Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II SA/Kr 705/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego POD REGLAMI" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] obręb [...] miasto Zakopane w zakresie, w jakim działka ta położona jest w obszarze oznaczonym symbolem KX – tereny komunikacji - dojazdy, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy Zakopane na rzecz A. T. 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi A. T. (dalej: skarżący) jest uchwała nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" (dalej: MPZP) w części odnoszącej się do działki ewidencyjnej numer [...] obręb [...] miasto Zakopane (dalej: przedmiotowa działka).

Pismem z 28 stycznia 2022 r. skarżący wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa przez MPZP w zakresie przedmiotowej działki. Wobec nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił MPZP:

– istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności poprzez ustalenie dla części tej przedmiotowej działki przeznaczenia pod drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem KX, a w tekście planu "tereny przeznaczone dla lokalizacji dojazdów o szerokości w liniach rozgraniczających nie mniejszej niż 5 m" co ma służyć wyłącznie osobom trzecim, a co całkowicie pozbawia właściciela możliwości innego, korzystnego dla siebie wykorzystania działki na inne cele i zmusza go do znoszenia uciążliwości polegającej na korzystaniu z jego działki przez osoby trzecie bez żadnego wynagrodzenia;

– istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie braku obowiązkowego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – wskaźników intensywności zabudowy, a nadto linii zabudowy;

– istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przez MPZP ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane;

– istotne naruszenie art. 32 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji;

– przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, jednak własność może być ograniczona z poszanowaniem zasady proporcjonalności i organ powinien dokonać porównania wartości chronionych z tymi, które mają ulec ograniczeniu. Przedmiotowa działka, stanowiąca własność skarżącego, została przeznaczona w MPZP na tereny oznaczone symbolem KX – teren przeznaczony dla lokalizacji dojazdów o szerokości w liniach rozgraniczających nie mniejszej niż 5 m. Pas oznaczony symbolem KX sięga na rysunku od terenu KDZ-01 do terenu 1.WZ, zatem teren KX ma zapewnić dojazd do terenu 1.WZ. W ocenie skarżącego, dojazd ten ma być pod tytułem darmym, ponieważ terenowi KX nie przypisano oznaczenia w postaci drogi publicznej, a tylko w takim przypadku właścicielowi przysługiwałoby roszczenie odszkodowawcze.

Zdaniem skarżącego, dojazd nie został zaplanowany jako droga publiczna, lecz inny nienazwany szlak komunikacyjny, który w istocie jest drogą wewnętrzną. Takie działanie organu jest próbą przeniesienia obowiązków gminy na właściciela nieruchomości, bowiem utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy lub właściciela terenu, na których drogi się znajdują. W ocenie skarżącego, takie rozwiązanie godzi również w interesy innych mieszkańców, którzy zostali narażeni niedogodności związane z obsługą komunikacyjną po terenie prywatnym.

Jak zaznaczył skarżący, MPZP został podjęty również z naruszeniem zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem na rysunku teren KX ma kolor jasnoszary, co zgodnie z nomenklaturą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie w sprawie zakresu) powinno oznaczać, że jest to droga wewnętrzna. Lecz oznaczenia takiego terenowi KX nie nadane w tekście, gdzie wskazano, że jest to dojazd. W ww. rozporządzeniu nie ma natomiast takiego rodzaju komunikacji jak "dojazd".

Skarżący podniósł również, że linie rozgraniczające terenu KX mają na rysunku dokładnie 5 m, zaś w tekście planu podano, że dojazd ma mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, co zdaje się sugerować, że szerokość może być większa. Jak zaznaczył skarżący, jego nieruchomość to działka niezabudowana, ale sąsiadująca z nieruchomościami zabudowanymi. Tamte nieruchomości zostały w MPZP przeznaczone pod zabudowę i znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem 1.MN. W terenie tym znalazły się także działki pozbawione zabudowy. Przedmiotowa działka zaś znalazła się w terenie oznaczonym jako teren rolny. Owe zróżnicowanie – w ocenie skarżącego – nie jest wynikiem jakiejkolwiek analizy, w tym analizy zgodności ze studium.

Końcowo skarżący zaakcentował, że jest legitymowany do wniesienia skargi, bowiem na podstawie umowy darowizny jest właścicielem przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, ponieważ skarżący wskazał w skardze, że zaskarża MPZP w zakresie działki nr [...], a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło działki nr [...]. Kolejno organ wskazał, że tereny dojazdów (KX) pozwalają zapewnić obsługę komunikacyjną działek, po których biegną, położonych w terenach rolnych (4 R), w tym działki skarżącego, oraz terenów związanych z zaopatrzeniem w wodę (1.WZ), terenów lasów (2.ZL i 3.ZL) i terenów zieleni (2.Lz). W terenach 1.WZ znajduje się stacja uzdatniania wody oraz zbiorniki wody pitnej, które odgrywają istotną rolę w zaopatrzeniu miasta. W rejonie działki skarżącego Gmina Miasto Zakopane nie posiadała własnych nieruchomości, więc konieczne stało się poprowadzenie drogi dojazdowej przez działki prywatne.

Organ zaznaczył, że w okresie sporządzania MPZP ówczesna właściciela przedmiotowej działki nie wyrażała braku akceptacji proponowanych rozwiązań.

Organ wskazał, że zgodnie z § 7 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, szerokość drogi publicznej w liniach rozgraniczających musiałaby wynosić nie mniej niż 10 metrów. Zatem takie rozwiązanie byłoby dla właścicieli nieruchomości zbyt uciążliwe i niekonieczne do zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Własność terenu przeznaczonego pod drogę publiczną musiałaby zostać odjęta jego dotychczasowemu właścicielowi, bowiem właścicielem drogi publicznej nie może być osoba prywatna.

Jak podkreślił organ, tereny KX na rysunku ograniczone są liniami rozgraniczającymi, a dodatkowo w tekście określono szerokości w liniach rozgraniczających nie mniejszą niż 5 m. Wszystkie elementy miejscowego planu stanowią integralną całość i muszą być stosowane łącznie. Zatem bezzasadny jest zarzut, że tekst przedmiotowego planu nie wyznacza górnej granicy szerokości terenów dojazdów, gdyż została ona wyznaczona na rysunku planu.

Odnosząc się do oznaczenia barwnego i literowego, organ wyjaśnił, że rozporządzenie w sprawie zakresu określało tylko podstawowe oznaczenia barwne i literowe, które nie stanowiło katalogu zamkniętego. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu organ zwrócił uwagę, że prace nad MPZP rozpoczęto z dniem 28 września 2005 r., zaś zasadą w procedurze planistycznej jest stosowanie przepisów w brzmieniu z daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu. Organ zwrócił uwagę, że wskaźniki zagospodarowania terenu, określające intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, stały się obowiązkowym elementem miejscowych planów zagospodarowania dopiero z dniem 21 października 2010 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, przyjętego uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z 15 grudnia 1999 r., działka skarżącego leży w strefie przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego, zaś polityka przestrzenna terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony polega m.in. na ograniczeniach możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu, w tym wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, natomiast wyznaczenie na przedmiotowej działce terenów KX jest zgodne ze studium.

Końcowo organ dodał, że w poprzednio obowiązującym planie przedmiotowa działka była położona również w terenach zieleni nieurządzonej lub urządzonej częściowo oraz w terenach ulic lokalnych, zatem zaskarżony MPZP nie wprowadza dla tego obszaru nowych funkcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec braku wskazania przez strony możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w powołanym wyżej trybie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części, uznając część zarzutów skargi za zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony, gdyż kwestia przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżącego, oznacza, że jego prawo doznało ograniczeń, na co wskazują zarzuty podniesione w skardze zarzuty. Zatem skarżący posiada legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego nieruchomości.

Następnie, w odniesieniu do wniosku organu o odrzucenie skargi, zauważyć należy, że istotnie na 2 stronie skargi skarżący powołał działkę nr [...], jednak zarówno z dalszej treści skargi, gdzie wielokrotnie określił numer przedmiotowej nieruchomości jako [...], jak i z okoliczności sprawy jasno wynika, że skarga dotyczy części MPZP obejmującej działkę nr [...], której skarżący jest właścicielem. Odrzucenie skargi z powodu oczywistej omyłki pisarskiej skarżącego na jednej z 19 stron skargi byłoby w tym stanie sprawy nieuzasadnione i stanowiłoby niewątpliwie nadmierny formalizm.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że skarga podlegała uwzględnieniu w części wskazanej w pkt I. sentencji wyroku, bowiem Sąd dostrzegł naruszenie prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. W ocenie Sądu, doszło do nieuzasadnionego przerzucenia na jednostkę skutków realizacji celu publicznego.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. System komunikacji, o którym mowa w powołanym przepisie, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. System ten ma bowiem zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 1395/21).

Obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g., zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W § 10 MPZP zatytułowanym "ustalenia planu dla terenów dróg" wskazano jako tereny komunikacji również "dojazdy" położone częściowo w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego (symbol KX).

Podczas gdy wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku – do właściciela tego terenu (por. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, że finansowanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku – do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak na przykład dojazdy KX, a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne (w tym przypadku działkę skarżącego), na gruncie MPZP organ konstruuje system komunikacji dla przedmiotowego obszaru.

Należy przy tym wskazać że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego terenów dróg wewnętrznych, faktycznie nazwanych "dojazdami" i oznaczonych symbolem KX, które to drogi jednak mają realizować cele dróg publicznych stanowi także obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności (por. np. uzasadnienia: wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Po 482/19, wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 33/20, wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21). Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność ta nabiera tym większego znaczenia, że organ upatrując celu publicznego w zapewnieniu dojazdu do stacji uzdatniania wody i zbiorników wody przez działkę skarżącego, a zatem działkę prywatną, nie zapewnia, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki, przez którą ciąg ten ma przebiegać. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Co więcej, organ nie posiada żadnych środków prawnych, żeby utrzymanie takiej drogi wymusić na właścicielu przedmiotowej działki. Miejscowy plan powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11). Jednakże owa możliwość oznaczać musi dostateczną pewność planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) i nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości, na której układ ten ma być zrealizowany.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., za pomocą i w oparciu o drogi prywatne. Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Jedyna bowiem droga dojazdowa do terenu 1.WZ została zaplanowana po drogach prywatnych, w tym działce skarżącego.

Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowi to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie uzasadnienia do wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. Akt II SA/Po 482/19; WSA w Krakowie: z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20; z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21). Zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki – napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co w istocie stanowi faktyczne wywłaszczenie.

Konkludując, w przedmiotowym wypadku organ nadużył władztwa planistycznego, tworząc część układu komunikacyjnego gminy po działce skarżącego w sposób istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego. Powyższe, w związku z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w wyroku (pkt I. sentencji).

W odniesieniu natomiast do dalej idącej skargi i objęcia pozostałej części przedmiotowej działki symbolem 4.R (tereny rolne), Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego. Argumentacja skargi opierała się bowiem na założeniu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znalazła się w obszarze oznaczonym jako OP1 – Krzeptówki, gdzie dla tego terenu przewidziano m.in. utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych (t. III, k. 46) i na co zwrócił organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa działka położona jest częściowo w strefie terenów otwartych o średnim reżimie ochrony (TOs) i w strefie terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony (TOw), gdzie wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą (TOw) i wyklucza się sytuowanie nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (TOs). Stąd właściwym było oddalenie skargi w pozostałym zakresie, o czym Sąd orzekł w punkcie II. Sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 300 zł, tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.