Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] r. Burmistrz na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) odmówił przyznania W.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H.W.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. W.W. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – mamą H.W. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2020 r., zaliczającym H.W. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, na czas określony tj. do stycznia 2025 r., przy czym niepełnosprawność oraz ustalony stopień niepełnosprawności w/w osoby datuje się od [...] listopada 2016 r.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że H.W. ma dwoje dzieci: wnioskodawcę oraz córkę A.B., która według poczynionych ustaleń nie utrzymuje z nią kontaktu. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą niezatrudnioną, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Natomiast Pani H.W. pozostaje w związku małżeńskim. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie męża H.W. – W.W., iż nie jest on w stanie zapewnić żonie całodobowej opieki ze względu na swój stan zdrowia, gdyż posiada chorobę dyskopatyczno-zwyrodnieniową kręgosłupa, przepuklinę oraz jest po przebytym zawale, nadto posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca załączył również do akt karty informacyjne leczenia szpitalnego W.W., wydane wobec niego orzeczenie w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej oraz orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności. Wnioskodawca zajmuje się opieką nad schorowaną mamą, przy czym sprawuje ją prawidłowo. H.W. jest po przebytej operacji kręgosłupa, jest osobą leżącą całkowicie uzależnioną od pomocy osoby drugiej, wymaga całodobowej opieki i pomocy przy każdej czynności dnia codziennego (codzienna pielęgnacja, korzystanie z toalety, ubieranie się, podawanie leków, przygotowywanie posiłków).

Zdaniem organu I instancji brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność H.W. powstała w wieku dorosłym.

Po wniesieniu przez W.W. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawca będący synem niepełnosprawnej H.W. jest osobą na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. Jak wynika z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, w sprawie bezsporne jest, że matka odwołującego ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, jest osobą niezdolną do samodzielnej ezystencji. Odwołujący sprawuje opiekę nad matką, z uwagi na tę okoliczność nie podejmuje obecnie zatrudnienia. W ocenie Kolegium w sprawie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym uznać należało, iż organ I instancji dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r., a ponadto naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a.

Jak zauważył organ odwoławczy – istota sporu w niniejszej sprawie – w opisanym wyżej zakresie – sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej pozostającej pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu I instancji.

Ponadto Kolegium stwierdziło, iż przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ I instancji winien ustalić, czy mąż H.W., W.W. może sprawować opiekę nad małżonką. Informacje takie organ winien pozyskać na podstawie odpowiednich zaświadczeń lekarskich, zaświadczających czy obecny stan zdrowia małżonka osoby niepełnosprawnej umożliwia mu zajmowanie się chorą żoną. Na ustalenie wskazanej okoliczności organ I instancji winien przesłuchać W.W. w charakterze świadka, po wcześniejszym poinformowaniu go o tym fakcie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. wnioskodawca poinformował organ I instancji, iż H.W. zmarła w dniu [...] grudnia 2022 r. Nadto oświadczył, iż podtrzymuje odwołanie w zakresie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego na mamę do dnia zgonu. Do w/w pisma załączył akt zgonu H.W. Pismo to wpłynęło do organu I instancji dnia 16 grudnia 2022 r., następnie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, gdzie wpłynęło w dniu 21 grudnia 2022 r.

Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2022 r. W.W. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Podniósł, iż wszelkie postępowanie dowodowe, które nakazało przeprowadzić Kolegium, zostało już przeprowadzone na etapie wydania decyzji organu I instancji. Dokumentacja medyczna potwierdzająca stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki także znajduje się w aktach sprawy. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny, zawierał wszystkie wymagane dokumenty oraz wywiad środowiskowy, stąd też wnioskodawca zażądał przyznania w trybie natychmiastowym świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty złożenia wniosku do dnia śmierci mamy. Ponadto w sprzeciwie strona poinformowała o przedłożeniu w dniu 16 grudnia 2022 r. organowi I instancji aktu zgonu mamy wraz z pismem przewodnim.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, iż nie znalazło podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż treść art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., w obecnym ich brzmieniu, w sposób istotny wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu nie wystąpił w niej przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż uwagi na zakreślony przywołanym wyżej przepisem art. 64e p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, kwestia zasadności żądania W.W. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty złożenia wniosku do dnia śmierci osoby wymagającej opieki, tzn. H.W. – jako kwestia materialnoprawna – leży poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowym. Co do tego żądania organ powinien wypowiedzieć się w decyzji wydanej co do istoty sprawy.

Ponadto z uwagi na wynikające z art. 64e p.p.s.a. ograniczenie, w niniejszym postępowaniu Sąd nie może przede wszystkim rozstrzygać co do zasadności żądania W.W. w ogóle, tzn. czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wnoszący sprzeciw mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Jak już wskazano, powinno to uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji co do istoty sprawy. Można tylko dodać, że odpowiedź na to pytanie powinna stanowić wynik wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym jej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Przy czym o ile w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie do jej merytorycznego rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów, organ odwoławczy może w tym zakresie skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 in fine k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.