II SA/Kr 245/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-06	
Data wpływu	2023-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1988/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska AWSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg M. P. i M. P. na Uchwałę nr LV/1527/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 8 ust 5 pkt 1 oraz § 16 ust 3 w odniesieniu do działek [...] oraz [...] obręb [...] P. oraz w części graficznej w zakresie wyznaczenia strefy zieleni w odniesieniu do działek [...] i [...] obręb [...] P. ; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżących M. P. i M. P. kwoty po 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr LV/1527/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. w zakresie następujących postanowień uchwały

§ 8 ust. 5 pkt. 1 w części tekstowej planu wyznaczającej strefę zieleni, której zasięg oznaczono na rysunku planu w terenach MN13 i MN15,

§ 16 ust. 3 w części tekstowej planu wskazującej, iż w terenach MN13 i MN15 znajduje się wyznaczona strefa zieleni, zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 5 pkt. 1 lit. A-D,

w części graficznej planu w zakresie oznaczenia na rysunku planu zasięgu wyznaczonej strefy zieleni dla terenu, na którym położona jest działka nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez wyznaczenie w planie miejscowym strefy zieleni na działce nr [...], co skutkuje ingerencją w prawo własności Skarżącego oraz znacznym ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki i wykorzystywania jej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;

2/ art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezprawną, dowolną i niczym nie uzasadnioną ingerencje w prawo własności przysługujące skarżącemu, co skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa wszystkich mieszkańców gminy;

3/ art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 6 i 7 UPZP poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, architektury i urbanistyki, walorów architektonicznych i ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przysługującego skarżącemu, polegające na wyznaczeniu strefy zieleni na działce skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykorzystywania działki będącej jego własnością zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem;

4/ art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 2 UPZP poprzez uchwalenie planu miejscowego bez uwzględnienia zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a mianowicie wyznaczenie strefy zieleni na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie planowania przestrzennego oraz braku zagwarantowania harmonijnej przestrzeni na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami MN13 i MN15;

5/ art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 UPZP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegające na całkowitej dowolności w uchwalaniu planu miejscowego i braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa co doprowadziło do wyznaczenia strefy zieleni na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami MN13 i MN15 i w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu wykorzystywanie działki będącej jego własnością zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem;

6/ art. 6 UPZP poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań przestrzennych wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, podczas gdy zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem działki nr [...] ustalonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zabudowy Miasta Krakowa, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia korzystania z działki skarżącego w sposób zgodny z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem;

7/ art. 9 ust. 4 UPZP poprzez brak uwzględnienia ustaleń zamieszczonych w Studium podczas gdy ustalenia Studium były dla Rady Miasta wiążące i powinny być uwzględnione przy sporządzaniu planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności planu miejscowego z zapisami Studium oraz uniemożliwienia skarżącemu korzystania z działki zgodnie z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem;

8/ art. 15 ust. 2 pkt. 1 UPZP poprzez brak określenia przeznaczenia i brak rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności brak rozdzielenia liniami rozgraniczającymi i nadania osobnego symbolu w graficznej części planu miejscowego strefie zieleni wyznaczonej w terenach MN15, co w konsekwencji doprowadziło do równoległego wyznaczenia strefy zieleni w terenach określonych w planie miejscowym jako przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, które są terenami o różnych funkcjach, całkowicie odmiennych i wykluczających się wzajemnie;

9/ art. 20 ust. 1 UPZP poprzez uchwalenie planu miejscowego, pomimo iż plan miejscowy narusza ustalenia Studium i jest z nim sprzeczny z uwagi na wyznaczenie w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną strefy zieleni z jednoczesnym zakazem wznoszenia budynków, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykorzystywania działki zgodnie z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest właścicielem działki oznaczonej numerem [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. . Zgodnie z zapisami planu miejscowego tj.: § 8 ust. 5 pkt. 1 oraz § 16 ust. 3 na przedmiotowej działce wyznaczona została strefa zieleni, pomimo iż działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym pod symbolem MN15 rozumianym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Skarżący kwestionował ustalenia planu miejscowego w trakcie trwania procedury jego uchwalenia, a mianowicie pismem dnia 17 sierpnia 2020 r. wniósł do Prezydenta Miasta Krakowa uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego obszaru "Kostrze". W uwagach wniósł o zmianę ustaleń projektu planu miejscowego, w zakresie zmniejszenia określonego w § 8 ust. 5 pkt. 1 lit. D wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN15 z przyjętych 80% na 70% oraz usunięcie strefy zieleni w terenie MN15 na działce [...], jak również wycofanie dla terenów znajdujących się w obniżeniu dla działek sąsiednich, w tym działki [...] ustalonego w § 6 ust. 6 planu miejscowego zakazu wykonywania prac ziemnych polegających na nasypywaniu terenu w odniesieniu do poziomu istniejącego. Uwagi zgłoszone przez skarżącego nie zostały jednak uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa. Uchwalenie planu miejscowego doprowadziło do istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez wyznaczenie strefy zieleni na działce będącej jego własnością, pomimo iż w planie miejscowym oznaczono go symbolem MN15 rozumianym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w konsekwencji doprowadziło do znacznego ograniczenia możliwości wykorzystywania działki zgodnie z dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem. Skarżący kwestionuje postanowienia planu miejscowego w zakresie § 8 ust. 5 pkt. 1 oraz § 16 ust. 3, które uniemożliwiają mu wykorzystywanie działki będącej jego własnością w sposób zgodny z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem i są sprzeczne ze Studium. Zgodnie z przywołanym powyżej § 8 ust. 5 pkt. 1 planu miejscowego ustalono następujące zasady kształtowania, urządzania i ochrony zieleni, a mianowicie wyznaczono strefę zieleni w terenach oznaczonych na planie miejscowym symbolami MN13 i MN15. W strefie tej wprowadzono następujące postanowienia tj.: a) nakaz ochrony i zachowania zieleni istniejącej, b) zakaz lokalizacji budynków, c) zakaz lokalizacji miejsc postojowych, d) udział wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie minimum 80%. Natomiast, zgodnie z § 16 ust. 3 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem MN15 wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednocześnie ustalając, iż w terenach oznaczonych tym symbolem znajduje się również wyznaczona strefa zieleni i obowiązują dla niej ustalenia, o których mowa w § 8 ust. 5 pkt. 1 planu miejscowego. Zdaniem skarżącego takie zaprojektowanie strefy zieleni powoduje, iż skarżący nie ma możliwości zagospodarowania swojej działki zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem. Strefa zieleni na rzeczonej działce obejmuje około 70% całej jej powierzchni, co uniemożliwia jej zabudowę domem mieszkalnym jednorodzinnym, biorąc pod uwagę powierzchnię działki, która nie została objęta rzeczoną strefą oraz przepisy technicznie dotyczące budowy budynków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, budynku nie można wybudować w mniejszej odległości od granicy niż 3 metry, gdy budynek zwrócony jest w stronę granicy ścianą bez okien i drzwi oraz 4 metry, gdy budynek zwrócony jest w stronę granicy ścianą z oknami i drzwiami. Powyższe stanowi ogólne zasady w zakresie odległości stawianego budynku od granicy działki, od których istnieją pewne wyjątki, o których mowa w rozporządzeniu, co nie zmienia faktu, iż sposób wyznaczenia strefy zieleni na działce skarżącego, na której obowiązuje zakaz lokalizacji budynków znacznie utrudnia, a wręcz uniemożliwia realizację planów budowlanych zgodnie z podstawowym przeznaczeniem działki. Tym samym, mając na względzie sposób wyznaczenia strefy zieleni na działce skarżącego, która obejmuje około 70% jej powierzchni, jak i przepisy techniczne obowiązujące przy budowie domów jednorodzinnych, ustalenia planu miejscowego w powyższym zakresie stanowią znaczną ingerencję w prawo własności skarżącego, niczym nieuzasadnioną i sprzeczną z zasadami procedury planistycznej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ze strony organu uchwalającego plan miejscowy i przekroczenia zasady proporcjonalności, równości i zrównoważonego rozwoju. Na działce skarżącego strefa zieleni zajmuje około 70% całej jej powierzchni, przy wskaźniku terenu biologicznie czynnego na poziomie 80%. Natomiast, na niektórych działkach sąsiednich, strefa zieleni zajmuje znacznie mniejszy obszar, w granicach 50- 70%, a jej układ jest inny, nie kolidując z budowlanymi zamierzeniami właścicieli działek, bowiem mogą być one realizowane zgodnie z zaskarżoną uchwałą. Tym samym, można dostrzec znaczne dysproporcje w zakresie w jakim poszczególne działki zostały objęte w planie miejscowym wyznaczoną strefą zieleni. Organy procedujące plan miejscowy nie uzasadniły przyczyny wspomnianych dysproporcji i nie pochyliły się nad faktem, iż wyznaczenie strefy zieleni na obszarze położenia działki nr [...] oraz działek sąsiednich, znacznie utrudni bądź uniemożliwi ich zagospodarowanie zgodnie z podstawowym przeznaczeniem. Co więcej, organy nie wykazały konieczności wyznaczenia strefy zieleni w sposób w jakim zostało to uczynione w planie miejscowym, wyznaczając tą strefę w sposób dowolny, bowiem nie wykazano, iż na terenie rzeczonej działki znajdują się gatunki roślin chronionych. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części postanowień zawartych w części tekstowej uchwały tj. § 8 ust. 5 pkt. 1 i 16 ust. 3 oraz w części graficznej uchwały w odniesieniu do działki oznaczonej numerem [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P. , o powierzchni 0.1541 w zakresie w jakim ustalono na przedmiotowej działce strefę zieleni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że własność nie jest prawem absolutnym, a jego treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Organ stwierdził, że nie ma racji skarżący zarzucając skarżonej uchwale o planie niezgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uzasadniając powyższą tezę podnieść wpierw należy, że obowiązujący w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), dla rejonu Krakowa obejmującego nieruchomość skarżącego (działka nr [...] obręb [...] P. ) wyznacza następujący kierunek rozwoju: MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcja podstawowa - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Funkcja dopuszczalna - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 17: zieleń nieurządzona w granicach jednostki urbanistycznej, w tym rejonu W. Ś.. P. i łąk po południowej stronie ul. T. do ochrony, z możliwością przekształceń w zieleń urządzoną w ramach ogrodu botanicznego; W związku z powyższymi zapisami studialnymi, dla terenu działki skarżącego w zapisach skarżonego planu miejscowego ustalono adekwatne przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN.15, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Podnieść należy, że samo przeznaczenie inwestycyjne w planie miejscowym nie rozstrzyga automatycznie o możliwości lokalizacji zabudowy na poszczególnych działkach. Plan miejscowy należy bowiem odczytywać kompleksowo, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Możliwość lokalizacji określonej zabudowy na skonkretyzowanej nieruchomości aktualizuje się dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz danego inwestora. Podnieść również trzeba, że podstawą przyjętych ustaleń skarżonego planu miejscowego było nie tylko Studium, lecz także inne dokumenty, których uwzględnienie było niezbędne, aby wykonany projekt (plan miejscowy i prognoza oddziaływania na środowisko) został zaakceptowany przez organy opiniujące i uzgadniające, a następnie (plan miejscowy) przyjęty przez Radę Miasta Krakowa. Do takich dokumentów zalicza się Opracowanie Ekofizjograficzne, przy sporządzaniu którego wykorzystano szereg materiałów (opracowań, ekspertyz, koncepcji, raportów, programów, map). Z wykonanych opracowań wynika, że teren na którym położona jest działka nr [...] obręb [...] P. stanowi część cennego przyrodniczo obszaru określanego jako: proponowany użytek ekologiczny "Łąki w S. ". Szczegółowe informacje o tym terenie wraz z określeniem potencjalnego zagrożenia oraz zaleceniami odnośnie sposobu jego zagospodarowania zawarto w przygotowanej prognozie oddziaływania na środowisko. Stanowisko odnośnie ochrony cennych przyrodniczo obszarów podziela organ uzgadniający projekt planu miejscowego, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Postanowienie z dnia 23 września 2019 r. str. 4: "Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że część terenu położnego w obrębie wyznaczonej jednostki funkcjonalno-przestrzennej MN. 15 proponowana jest do objęcia ochroną w postaci użytku ekologicznego "Łąki w S. ". Sugeruje się więc rozważenie wydzielenia tego terenu jako odrębnej Jednostki Obecne oznaczenie obszaru jako "strefa zieleni" z pozostawieniem inwestycyjnego "wnętrza" może okazać się niewystarczające do zachowania walorów tego miejsca i powstrzymania jego dalszej degradacji (do czasu objęcia go ochroną)." Przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis pomiędzy interesem prywatnym a publicznym w szczególności wynikającym z konieczności zachowania cennej przyrodniczo enklawy. Taki sposób zagospodarowania działki daje możliwość realizacji jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego na działkach objętych "proponowanym użytkiem ekologicznym". Zasięg strefy jest różny tak jak różne są uwarunkowania każdej z działki. Jej wielkość, jej pokrycie cenną roślinnością miały wpływ na wielkość strefy zieleni. Dokonano szczegółowych obliczeń w zakresie powierzchni działki, procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wielkości budynku mieszkalnego możliwego do zrealizowania na działkach objętych proponowanym użytkiem ekologicznym.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł także M. P. w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. w zakresie następujących postanowień uchwały

§ 8 ust. 5 pkt. 1 w części tekstowej planu wyznaczającej strefę zieleni, której zasięg oznaczono na rysunku planu w terenach MN13 i MN15,

§ 16 ust. 3 w części tekstowej planu wskazującej, iż w terenach MN13 i MN15 znajduje się wyznaczona strefa zieleni, zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 5 pkt. 1 lit. A-D,

w części graficznej planu w zakresie oznaczenia na rysunku planu zasięgu wyznaczonej strefy zieleni dla terenu, na którym położona jest działka nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez wyznaczenie w planie miejscowym strefy zieleni na działce nr [...], co skutkuje ingerencją w prawo własności skarżącego oraz znacznym ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki i wykorzystywania jej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;

2/ art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezprawną, dowolną i niczym nie uzasadnioną ingerencje w prawo własności przysługujące skarżącemu, co skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa wszystkich mieszkańców gminy;

3/ art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 6 i 7 UPZP poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, architektury i urbanistyki, walorów architektonicznych i ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przysługującego skarżącemu, polegające na wyznaczeniu strefy zieleni na działce skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykorzystywania działki będącej jego własnością zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem;

4/ art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 2 UPZP poprzez uchwalenie planu miejscowego bez uwzględnienia zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a mianowicie wyznaczenie strefy zieleni na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie planowania przestrzennego oraz braku zagwarantowania harmonijnej przestrzeni na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami MN13 i MN15;

5/ art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 UPZP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegające na całkowitej dowolności w uchwalaniu planu miejscowego i braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa co doprowadziło do wyznaczenia strefy zieleni na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami MN13 i MN15 i w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu wykorzystywanie działki będącej jego własnością zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem;

6/ art. 6 UPZP poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań przestrzennych wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, podczas gdy zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem działki nr [...] ustalonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zabudowy Miasta Krakowa, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia korzystania z działki skarżącego w sposób zgodny z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem;

7/ art. 9 ust. 4 UPZP poprzez brak uwzględnienia ustaleń zamieszczonych w Studium podczas gdy ustalenia Studium były dla Rady Miasta wiążące i powinny być uwzględnione przy sporządzaniu planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności planu miejscowego z zapisami Studium oraz uniemożliwienia skarżącemu korzystania z działki zgodnie z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem;

8/ art. 15 ust. 2 pkt. 1 UPZP poprzez brak określenia przeznaczenia i brak rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności brak rozdzielenia liniami rozgraniczającymi i nadania osobnego symbolu w graficznej części planu miejscowego strefie zieleni wyznaczonej w terenach MN15, co w konsekwencji doprowadziło do równoległego wyznaczenia strefy zieleni w terenach określonych w planie miejscowym jako przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, które są terenami o różnych funkcjach, całkowicie odmiennych i wykluczających się wzajemnie;

9/ art. 20 ust. 1 UPZP poprzez uchwalenie planu miejscowego, pomimo iż plan miejscowy narusza ustalenia Studium i jest z nim sprzeczny z uwagi na wyznaczenie w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną strefy zieleni z jednoczesnym zakazem wznoszenia budynków, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykorzystywania działki zgodnie z jej dotychczasowym i podstawowym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki oznaczonej numerem [...] obręb [...]. Zgodnie z zapisami planu miejscowego tj.: § 8 ust. 5 pkt. 1 oraz § 16 ust. 3 na przedmiotowej działce wyznaczona została strefa zieleni, pomimo iż działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym pod symbolem MN15 rozumianym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Argumenty podniesione w niniejszej skardze są tożsame do argumentów podniesionych w odniesieniu do działki [...]. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części postanowień zawartych w części tekstowej uchwały tj. § 8 ust. 5 pkt. 1 i 16 ust. 3 oraz w części graficznej uchwały w odniesieniu do działki oznaczonej numerem [...]. obręb [...] jednostka ewidencyjna P. o powierzchni 0.1542 w zakresie w jakim ustalono na przedmiotowej działce strefę zieleni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł analogiczne argumenty jak we wcześniejszym piśmie procesowym odnoszącym się do działki [...].

Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze". Strony skarżące będące właścicielami nieruchomości położonych w obrębie tego planu, domagają się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej działek, których są właścicielami. Zaskarżonej uchwale zarzucono między innymi naruszenie władztwa planistycznego oraz sprzeczności zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W skardze podniesiono, iż w studium teren tych działek przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w zaskarżonym planie znaczna część działki nr [...] oraz [...] objęte są strefą zieleni w ramach obszaru MW 15, która to strefa jest wyłączona z zabudowy. W ocenie organu, zapisy planu częściach objętych strefami zieleni nie naruszają władztwa planistycznego ponieważ uwzględniają proponowany do utworzenia w tych obszarach użytek ekologiczny "Łąki w S. ". W ocenie sądu skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strony skarżące, jako właściciele nieruchomości położonych w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego im prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego w sposób niebudzący wątpliwości jest spełniona. Tym niemniej stwierdzone przez sąd istotne naruszenie zasad sporządzania planu nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności całego plany, a jedynie działek, których są właścicielami. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje bowiem interes prawny stron skarżących oraz naruszenie tego interesu.

Oceniając czy Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w stosunku do obu stron skarżących przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, wskazać należy, iż na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ograniczeń wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18 wskazuje, że w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu Studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń Studium. Zmiana ustaleń Studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

W ocenie sądu zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działek nr [...] oraz [...] jest sprzeczny z zapisami studium. W studium tereny te podobnie jak obszary przyległe, mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w planie natomiast teren tych działek ma wprawdzie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, znaczny jednak jego obszar (odpowiednio 70% - działka nr [...] oraz 60% - działka nr [...]) wyłączony jest spod zabudowy przez ustanowienie strefy zieleni. Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium a zapisami planu natomiast fakt, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną nie przesądza, że zachodzi zgodność zapisów planu z zapisami studium. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tych konkretnych przykładów stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze jest prawnie dopuszczalne w sytuacji, kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Takie interpretacja zapisów studium wypaczała by reguły, o których mowa wyżej, i dawała by prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem może każdemu w zasadzie przeznaczeniu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać, jako funkcję przeważającą, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny nie będące we władaniu czy to Gminy czy to Skarbu Państwa. Jak zasadnie wskazuje Naczelny sąd Administracyjny w wyroku 18 października 2019 r. II OSK 2795/17 (sprawa dotyczyła m. innymi zgodności uchwalonego planu miejscowego na terenie Krakowa a aspekcie jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) " Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter".

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy na oczywiście instrumenty chronić istniejącą zieleń w ramach zabudowy mieszkaniowej np. przez wyznaczanie np. minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, nie może jednak, sprzecznie ze studium ustalać przeznaczenia pod zieleń w obszarach, które w studium ale też w planie mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, znacznie ograniczając jak nie wyłączając tym samym możliwość zabudowy tych działek. Stanowi to też naruszenie władztwa planistycznego. Niezasadnie i nadmiernie bowiem ogranicza prawo własności, nie wskazując na interes społeczny te ograniczenia uzasadniający który by można uznać za racjonalny i usprawiedliwiony, o czym mowa niżej.

Odnosząc się do prawnej możliwości ustalania stref zieleni (z zakazem zabudowy) na terenach o przeznaczeniu pod zainwestowanie kubaturowe (czy to pod zabudowę mieszkaniową, czy usługową bądź przemysłów) wskazać należy, że o takich strefach nie ma mowy tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej; rozporządzenie). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uszczegółowieniem tego przepisu są zapisy rozporządzenia które w § 1 określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymogi dotyczące:

1) materiałów planistycznych;

2) skali opracowań kartograficznych;

3) stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów;

4) sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Z kolie przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z następującymi wymogami:

1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia;

2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawierają określenie:

a) cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, ukształtowania lub rewaloryzacji,

b) nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów;

3) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów;

W niniejszej sprawie działki skarżących położone są na terenie rozgraniczonym od innych, oznaczonym jako MN 15. Charakterystyka przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uwidoczniona jest w planie. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa jednorodzinna z określonymi w Planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego. Natomiast istnienie w tym terenie strefy zieleni, dla której obowiązują następujące ustalenia zawarte w § 8 ust. 5 pkt 1: a/ nakaz ochrony i zachowania zieleni istniejącej, b/ zakaz lokalizacji budynków, c/ zakaz lokalizacji miejsc postojowych, d/ udział wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie minimum 80 % - są z tymi zapisami sprzeczne. Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu MN15 liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu. Jest tylko wewnątrz terenu MN15 oznaczona ukośnymi zielonymi liniami. Podkreślenia wymaga, że cała strefa zieleni zajmuje niebagatelny obszar terenu MN.15, mianowicie 70% (działka nr [...]) i 60% (działka nr [...]).

W ocenie Sądu doszło do naruszenia w/w przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W planie nie określono bowiem przeznaczenia dopuszczalnego w ramach zabudowy jednorodzinnej, nie wyznaczono też innego terenu o innym przeznaczeniu oddzielonego symbolem i liniami rozgraniczającymi, lecz dla odmiany wskazano na występowanie w terenie zabudowy jednorodzinnej określonych stref, wyłączonych całkowicie spod zabudowy. Stało się tak dlatego ( jak wynika z odpowiedzi na skargę), że prawodawca lokalny chce w ten sposób chronić zieleń istniejącą w tych obszarach w ramach proponowanego (a więc aktualnie nieistniejącego) użytku ekologicznego "Łąki w S. ". W tym miejscu Sąd nie rozważa samej potrzeby ochrony danego terenu przyrodniczo wartościowego, zastrzeżenia głębszej natury budzi natomiast sposób, w jaki to uczyniono.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r. II OSK 428/18, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Koniecznym jest jednak, aby te funkcje, ustalone dla tego samego terenu, nie wykluczały się wzajemnie. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 740/19 wskazał, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Przywołać można także pogląd wyrażony Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 2488/12 w którym wskazał, że zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają.

Stwierdzić zatem należy, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej, jednocześnie z wyznaczeniem znacznych terenów wyłączonych spod zabudowy, de facto celem ochrony przyrody na nich się znajdującej, czyli z innym przeznaczeniem, nie może zostać uznane za funkcje uzupełniające. Takie przeznaczenie danych obszarów powinno być wydzielone liniami rozgraniczającymi. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji normy prawnej wynikłej z zapisów planu. Nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu. Nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r. II SA/Kr 400/19, LEX nr 2718083, por. też wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1334/12, LEX nr 1251793 ). W rozpatrywanej sprawie, jak to już wskazano wyżej, w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyznaczono tereny spod tej zabudowy wyłączone, i to w obszarach przeważających, bez wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny (o różnym przeznaczeniu), co ocenie sądu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, i co przesądza o jego nieważności w tej części.

Co do użytku ekologicznego jaki miałby powstać na terenie przedmiotowych działek, dla którego walory przyrodnicze miały być chronione przez ustanowienie stref zieleni w obszarze zabudowy jednorodzinnej, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. II SA/Kr 902/21, wyrażony w analogicznej sprawie dotyczącej działki nr [...] gdzie wskazano, iż "zarówno w opracowaniu ekofizjograficznym, w prognozie oddziaływania na środowisko, jak i w pismach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (T. K-2, str. 0790, K-6, str. 2611, 2645) mowa była o utworzeniu w tym miejscu użytku ekologicznego, albowiem RDOŚ sugerował "utworzenie odrębnej jednostki" wyrażając obawy, że "strefa zieleni z pozostawieniem inwestycyjnego wnętrza" może okazać się niewystarczająca dla zachowania walorów tego miejsca i powstrzymania jego dalszej degradacji do czasu objęcia go ochroną. Nie jest zadaniem Sądu rozważanie, czy w miejscu tym powinien powstać użytek ekologiczny, czy też nie. Natomiast w ocenie Sądu, dokonanej z punktu widzenia ustawodawstwa planistycznego nie budzi wątpliwości, że utworzenie strefy zieleni w warunkach, które wskazano, jest przede wszystkim sprzeczne z prawem, tak pod względem sposobu opisania terenu, jak i sprzeczności ze Studium, co łącznie składa się na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ( art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Można nawet powiedzieć, ale dopiero w tym miejscu rozważań, że w niniejszej sprawie ostatecznie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, ale nie dlatego, że Gmina dążyła do ochrony terenów ( które zapewne są tego warte), ale z uwagi na sposób, w jaki to uczyniono".

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.