II SA/Ol 32/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-14	
Data wpływu	2023-01-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1899; art. 4 pkt 11, art. 144, art. 145 ust. 2, art. 148b ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.	
Sentencja
Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z 5 października 2021 r. Wójt Gminy (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") ustalił na rzecz Gminy (dalej jako: "Gmina") od J. G. (dalej jako: "skarżący") jednorazową opłatę adiacencką w kwocie 1 778,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - położonej w obrębie A, gm. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium") decyzją z 10 lutego 2022 r., a sprawa przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało m.in. na konieczność wykazania w toku uzupełniającego postępowania, czy w sprawie doszło do budowy drogi, czy tylko jej przebudowy.

Decyzją z 12 września 2022 r. organ I instancji ponownie ustalił od strony opłatę adiacencką w kwocie 1 778,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ wyjaśnił, że nieruchomość strony nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Odnosząc się do wskazówek Kolegium organ I instancji m. in. wskazał, że:

1) z analizy dokumentacji, którą dysponuje organ I instancji wynika, że inwestycję należy sklasyfikować jako "budowę drogi"; na odcinku [...] wcześniej nie były prowadzone żadne roboty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; brak spełnienia warunków, z którymi przepisy prawa budowlanego wiążą zakończenie budowy i oddanie do użytkowania.

2) wcześniej istniejąca droga stanowiła drogę gruntową, utwardzoną;

3) do zmiany granic pasa drogowego "sensu stricte" nie doszło, ponieważ o pasie drogowym można mówić w przypadku drogi publicznej; inwestycja poprowadzona została śladem drogi utwardzonej powstałej wskutek samego użytkowania, będącej drogą wyłącznie w znaczeniu potocznym; poszerzenie i zmiana jej przebiegu miała miejsce, jednak jest to bez znaczenia, bo nie była to droga publiczna;

4) wskazano, że prowadzone były dwa postępowania, dla działki [...] i [...], mimo, że stanowią one jedno gospodarstwo, ponieważ wykonane zostały dwa operaty; zdaniem organu, jeśli prowadzone byłoby jedno postępowanie, to i tak wartość opłaty byłaby taka sama;

5) fakt występowania w pobliżu nieruchomości torów czy obwodnicy został uwzględniony w ujednoliconym operacie (pkt 5.2);

6) zawarta została także ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, organ uznał, że został on przygotowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, zwrócił uwagę, że rzeczoznawca ustosunkowała się do uwag wniesionych przez stronę.

Podkreślono, że w toku ponownego rozpoznania sprawy uzupełniono wymagany materiał dowodowy.

Strona wzniosła odwołanie od tej decyzji. Nie zgodziła się z podjętym rozstrzygnięciem. Uznała, że przed realizacją inwestycji istniała już droga gminna zapewniająca analogiczne jak obecnie możliwości komunikacyjne. W ocenie strony na skutek przeprowadzonej inwestycji nie doszło do zmiany w zakresie pasa drogowego. Zwróciła uwagę, że w przypadku innej inwestycji, objętej decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 1 kwietnia 2016 r., wydanej z upoważnienia Wójta Gminy, obejmującej m. in. działki: [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie A, gmina A, inwestycje określono jako przebudowę drogi gminnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 14 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że w sprawie pojawiły się wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście doszło do wybudowania drogi. Wątpliwości te wynikały m. in. z tego, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z 28 lipca 2016 r., w części: "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji", punkt 2 (s. 3 decyzji) wskazano: "zakres inwestycji obejmuje rozbudowę drogi gminnej [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...], [...], [...] Nr [...], [...]; a także wskazanie w opisie technicznym do projektu (s. 1), że ulice: [...], [...], [...] i [...], w A posiadała - przed realizacją inwestycji - nawierzchnię gruntową utwardzoną. Ponadto wątpliwości wynikały z faktu realizacji innej inwestycji drogowej, skalsyfikowanej jako "przebudowa drogi", na innym odcinku "drogi" (obszar wiaduktu [...]), jednakże łączącym się z odcinkiem objętym inwestycją, w wyniku czego ustalono opłatę stronom.

W ocenie Kolegium przeprowadzone postępowanie i wyjaśnienia organu w tym zakresie należy uznać za wystarczające. Podkreślono, że z materiału dowodowego nie można wyprowadzić przeciwnych wniosków. W szczególności brak jest dokumentów pozwalających przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Nie ma materiału dowodowego, który świadczyłby o tym, że obiekt budowlany w postaci drogi rzeczywiście istniał już wcześniej na terenie objętym inwestycją. Dodatkowo Kolegium miało na uwadze, że wprawdzie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia 28 lipca 2016 r. w części: "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji", punkt 2 (s. 3 decyzji) wskazano: "zakres inwestycji obejmuje rozbudowę drogi gminnej", to jednak zgodnie z art. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym zawarta w pozwoleniu na budowę kwalifikacja inwestycji jako budowa drogi miała znaczenie rozstrzygające w tej sprawie.

Ponadto z uzupełnionego materiału dowodowego, dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego, tj. pogłębienia i nowej nawierzchni na drodze gminnej w obszarze wiaduktu kolejowego, wynika, że inwestycja objęta innymi decyzjami nie obejmowała działek drogowych zlokalizowanych bezpośrednio przy działce stron (tj. działki drogowej: [...], [...] i [...]).

W ocenie Kolegium niewątpliwie w konsekwencji wybudowania drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Podstawą faktyczną ustalenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego U. J. z 26 marca 2021 r., objęty potwierdzeniem jego aktualności do 25 marca 2023 r. Kolegium uznało, że operat w obecnym kształcie umożliwia ocenę i weryfikację przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości. Potwierdza ona wzrost wartości nieruchomości i wobec tego może stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że w stanie faktycznym i prawnym poprzedzającym realizację spornej inwestycji, żadna z ulic objętych przez tę inwestycję nie stanowiła drogi w sensie prawno - budowlanym, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, przynajmniej jedna z nich posiadała ten szczególny status prawny i w konsekwencji przeprowadzenia niezgodnej ze stanem prawnym kwalifikacji spornej inwestycji, jako budowy w sensie ścisłym, zamiast, jak to zakwalifikował właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jako rozbudowy;

2) art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą (nieuprawnioną) aplikację w rezultacie bezprawnego przyjęcia, zasadzającego się wyłącznie na prostej wykładni językowej tej regulacji, że każda w sensie prawno- budowlanym rozbudowa drogi, niezależnie do towarzyszących jej odnośnych okoliczności faktycznych i prawnych, stanowi przesłankę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy wykładnia systemowa oraz celowościowa tej regulacji prowadzą do zgoła odmiennych wniosków;

z ostrożności procesowej zaś, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów wskazano naruszenie:

3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek uznania, że przedstawiony organowi w dniu 26 marca 2021 r. operat szacunkowy jest dokumentem miarodajnym i mogącym stanowić dowód w sprawie, podczas gdy nieruchomości, jakie zostały wybrane przez biegłego rzeczoznawcę do porównań w tym dokumencie w sposób ewidentny i bezsprzeczny nie są podobne do nieruchomości wycenianej, a to wskutek nieposiadania przez każdą z tych nieruchomości następujących elementów mających wpływ (w stanie faktycznym i prawnym sprawy) na ustalenie wartości nieruchomości skarżącego, tj.:

- znajdującej się w odległości ok. 350 metrów od tej nieruchomości obwodnicy (drogi szybkiego ruchu), a więc tzw. obiektu uciążliwego - utrudniającego i zarazem ograniczającego korzystanie z nieruchomości skarżącego, a który to obiekt został wzniesiony dokładnie w tym samym czasie, w którym to została wykonana droga (będąca jedynie niezbędnym dopełnieniem komunikacyjnym obwodnicy), ze względu na którą Gmina nakłada przedmiotową opłatę adiacencką (koincydencja czasowa i funkcjonalna między drogą gminną a wzniesioną obwodnicą);

- istniejących przed realizacją spornej inwestycji drogowej, rozwiązań komunikacyjnych, takich jak drogi w sensie prawno-budowlanym, które zapewniały już w analogicznym albo bardzo zbliżonym stopniu komunikację z kluczowymi, z perspektywy najistotniejszych potrzeb życiowych skarżącego, miejscowościami.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do sformułowanych zarzutów, podniesiono m.in., że jeśli chodzi o ulicę [...], przechodzącą następnie w ulicę [...] w A, to stanowiły one (w stanie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) od szeregu lat drogę utwardzoną za pomocą asfaltu (ul. [...] od wiaduktu w A) oraz celowo ułożonych po same A (tj. do skrzyżowania drogi wiodącej z [...], znajdującego się w pobliżu Nadleśnictwa w A) płyt żelbetowych (końcowy odcinek ulicy [...] w A oraz odcinek ulicy [...] w [...] po ww. skrzyżowanie). Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku ulicy [...], która to od co najmniej 2012 r. była drogą utwardzoną przez inwestora (tj. Gminę A) za pomocą asfaltu (na niemalże całej jej trasie przebiegu we wsi [...]).

Ponadto skarżący podniósł, w odniesieniu do operatu szacunkowego, że każda z nieruchomości porównywanych z nieruchomością skarżącego, winna jeszcze przed wykonaniem inwestycji drogowej (z powodu której następnie wszczęto postępowanie w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej), posiadać w zbliżonej postaci istniejące rozwiązania komunikacyjne, takie jak drogi w sensie prawno-budowlanym, które zapewniały już w analogicznym albo bardzo zbliżonym stopniu komunikację z określonymi miejscami, a więc komunikację o analogicznym znaczeniu. Brak tych elementów w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że przedłożony organowi operat szacunkowy nie jest dokumentem miarodajnym i w konsekwencji nie może stanowić jakiegokolwiek dowodu w sprawie.

Podniesiono również, że - o ile wykonanie drogi, ze względu na którą organ uruchamia postępowanie i nakłada opłatę (teoretycznie), zwiększa atrakcyjność nieruchomości skarżącego, o tyle wzniesienie w tym samym czasie drogi szybkiego ruchu (ze względu, na którą zostaje wykonana ta pierwsza droga) nie tylko znacząco obniża tę atrakcyjność, ale i wręcz skutkuje tym, iż w takich okolicznościach faktycznych działka skarżącego w ogóle traci ten walor (stając się nieruchomością nieatrakcyjną, i to mimo wykonania, zresztą wysoce niebezpiecznej dla jej użytkowników, drogi gminnej).

Wskazano także, że żadna z porównywanych (na potrzeby operatu szacunkowego) nieruchomości z nieruchomością skarżącego, nie posiadała jeszcze przed wykonaniem odnośnej inwestycji drogowej (z powodu której następnie wszczęto postępowanie w sprawie nałożenia na nie opłaty adiacenckiej), istniejących rozwiązań komunikacyjnych, o prawno-budowlanym statusie drogi, dzięki to którym nieruchomości te - w stopniu zbliżonym do nieruchomości skarżącego sprzed realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej - miały w zasadzie zapewnioną pełną komunikację (drogową) z kluczowymi miejscowościami, z perspektywy potrzeb życiowych właścicieli tych wybranych do porównań nieruchomości. Tymczasem nieruchomość skarżącego w stanie sprzed realizacji spornej inwestycji, miała, jedynie poza (marginalnym i nieuciążliwym) odcinkiem wynoszącym ok. 150 metrów, zapewnioną komunikację poprzez drogę w sensie prawnobudowlanym, z najważniejszymi, kluczowymi z perspektywy jego potrzeb życiowych miejscowościami, tj. z [...], [...] oraz wszystkimi pozostałymi okolicznymi miejscowościami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

W piśmie procesowym z 6 marca 2023 r. skarżący co do zasady podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wybudowania drogi przy nieruchomości należącej do skarżącego.

W myśl art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), u.g.n., opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (m.in. drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Stosownie zatem do przytoczonych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana m.in. z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ, gdyż dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny jej odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi.

W rozpoznawanej sprawie PINB decyzją z 26 października 2018 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie, przed wykonaniem wszystkich robót, drogi gminnej od miejscowości [...] poprzez miejscowość [...] do [...] – węzeł obwodnicy [...]. Organ I instancji wszczął natomiast postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 7 października 2019 r., zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n.

Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rada Gminy Nr [...] z dnia 20 czerwca 2013 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 40% różnicy wartości nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji wykazały, że doszło do budowy drogi, przy której znajduje się nieruchomość skarżącego.

Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z 28 lipca 2016 r. (akta adm., k. – 16). W decyzji tej wskazano, że "zakres inwestycji obejmuje rozbudowę drogi gminnej [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...], [...], [...] Nr [...], [...]". Słusznie przy tym podniosło Kolegium, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z opisu zaś technicznego do projektu budowlanego drogi gminnej od miejscowości A poprzez miejscowość B do C - węzeł obwodnicy [...] (akta adm., k. – 11), wynika, że efektem wykonania inwestycji będzie budowa drogi, tak, aby odpowiadała ona wymaganiom technicznym stawianym drodze tej kategorii. W szczególności dotyczy to szerokości, geometrii, nośności oraz prawidłowego odwodnienia drogi. Ponadto nastąpi poprawa bezpieczeństwa ruchu osiągnięta poprzez poszerzenie jezdni, poprawę równości i szorstkości nawierzchni, korektę profilu podłużnego, wykonanie ciągów pieszo-rowerowych, wykonanie zatok autobusowych, instalacje barier ochronnych, usunięcie przeszkód stałych z otoczenia jezdni oraz wprowadzenie nowej organizacji ruchu. Sporna droga przed jej budową przebiegała w pasach drogowych o zmiennej szerokości, zmienna była również szerokość jezdni i jej nawierzchni. Na ul. [...] od [...] występowała nawierzchnia z płyt betonowych, a dalej nawierzchnia asfaltowa (bez górnej warstwy ścieralnej). Dalej w A posiadała nawierzchnię gruntową utwardzoną. Końcowy odcinek ciągu komunikacyjnego z [...] posiał również nawierzchnię gruntową utwardzoną.

Należy podkreślić, że pojęcie "przebudowa drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącego obiektu budowlanego, tj. istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 776/16, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Wskazać należy, że dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r. sygn.. akt I OSK 435/13, dostępny w CBOSA).

W sprawie niniejszej trudno przyjąć, że sporna droga powstała w wyniku przebudowy. Poza tym co podniesiono wyżej, że była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, gdzie przewidziano rozbudowę drogi, wspomniana decyzja z 28 lipca 2016 r. przewidywała także zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejęcie części wydzielonych działek przez gminę na poszerzenie pasa drogowego. Wykonywane roboty nie były więc prowadzone w niezmienionych granicach pasa drogowego, co dodatkowo świadczy o budowie nowej drogi jako obiektu budowlanego obejmującego jezdnie oraz pozostałe elementy drogi, która z całą pewnością wcześniej w takim zakresie nie istniała jako obiekt budowlany.

Zwrócić należy uwagę, że skarżący na podstawie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 sierpnia 2017 r. (akta adm., k. – 102) uzyskał wraz z żoną odszkodowanie, w łącznej kwocie 21 852, 60 zł za prawo własności nieruchomości o nr [...], która została przeznaczona na poszerzenie spornej drogi.

W rozpoznawanej sprawie, przed budową drogi na podstawie decyzji z 28 lipca 2016 r. wprawdzie istniał ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio doń przyległych, jednak dopiero po wybudowaniu drogi na podstawie tego pozwolenia na budowę powstała droga w sensie prawnym i faktycznym. Także dopiero na podstawie decyzji z 28 lipca 2016 r. droga asfaltowa powstała bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego (działka nr [...]).

Zgodzić się należy, że brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Nie ma materiału dowodowego, który świadczyłby o tym, że obiekt budowlany w postaci drogi w znaczeniu formalno-prawnym, rzeczywiście istniał już wcześniej na terenie objętym inwestycją.

Ponadto jak najbardziej zasadnie podniosło Kolegium, że z uzupełnionego materiału dowodowego, dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego, tj. pogłębienia i nowej nawierzchni na drodze gminnej w obszarze wiaduktu kolejowego wynika, że inwestycja objęta decyzjami 1) nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (pogłębienie i nowa nawierzchnia na drodze gminnej) z dnia 1 kwietnia 2016 r. znak. [...] dotyczącej działek drogowych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie A, gmina A; 2) nr [...] z 16 stycznia 2017 r - pozwolenie na budowę, dotycząca działek drogowych o numerach: [...], [...], [...], położonych w obrębie A, gmina A; 3) nr [...] z 30 grudnia 2016 r. pozwolenie na budowę, dotycząca działki drogowej o numerze: [...], położonej w obrębie A, gmina A - nie obejmowała działek drogowych zlokalizowanych bezpośrednio przy działce strony (tj. działki drogowej: [...], [...] i [...]). Przeprowadzone zatem w ramach tamtej inwestycji prace budowlane obejmowały inne działki drogowe. Prawidłowo zatem wskazały organy, że prace przeprowadzone w ramach przytoczonej inwestycji stanowiły odrębną inwestycję drogową, realizowaną na innym odcinku "drogi" – mimo, że łączącym się z odcinkiem objętym inwestycją. Nie ma zatem znaczenia w niniejszej sprawie to, że cześć drogi (w tym wiadukt) została wykonana w oparciu o inne decyzje (m.in. wskazana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 1 kwietnia 2016 r., akta adm., k. – 141). Inwestycja objęta innymi decyzjami nie obejmowała zatem działek drogowych zlokalizowanych bezpośrednio przy działce stron (tj. działki drogowej: [...], [...] i [...]).

Dodać również należy, że argumenty strony wskazujące, że nie korzysta on ze spornej drogi nie mają znaczenia prawnego.

Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącego wskazujące na naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że w stanie faktycznym i prawnym poprzedzającym realizację spornej inwestycji, żadna z ulic objętych przez tę inwestycję nie stanowiła drogi w sensie prawno - budowlanym, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, przynajmniej jedna z nich posiadała ten szczególny status prawny. W ocenie Sądu w świetle przeprowadzonych wywodów, wskazane zarzuty strony pozbawione są podstaw.

Organy orzekające prawidłowo oceniły też, że w związku z budową przedmiotowej drogi wzrosła wartość nieruchomości będącej własnością skarżącego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Operat zaś podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przypadku, gdy strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, organizacji rzeczoznawców majątkowych.

W świetle tego przepisu tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, dostępny w CBOSA). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, dostępny w CBOSA). Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź przedstawienia dowodu z wartości nieruchomości w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący pomimo zarzutów względem sporządzonego operatu nie skorzystał z powyższych uprawnień.

Przyznać należy rację organom, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca, ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu), zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (operat szacunkowy, akta adm., k. – 85). Należy podzielić stanowisko organów, że prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając stan przed i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę rynku nieruchomości. Biegła wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości mają walor nieruchomości podobnych. Wskazała również na jakiej podstawie określiła wagi poszczególnych cech rynkowych i przedstawiła opis ocen cech rynkowych. Podkreślono, że przy określaniu wartości uwzględniono te cechy przedmiotu wyceny, które wpływają na jego wartość rynkową i użytkową. Jednoznacznie wskazano, że wybudowanie przedmiotowej drogi spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że biegła wykazała, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 146.889 zł, zaś po wybudowaniu drogi wzrosła do 151.336 zł. Operat szacunkowy zaś spełnia wszystkie wymogi formalno-prawne, jest on spójny i logiczny. Zwrócić należy uwagę skarżącemu, że biegła, sporządzając operat, brała pod uwagę położenie nieruchomości, a więc również bliskie położenie obwodnicy.

W związku z powyższym za chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek uznania, że przedstawiony organowi w dniu 26 marca 2021 r. operat szacunkowy jest dokumentem miarodajnym.

Reasumując, nie są zasadne zarzuty skargi, gdyż Kolegium rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.