje wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. Towarzyszyć temu musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Zapewnienie oferenta o spełnianiu wszelkich warunków musi być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzeniu możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących m.in. pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. (...) Przyjęcie tezy przeciwnej, w świetle powyżej przedstawionych argumentów byłoby, ponad wszelką wątpliwość, sprzeczne z wolą prawodawcy, redukując, czy wręcz niwecząc, wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14). Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analiza katalogu tych przyczyn uzasadnia twierdzenie, że mają one charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta - co niezależnie od wskazanych tym przepisem wymogów formalnych dotyczy także wymogów odnoszących się do kwestii o charakterze merytorycznym, w tym między innymi wymogu spełniania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (art. 149 ust. 1 pkt 7) - a więc wymogów, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia. Innymi słowy, oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. W konkursie nie może brać udziału oferent czy oferta, niespełniający choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie, jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ. Natomiast w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach ustawodawca określił inne niż wymienione w ust. 1 tego przepisu wymogi formalne oferty, w tym również braki odnośnie do przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów, które w przeciwieństwie do wymogów enumeratywnie wymienionych w art. 149 ust. 1 mają charakter braków (wad) podlegających usunięciu. Stąd też, biegunowo inaczej określone zostały na gruncie omawianego przepisu kompetencje komisji konkursowej (por. w tej mierze również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt V CSK 57/17). Z powyższego wynika, że przepisy art. 149 ust. 1 oraz ust. 3 przywołanej ustawy odnoszą się do różnych sytuacji - enumeratywnie wskazane formalne oraz merytoryczne wymogi konieczne o charakterze nieusuwalnym oraz inne wymogi formalne, których brak spełniania, na wezwanie komisji konkursowej, podlega usunięciu w wyznaczonym terminie. Oznacza to różne kompetencje komisji konkursowej w zależności od zaistniałego stanu faktycznego. Wystąpienie sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 149 ust. 1 przywołanej ustawy nie uzasadnia korzystania z kompetencji określonej w art. 149 ust. 3 i odwrotnie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 36/19, ONSAiWSA 2021, nr 4, poz. 58).

Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że oferenci przystępujący do przedmiotowego konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia określone przede wszystkim w przepisach :

- ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.), zwanej dalej "Ustawą" lub "ustawą o świadczeniach",

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 357 z późn. zm.),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 328 z późn. zm.),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2025 r. poz. 400 z późn. zm.),

- zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 grudnia 2024 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (ze zm.),

- zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.),

o czym to informacja znalazła się w ogłoszeniu o przedmiotowym postępowaniu.

Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów, były jawne, znane uczestnikom postępowania przed złożeniem ofert i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Odwołujący, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ocena ofert została dokonana w oparciu o określone przepisami kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Postępowanie konkursowe prowadzono w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem na każdym jego etapie komisja konkursowa podejmowała działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów, w takiej liczbie, która zapewni świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń.

Zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej stosownie do treści art. 142 ust. 5 pkt 1 Ustawy, był wybór oferty lub ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Uczestnictwo w postępowaniu konkursowym, które jest procedurą o charakterze konkurencyjno-eliminacyjnym, nie daje gwarancji wyboru oferty i, w następstwie, zawarcia umowy. Ranking końcowy będący wynikiem oceny ofert umożliwia dokonanie wyboru ofert najlepszych spośród złożonych i ocenionych według jednolitych kryteriów oceny.

Komisja konkursowa dokonała oceny ofert według kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie kryteriów wyboru ofert. Zgodnie z jego treścią, oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, ciągłość, cena i inne. Kryteria te oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego i nie ulegają zmianie, aż do zakończenia postępowania. Ocenie podlegały poszczególne odpowiedzi w ankiecie ofertowej wskazujące czy oferent spełniał w dniu składania oferty określone wymagania.

Spełnienie przez stronę ściśle określonych wymagań stanowiło warunek konieczny udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W odpowiedzi na pierwszy zarzut strony w zakresie naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. § 6 i następnych rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez jego niezastosowanie i podejmowanie uchwał przez komisję w składzie niezgodnym z zasadami powołania i trybu pracy komisji konkursowej określonych w tych przepisach, a także zmianach składu komisji w trakcie trwania postępowania konkursowego i braku poinformowania o nich skarżącej, co w jej ocenia narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej Sąd stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2012 r., VI SA/Wa 1754/11, LEX nr 1139751).

Zdaniem Sądu trafnie organ uznał, że komisja konkursowa na każdym etapie postępowania konkursowego podejmowała uchwały w składzie wymaganym przez ww. rozporządzenie w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy.

Oddalenie przez komisję konkursową protestu skarżącej nastąpiło w dniu 11 sierpnia 2025 r. roku. Jednocześnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu 11 sierpnia 2025 roku zarządzenie nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 maja 2025 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia w trybie konkursu ofert postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Ww. zarządzenie nr [...] weszło w życie w dniu podpisania (tj. 11 sierpnia 2025 roku) i zmieniało skład komisji konkursowej powołanej w trybie konkursu ofert do przeprowadzenia postępowania nr [...] w ten sposób, że skład ww. komisji konkursowej został zredukowany do siedmiu osób.

Zasadnie uznał organ, że wszystkie te osoby podpisały się pod ww. uchwałą o oddaleniu protestu odwołującego, uchwała ta jest zatem ważna. Ponadto Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu 12 sierpnia 2025 roku zarządzenie nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 maja 2025r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia w trybie konkursu ofert postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Ww. zarządzenie nr [...] weszło w życiu w dniu podpisania (tj. 12 sierpnia 2025 roku) i zmieniało skład komisji konkursowej powołanej w ww. postępowaniu w ten sposób, że skład ww. komisji konkursowej został rozszerzony do piętnastu osób. Wobec powyższego czynność podjęta przez komisję konkursową w dniu 19 sierpnia 2025 roku tj. pozostawienie bez rozpoznania ponownie złożonego przez odwołującego protestu została podjęta w prawidłowym składzie, bowiem pod powiadomieniem o rozstrzygnięciu protestu z dnia 19 sierpnia 2025 roku podpisało się 12 z 15 członków komisji konkursowej, a zatem wymóg obecności co najmniej [...] jej składu został dopełniony. Tym samym został spełniony warunek unormowany w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, a wskazane powyżej uchwały zapadły w obecności co najmniej [...] wymaganego w danym momencie składu, zwykłą większością głosów. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organ nie jest zobligowany do przesyłania świadczeniodawcom wydawanych przez Dyrektora Oddziału zarządzeń, które są dokumentami wewnętrznymi Oddziału Funduszu. Komisja konkursowa prowadząc postępowanie w trybie konkursu ofert jest zobowiązania do podejmowania uchwał w obecności co najmniej [...] jej składu, jednak skład komisji może być zmieniany na etapie postępowania konkursowego, o ile uchwały w dalszym ciągu będą podejmowane w obecności co najmniej [...] jej członków. Wymóg ten na każdym etapie postępowania nr [...] został przez komisję konkursową spełniony.

W kontekście drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez komisję konkursową zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo zaakceptował działania komisji konkursowej w tym aspekcie. Organ wskazał, że art. 134 Ustawy stanowi, iż Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a ponadto na takich samych zasadach udostępniać świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest m. in. określona w art. 148 ust. 3 Ustawy delegacja do wydania przez ministra właściwego do spraw zdrowia rozporządzenia określającego szczegółowe kryteria wyboru ofert, w podziale na poszczególne zakresy lub rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej, mając na względzie interes świadczeniobiorców oraz konieczność zapewnienia przebiegu porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że każdy z oferentów biorących udział w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, odpowiada na te same pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, a w zależności od udzielonej odpowiedzi przyznawana jest danemu oferentowi odpowiednia ilość punktów, określona (w zależności od rodzaju/zakresu świadczeń będących przedmiotem umów) we właściwym załączniku do rozporządzenia w sprawie kryteriów wyboru ofert. Komisja konkursowa w postępowaniu nr [...] dokonała oceny ofert w oparciu o oświadczenia i dokumenty zawarte w dokumentacji aplikacyjnej. Organ prawidłowo podkreślił przy tym, że każdy z oferentów ponosił odpowiedzialność za treść złożonej oferty i był zobowiązany przygotować tę ofertę z należytą starannością. Jednocześnie organ prawidłowo zaznaczył, że odpowiedzi ankietowe mają istotny wpływ na ocenę składanych ofert. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawodawca stworzył bardzo sformalizowany tryb przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, czego konsekwencją jest brak prawnych możliwości dokonywania oceny rozstrzygnięć komisji konkursowej na zasadzie słuszności bądź uznaniowości. Zasada uczciwej konkurencji natomiast realizowana jest przez Fundusz poprzez przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym podziału ograniczonych środków finansowych, bierze udział nieograniczona ilość oferentów (por. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 214/17).

Ocena poszczególnych oferentów dokonywana jest w oparciu o jednakowe kryteria, ustalone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W stosunku do żadnego z oferentów nie zastosowano zatem innego, dodatkowego kryterium oceny oferty aniżeli te, wskazane w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert. Należy zgodzić się zatem z organem, iż taki sposób postępowania przez komisję konkursową eliminuje element subiektywny, jakim byłoby stosowanie wobec niektórych oferentów dodatkowych kryteriów oceny. Zasadnie wskazał przy tym organ, że każdy z oferentów podlegał ocenie względem takich samych kryteriów, określonych w sposób zobiektywizowany w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Fundusz ma obowiązek stosowania podczas oceny tych samych warunków w stosunku do wszystkich oferentów biorących w nim udział. W tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2021 r. II GSK 1340/20 wskazał, że "Zasady przewidziane art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (a to zasady: równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) mogą się przejawiać w różnych aspektach, natomiast przejawem ich realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nakaz zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i gwarantowania uczciwej konkurencji obowiązuje w toku całego postępowania, mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy określonego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oznacza, że określone dla oferentów przez Prezesa Funduszu warunki muszą zostać spełnione przez wszystkich oferentów w tym samym czasie, którym jest najdalej ostatni dzień składania ofert.".

Odwołujący wywodził, że komisja konkursowa poprzez sam fakt skierowanego wezwania do wyjaśnień dopuszcza możliwość zmiany oferty; natomiast ze swej strony złożył wyjaśnienia i dopełnił formalności. Ponadto argumentował, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. po/. 357, ze zm., dalej - rozporządzenie AOS) brak jest normatywnego wymogu, by czas pracy lekarzy specjalistów w dziedzinie okulistyki pokrywał się w całości z czasem pracy poradni okulistycznej dla dzieci.

Sąd podkreśla, że komisja konkursowa może oceniać oferty jedynie na moment otwarcia oferty. W konkursie wymagania dotyczyły lekarzy specjalistów, pozostały personel medyczne nie spełniał tych kryteriów konkursowych. Na podstawie przedłożonego harmonogramu działania poradni organ zdaniem Sądu zasadnie uznał, że przedmiotowa oferta nie zabezpieczyła udzielania porad okulistycznych przez profesjonalny personel medyczny. Strona nie dopełniła przez to wymogu zapewnienia personelu lekarskiego zgodnie z warunkami wymaganymi zdefiniowanymi w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej tj. lekarza specjalisty w dziedzinie okulistyki albo lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki na dzień otwarcia ofert, co stanowiło normatywną przesłankę odrzucenia oferty jako niespełniającej warunków określonych w przepisach prawa. Wobec powyższego, zarzut strony skarżącej podniesiony w tym zakresie nie może zostać uwzględniony. Dopuszczenie bowiem przez komisję konkursową do dalszego postępowania ofert, które nie spełniają wymaganych warunków stanowiłoby naruszenie przepisu art. 134 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (wyrok WSA w Opolu z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 457/14). Przypomnieć bowiem należy, iż komisja konkursowa prowadzi postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej opierając je - jak prawidłowo wskazał organ - na zasadach pewności i gwarancji, nie zaś na zasadzie ryzyka co do ewentualnego spełniania przez oferenta warunków wymienionych w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której organ ponosiłby pełne ryzyko nienależytego zabezpieczenia świadczeń dla pacjentów i to już od pierwszego dnia obowiązywania umowy. Okoliczność ta byłaby sprzeczna z celem ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Organ trafnie wskazał przy tym – zdaniem Sądu - że uprawnienia Komisji konkursowej wynikające z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1858), który daje komisji konkursowej prawo do wzywania oferentów do składania wyjaśnień, ma na celu umożliwienie rozstrzygania wszelkich wątpliwości związanych z oceną danej oferty. Zatem skierowanie przez komisję konkursową wezwania, a następnie przesłanie przez oferenta wyjaśnień czy też dokumentów, ma na celu dokonanie dalszej oceny oferty przez komisję konkursową w zakresie gwarancji realizacji świadczeń ambulatoryjnych zgodnie z wymaganymi warunkami określonymi w danym konkursie. Organ trafnie podkreślił ponadto, że ustawodawca definiuje warunki "progowe" do realizacji poszczególnych rodzajów i zakresów świadczeń, a w przypadku kontraktowanych świadczeń nie bez powodu wymienia jedynie lekarzy. Podkreślić należy, że odwołujący powołując się na rozporządzenie w zakresie kryteriów trafnie użył pojęcia "dopuszczenie" do realizacji świadczeń w poradni okulistycznej dla dzieci - pielęgniarki. Sensem zapisów zawartych w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013r. w zakresie kryterium dostępu do świadczeń jest dopuszczenie do realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci jest wykonywanie tych świadczeń przez lekarzy, a nie przez personel pielęgniarski. Zatem bez zagwarantowania realizacji świadczeń ze strony lekarzy ambulatoryjne świadczenia okulistyczne dla dzieci brak byłoby podstaw konkursowych do zakontraktowania tych świadczeń. Co istotne, odwołujący - będąc już stroną umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na realizację kontraktowanych świadczeń - nie poddawał w wątpliwość obecnie kwestionowanej reguły konkursowej. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę na dokonaną w tym zakresie przez skarżącą zmianę argumentacji. Początkowo w uzasadnieniu braków kompensujących w harmonogramie oferty wymaganego normatywnie personelu medycznego strona wskazywała, że oferta, poza lekarzami, obejmowała również inny personel medyczny, tj. pielęgniarki, ortoptystów.

Organ wskazał prawidłowo, że komisja konkursowa jest zobowiązana do dokonywania oceny oferty najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Powyższa zasada ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny. Przyjęcie przez komisję konkursową odmiennego stanowiska naruszałoby nie tylko przepisy prawa, ale również przeczyłoby wymogowi równego traktowania wszystkich oferentów ubiegających się o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. To z kolei wiązałoby się z naruszeniem jednej z naczelnych zasad konkursowych zawartych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Nadto przepisy rozporządzenia AOS jednoznacznie wskazują na warunki niezbędne, jakie realizujący świadczenia ambulatoryjne z zakresu okulistyki dla dzieci winien zapewnić, w odniesieniu do wymaganego personelu, dla udzielania ww. świadczeń.

Podkreślić należy, że w katalogu wymaganego personelu dla zakresu poradnia specjalistyczna - okulistyka dla dzieci, ustawodawca zamieścił wyłącznie lekarza specjalistę w dziedzinie okulistyki albo lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki, albo lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki. Pozostały personel medyczny taki jak pielęgniarka czy ortoptysta nie spełnia wymogu koniecznego dla udzielania świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci. Co więcej, ww. personel może, choć nie musi, zostać zgłoszony przez oferenta w zakresie spełnienia warunku dodatkowo ocenianego w toku toczącego się postępowania. Okoliczność ta ma wpływ na zajmowaną przez oferenta pozycję w rankingu i możliwość uzyskania dodatkowej punktacji. Nie jest jednak możliwe udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki dla dzieci - w ramach umowy zawartej z NFZ - bez udziału lekarza danej specjalności, zgodnie z rozporządzeniem AOS. Zatem, każdorazowo składając ofertę w postępowaniu konkursowym, należy rozróżniać warunki wymagane (konieczne) od warunków rankingujących (tj. dodatkowo ocenianych przez komisję konkursową). W zakresie oferty złożonej przez skarżącą dotyczy to brak spełnienia warunku wymaganego.

Organ w sposób prawidłowy dokonał oceny oferty wskazując, że ze złożonej dokumentacji ofertowej skarżącej wynika, iż harmonogram pracy poradni okulistycznej dla dzieci przedstawia się następująco: poniedziałek 8.00-19.00, wtorek 8.00-19.30, środa 8.00-19.00, czwartek 8.00-19.30, piątek 8.00-12.00 (sumarycznie 49 godzin). Natomiast czas pracy lekarzy specjalistów w dziedzinie okulistyki przedstawia się następująco: lekarz 1 - piątek 08:00 -12:00; lekarz 2 - poniedziałek 8:30 -13:30; środa 08:30 -13:30; lekarz 3 - czwartek 08:00 -13:30; lekarz 4 - poniedziałek 08:00 -13:00, wtorek 08:00 -13:00; lekarz 5 - poniedziałek 13:00 - 18:00, wtorek 08:00 -14:00; lekarz 6 - środa 15:00 -19:00; lekarz 7 - środa 15:00-19:00; lekarz 8 - środa 09:00 - 12:00; lekarz 9 - wtorek. 15:30 - 19:30, czwartek 15:30 - 19:30.

Na podstawie szczegółowego harmonogramu pracy ww. lekarzy komisja konkursowa prawidłowo ustaliła brak zabezpieczenia realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci przez wymagany personel lekarski (lekarz specjalista w dziedzinie okulistyki albo lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki albo lekarz w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki) w następujących dniach i godzinach: poniedziałki 18:0019:00, wtorki 14:00-15:30, 8:00-8:30 i 13:30-15:00 oraz czwartki 13:30-15:30.

Wobec powyższego skarżąca nie wykazała spełnienia wymogu zapewnienia personelu lekarskiego co stanowiło normatywną przesłankę do odrzucenia oferty.

Podkreślić należy że skarżąca początkowo uzupełnienie braków oferty w harmonogramie pracy przychodni jeszcze na etapie składania wyjaśnień w toku postępowania konkursowego tłumaczyła oczywistą omyłką pisarską, a dopiero w następstwie odrzucenia jej oferty zakwestionowała wymagania, które obowiązują nie tylko w postępowaniu konkursowym nr [...], ale również dotyczą aktualnie realizowanej przez skarżącą umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem Sądu prawidłowo ponadto organ wskazał, że przywoływane przez skarżącą zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w "[...] zakresów świadczeń w poradniach specjalistycznych" (zał. Nr [...] do Zarządzenia) wymienia skojarzony zakres świadczeń — ambulatoryjna opieka pielęgniarska lub położnej (AOP), który może być realizowany jedynie w odniesieniu do świadczeń w zakresie: diabetologii, położnictwa i ginekologii, kardiologii i chirurgii ogólnej. Powyższe uregulowania prawne zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 września 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1864 ). Na podstawie wprowadzonych zmian w załączniku 1a - Wykaz świadczeń gwarantowanych w przypadku porad pielęgniarskich i porad położnej oraz warunki ich realizacji do rozporządzenia AOS wskazano zamknięty katalog świadczeń gwarantowanych, w których możliwe jest samodzielne udzielanie świadczeń gwarantowanych przez pielęgniarkę. W katalogu tym mieści się wyłącznie: porada pielęgniarska - chirurgia ogólna, porada pielęgniarska - diabetologia, porada pielęgniarska — kardiologia, porada położnej - położnictwo i ginekologia.

Podkreślić należy, że komisja konkursowa uzasadniała odrzucenie złożonej przez stronę oferty brakiem spełnienia warunków wymaganych w procedurze konkursowej, a wynikających z rozporządzenia AOS w zakresie personelu koniecznego (niezbędnego) do realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci. Mowa tam jednoznacznie o lekarzu specjaliście w dziedzinie okulistyki albo lekarzu ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie okulistyki albo lekarzu w trakcie specjalizacji w dziedzinie okulistyki.

Skarżąca podniosła ponadto zarzut dotyczący funkcjonalności systemu do ofertowania, udostępnionego przez organ, który to system, w jej ocenie, "uniemożliwia złożenie oferty - jeśli zgłoszony w ofercie potencjał personelu nie odpowiada wykazanym w ofercie godzinom funkcjonowania poradni, bowiem system [...] zlicza nie tylko wykazany personel lekarski, ale również pielęgniarki, ortoptystów i optometrystów, zaś jeżeli harmonogram personelu medycznego mieści się w godzinach harmonogramu miejsca niezależnie czy to są to lekarze, pielęgniarki lub ortoptyści, to system [...] przy sprawdzeniu poprawności oferty nie wykazuje nieprawidłowości, pomimo, że we wszystkich godzinach nie wskazano lekarzy".

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ prawidłowo wskazał, że system informatyczny, którym posługuje się organ w toku prowadzenia postępowań, stanowi integralny element procedury konkursowej i jest narzędziem służącym zapewnieniu jednolitości, spójności i transparentności danych wprowadzanych przez oferentów. Brak wskazania przez skarżącą prawidłowego harmonogramu pracy poradni okulistycznej dla dzieci w złożonej ofercie stanowi wyraz niedopełnienia obowiązków oferenta w tym zakresie i nie może być tłumaczony wyłącznie ewentualnymi ograniczeniami technicznymi czy ograniczonym wpływem oferenta na funkcjonalność narzędzia informatycznego. Podkreślić należy, że na etapie składania oferty strona nie składała żadnych zastrzeżeń w zakresie funkcjonowania ww. systemu, zaś w późniejszej korespondencji tłumaczyła, że złożenie w aplikacji konkursowej błędnego harmonogramu wynikało z "oczywistej omyłki pisarskiej" w zakresie wykazanego czasu pracy poradni. Jedynie na marginesie należy wskazać, że skarżąca miała pełną możliwość, przed terminem składania ofert, zgłoszenia ewentualnych problemów technicznych związanych z działaniem systemu informatycznego i zwrócenia się do Funduszu o udostępnienie ścieżki alternatywnej lub pomoc techniczną w celu złożenia prawidłowego harmonogramu. Brak takiej inicjatywy ze strony skarżącej, a jednocześnie złożenie oferty zawierającej błędny harmonogram, nie może skutkować wyłączeniem odpowiedzialności skarżącej za negatywne skutki złożenia aplikacji konkursowej o ww. treści w zakresie personelu medycznego. W tym kontekście odpowiedzialność za treść oferty oraz za sposób jej przygotowania i przedstawienia danych spoczywa wyłącznie na oferencie, który zobowiązany jest do zapewnienia, iż wszystkie informacje wprowadzone do formularzy konkursowych są kompletne, jednoznaczne i zgodne ze stanem faktycznym.

Zdaniem Sądu organ trafnie podkreślił również, że postępowanie konkursowe oparte jest na weryfikowalnych danych, których obowiązek udowodnienia, zgodnie z zasadą kontradyktoryjności, ciąży na podmiocie ubiegającym się o uzyskanie środków publicznych.

Niezwykle istotny - z perspektywy ww. zasad postępowania konkursowego – jest termin składania ofert. Po upływie terminu składania ofert oferent jest związany treścią oferty do czasu zakończenia postępowania konkursowego. Oferta nie może zatem podlegać zmianom po dacie jej złożenia. Prawidłowo zatem komisja konkursowa uznała (a organ następnie prawidłowo zaakceptował), że wyjaśnienia złożone przez stronę stanowiły modyfikację oferty (a nie stanowiły dopuszczalnego wyjaśnienia wątpliwości w jej zakresie) ponieważ treść tych wyjaśnień wykraczała poza interpretację złożonych istotnych oświadczeń. Ponadto wyjaśnienia złożone przez stronę zawierały nowe dane oraz dokumenty, które nie zostały pierwotnie w ofercie przedłożone.

Należy przypomnieć, że głównym celem wyjaśnień, o których mowa w § 18 ust. 1 - 4 zarządzenia, jest umożliwienie komisji konkursowej doprecyzowanie istniejących już zapisów oferty, a nie uzupełnianie brakujących elementów lub usuwanie niedopatrzeń, za które odpowiedzialność ponosi wyłącznie oferent. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do podważenia fundamentalnej zasady równego traktowania oferentów i naruszenia integralności procesu konkursowego albowiem oznaczałoby umożliwienie oferentom poprawiania własnych uchybień po terminie składania ofert. Takie działanie naruszałoby fundamentalną zasadę konkursową tj. zasadę uczciwej konkurencji.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu konkursowym treść wyjaśnień złożonych przez skarżącą nie ograniczała się do wskazania motywów interpretacyjnych złożonych wcześniej oświadczeń ani nie polegała na przytoczeniu dowodów potwierdzających dane już zawarte w formularzach ofertowych, lecz w istocie zmierzała do uzupełnienia oferty o brakujące dane, obejmujące dodatkowe informacje związane z zapewnieniem odpowiedniego - zgodnego z wzorcami konkursowymi - personelu lekarskiego. Tego typu działania oferentów w procedurze konkursowej nie mogą być uznane za dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, stanowią bowiem ingerencję w treść oferty i naruszają bezwzględnie obowiązującą zasadę niezmienności oferty po upływie terminu jej złożenia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/08), że wyjaśnienia złożone przez oferenta mogą odnosić się wyłącznie do treści już zawartych w ofercie, natomiast nie mogą prowadzić do rozszerzenia, zmiany lub uzupełnienia elementów, których pierwotnie oferta nie zawierała. Wyjątki od tej zasady nie zostały przewidziane ani w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ani w przepisach wykonawczych Prezesa NFZ, a tym samym próba ich ustanowienia w drodze wykładni celowościowej lub funkcjonalnej pozostaje bez podstawy prawnej.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że komisja konkursowa, analizując przedłożone przez skarżącą dokumenty oraz porównując ich treść z pierwotną ofertą, zasadnie uznała, że zachodzi niedopuszczalna modyfikacja oferty, polegająca na uzupełnieniu jej o dane, które nie zostały wykazane na dzień składania ofert. Oznacza to, że oferent nie spełnił warunków wymaganych w postępowaniu konkursowym, a zatem podjęcie przez komisję decyzji o odrzuceniu oferty było czynnością konieczną i podyktowaną wymogiem dochowania zasady legalizmu w procedurze konkursowej. Twierdzenia powyższe zostały w pełni zaakceptowane przez organ.

W świetle powyższych okoliczności należy jednoznacznie stwierdzić, że komisja konkursowa działała zgodnie z ww. wzorcami postępowania konkursowego, wynikającymi m.in. z ustawy, rozporządzeń wykonawczych oraz zarządzeń Prezesa NFZ. Zauważyć również należy, że zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, w sytuacjach uzasadnionych treścią oferty lub dokumentów złożonych w jej ramach, komisja konkursowa może zwrócić się do oferenta o udzielenie wyjaśnień dotyczących ich treści, przy czym regulacja ta nie przewiduje możliwości modyfikowania, uzupełniania czy rozszerzania pierwotnych danych zawartych w ofercie, lecz wyłącznie służy doprecyzowaniu wątpliwości, jakie mogą powstać po dokonaniu analizy przez komisję złożonych dokumentów. Udzielenie wyjaśnień jest dopuszczalne jedynie w granicach danych już zawartych w ofercie, a każda próba przedstawienia nowych informacji, dokumentów lub umów, które nie zostały objęte ofertą pierwotną, stanowi niedopuszczalne przekroczenie uprawnień oferenta i skutkuje uznaniem takiej odpowiedzi za próbę niedozwolonej modyfikacji oferty.

W niniejszej sprawie skarżąca, odpowiadając na wezwanie komisji konkursowej, przedstawiła dokumentację, która dotyczyła istotnego warunku realizacji świadczeń - tj. zapewnienia niezbędnego personelu medycznego o kwalifikacjach zdefiniowanych w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej. Dokumentacja ta, - jak już wyżej zostało wskazane - przedstawiona w odpowiedzi na wezwanie, nie została zawarta w złożonej ofercie ani wskazana w formularzu ofertowym (jako element oferty), a jej przedłożenie po upływie terminu składania ofert stanowiło istotne rozszerzenie treści oferty, które wykraczało poza zakres wyjaśnień, o których mowa w § 17 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Sąd stwierdza, że organ w sposób prawidłowy wskazał, że nie sposób uznać, że przedłożone wyjaśnienia strony miały charakter potwierdzający określone okoliczności gdyż dotyczyły elementu, którego w ofercie nie wskazano, a którego obecność stanowiła konieczny warunek formalny do uznania oferty za spełniającą wymagania określone w dokumentacji konkursowej. Przedstawienie w odpowiedzi na wezwanie dokumentu, który nie byt uprzednio załączony do oferty i który nie został zgłoszony w systemie ofertowym, nie może więc zostać uznane za potwierdzenie wcześniej złożonych zapewnień, lecz należy traktować je jako próbę późniejszego uzupełnienia danych nieujętych w ofercie, co narusza zasadę związania treścią oferty po upływie terminu jej składania. Działania komisji konkursowej, polegające na uznaniu, iż odpowiedź skarżącej wykraczała poza ramy wyjaśnień dopuszczalnych w § 17 ust. 2 rozporządzenia, były zatem nie tylko zgodne z treścią przepisów, lecz także uzasadnione merytorycznie i proceduralnie. Obowiązkiem komisji konkursowej jest ocena oferty wyłącznie na podstawie danych dostępnych na dzień składania ofert, a nie w oparciu o informacje przedłożone później, niezależnie od intencji oferenta. Prawidłowa wykładnia § 17 ust. 2 wskazuje, że wyjaśnienia nie mogą służyć naprawianiu braków oferty, lecz jedynie doprecyzowaniu treści, które w niej zostały już uprzednio zawarte, co jednoznacznie wynika z treści ww. przepisu oraz z zasady równego traktowania świadczeniodawców. Zasady formalizmu, transparentności oraz równości stron po stępowania nie pozwalają na akceptowanie sytuacji, w której jeden z oferentów uzyskuje możliwość uzupełniania oferty po terminie jej złożenia, poprzez przedstawianie dokumentów, które nie zostały ujęte w systemie w momencie składania oferty, co w oczywisty sposób naruszałoby interes pozostałych uczestników postępowania i godziłoby w prawidłowość procedury konkursowej.

Zdaniem Sądu organ wskazał ponadto prawidłowo, że komisja konkursowa, działając na podstawie obowiązujących przepisów prawa i mając na względzie zasadę równego traktowania wszystkich uczestników postępowania, nie miała ani obowiązku, ani uprawnienia, by domniemywać, że oferent dysponuje niewykazanym w ofercie personelem lekarskim, zwłaszcza w sytuacji, gdy komisja konkursowa ustaliła brak zabezpieczenia przez oferenta realizacji świadczeń z zakresu okulistyki dla dzieci przez wymagany personel lekarski w niektórych dniach i godzinach, w których personel ten winien być zapewniony. Tym samym przedstawione przez skarżącą wyjaśnienia nie mogły zostać potraktowane jako dopuszczalne normatywnie uzupełnienie oferty albowiem ich treść wykraczała poza granice potwierdzenia wcześniej zawartych w ofercie danych, a w istocie wprowadzała nowy element, który nie został ujęty ani w formularzu ofertowym, ani w zasobach przypisanych do miejsca udzielania świadczeń, ani w systemie [...], co przesądza o ich kwalifikacji jako niedopuszczalnej modyfikacji oferty po upływie terminu jej złożenia.

W skardze skarżąca wskazała również, że komisja konkursowa pozwoliła innemu oferentowi, którego oferta została wybrana w postępowaniu konkursowym do realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - NZOZ J. - M. sp. z o.o. - na zmianę oferty w zakresie wymienionego w ofercie sprzętu medycznego (zarówno wymaganego do realizacji umowy, jak i rankingującego).

Zdaniem Sądu organ zasadnie wskazał w tym kontekście, że komisja konkursowa wezwała ww. oferenta do złożenia wyjaśnień w przedmiocie posiadanego przez niego sprzętu, jednakże oferent w złożonych wyjaśnieniach potwierdził, że sprzęt, a konkretnie wykazane w ofercie aparat USG okulistyczny [...] i autokreatorafraktometr [...] znajduje się w jego zasobach sprzętowych, dodatkowo zaś zakupił nowe aparaty, które również będą wykorzystywane przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Powyższe aparaty charakteryzują się bowiem lepszymi parametrami i funkcjonalnością przy jego użytkowaniu. Faktury, o których wspomniała skarżąca, zostały wystawione na nowy sprzęt, który faktycznie został zakupiony już po terminie złożenia ofert, jednakże ww. oferent - J. - M. Sp. z o.o. sprzęt taki już posiadał, co potwierdził w złożonych wyjaśnieniach. Okoliczność tę stwierdziła komisja konkursowa podczas przeprowadzonej weryfikacji w dniu 11 sierpnia 2025 roku. Wobec powyższego nie doszło w tym przypadku do zmiany oferty ww. podmiotu, bowiem treść tej oferty pozostawała w dalszym ciągu niezmienna, a oferent nie modyfikował jej treści, a jedynie wyjaśnił, że sprzęt w niej wskazany faktycznie posiadał w dniu złożenia oferty. Zakup nowego sprzętu nie przekreślał posiadania przez ww. oferenta starszego sprzętu wykazanego w ofercie i będącego w dalszym ciągu w posiadaniu ww. oferenta.

Wobec powyższego podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przez komisję konkursową § 18 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do N. Z. O. Z. J. [...] Sp. z o.o., a także naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez odmienne potraktowanie ofert złożonych przez skarżącą oraz N. Z. O. Z. J. - [...] Sp. z o.o. oraz naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do N. Z. O. Zdrowotnej z Zakresu S. Sp. z o.o., uznać należy za niezasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 Ustawy organ prawidłowo uznał zdaniem Sądu, że jak wynika z jednoznacznego brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7 Ustawy: "Odrzuca się ofertę (...), 7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (...)".

Regulacja zawarta w art. 149 ust. 1 Ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analizując przedmiotowy katalog uzasadnione jest twierdzenie, że przyczyny te mają charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta - niezależnie od aspektów formalnych, również wymogów merytorycznych, wynikających m.in. z obowiązku spełnienia warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (art. 149 ust. 1 pkt 7 Ustawy), a zatem takich, które mają charakter wymagań koniecznych. Brak ich spełnienia jest brakiem nieusuwalnym.

Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy postępowania mieli możliwość zapoznania się z rozporządzeniem Ministra Zdrowia oraz zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert.

Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów, były jawne, znane uczestnikom postępowania przed złożeniem ofert i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Odwołujący, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ocena ofert została dokonana w oparciu o określone przepisami kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiała się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił, że w analizowanym postępowaniu konkursowym nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym strony wskutek naruszenia zasad postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdza, że komisja konkursowa prawidłowo ustaliła i zakwalifikowała (a organ prawidłowo tę kwalifikację potwierdził), że oferta skarżącej nie spełniała ww. wymaganych warunków konkursowych określonych w przepisach prawa. Powyższe zaniechanie oferenta skutkowało zastosowaniem przez komisję konkursową obligatoryjnego środka prawnego z postaci odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Sąd stwierdza, że postępowanie prowadzone przez organ było zgodne zarówno z zasadami ogólnymi tego postępowania tj. z art. 7 i art. 11 k.p.a., jak również z zasadami postępowania dowodowego. Nie doszło do naruszenia przez organ art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ bowiem – jak wynika z analizy akt - w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy. Ponadto decyzja organu jest zgodna z wzorcami ustawowymi. W konsekwencji powyższego nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.