Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi J. W. oraz L. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz J. W. oraz L.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W związku z wnioskiem M.. G. z dnia 28 stycznia 2011 r., Starosta decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na działce nr ewid. 183 w miejscowości J., gmina J .

Na skutek odwołania wniesionego przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości J. i L małżonków W., decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że znajdujący się w zatwierdzonej dokumentacji projekt konstrukcji budynku nie zawiera rozwiązań związanych z posadowieniem nowej ściany przy istniejącej ścianie budynku sąsiedniego. Ponadto w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji nie dokonał sprawdzenia zgodności projektowanej rozbudowy z przepisami § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po powrocie sprawy do organu pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z uwagi na cofnięcie przez inwestora przedmiotowego wniosku.

Następnie M. G. wystąpiła do Starosty o z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od wymogów zawartych w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na powyższe organ zwrócił się do właściwego ministra o upoważnienie go do wydania przedmiotowej zgody, a po jego uzyskaniu postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. udzielił stronie zgody na odstępstwo od przepisów ww. rozporządzenia umożliwiające usytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. 182.

W dniu 1 sierpnia 2012 r. M. G. ponownie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na działce nr ewid. 183 w miejscowości J., gmina J .

Uwzględniając powyższy wniosek Starosta decyzją z dnia [...] r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i wydał decyzję o pozwoleniu na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ powołał się na zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaną przez niego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opinię Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych oraz stanowisko rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie organu planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi prawa, co uzasadnia wydanie pozytywnej decyzji.

W złożonym odwołaniu L. i J. małżonkowie W. sprzeciwili się posadowieniu projektowanej ściany budynku w granicy ich działki. W ich ocenie wykonanie tej ściany wprowadza groźbę zawalenia się ich budynku, który jest budynkiem zabytkowym oraz zablokuje im przejście od drzwi ich domu do drogi publicznej, które od czterdziestu lat odbywa się po terenie, który ma zostać zabudowany. Ponadto dodali, że granica przy której ma się znaleźć rozbudowana część budynku jest sporna.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami. Lokalizacja budynku w granicy uzyskała zgodę Starosty wydaną na podstawie udzielonego mu przez Ministra Infrastruktury upoważnienia. Ponadto projekt zawiera analizę techniczną konstrukcji stanu istniejącego oraz warunków geotechnicznych gruntu. Planowane roboty nie naruszają konstrukcji sąsiedniego budynku odwołujących.

W skardze do Sądu na decyzję Wojewody L. i J. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie, wskazując, że narusza ona prawa nabyte, poprzez uniemożliwienie wejścia do ich budynku oraz grozi katastrofą budowlaną, gdyż ich budynek nie ma fundamentów i wykonanie wykopów pod projektowaną rozbudowę grozi jego zawaleniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił podniesionych w niej zarzutów dopatrując się jednak innych naruszeń prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a. ) Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co powoduje konieczność uwzględnienia z urzędu dostrzeżonych naruszeń przepisów prawa.

Rozpocząć należy od wskazania, jakie szczególne wymogi powinien spełniać wniosek o pozwolenie na budowę. I tak oprócz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor obowiązany jest złożyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przy czym co należy podkreślić kontrola wskazanych dokumentów należy do organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak bowiem stanowi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, (...);

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

Artykuł 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jest to o tyle istotne, gdyż jak wynika z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tych wymagań winno zatem skutkować wydaniem decyzji odmownej.

W nawiązaniu do powyższego podkreślenia wymaga, że organ prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o regulacje zawarte w rozdziale IV Prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym odmiennie w tejże ustawie i przepisach wydanych na jej podstawie, działa w oparciu o przepisy procedury administracyjnej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i jest związany wszystkimi zasadami tego postępowania. Jedną z nich jest natomiast zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego obligujących organy administracji publicznej do sprawdzenia zgodności dołączonego do wniosku projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do przepisów tych należy także zaliczyć zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), obowiązującego w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I tak w pierwszej kolejności zauważyć należy, że niewątpliwie złożony projekt budowlany nie odpowiada standardom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Zgodnie z jego treścią projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Karty przedmiotowego projektu nie zostały natomiast oprawione w sposób uniemożliwiający dekompletację tego dokumentu, lecz luźno wpięte w akta administracyjne organu pierwszej instancji. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji winien zwrócić uwagę na tego typu uchybienie i we właściwym trybie je usunąć. Okoliczność ta jakkolwiek nie najistotniejsza nie powinna być lekceważona i pominięta. Wymóg odpowiedniego, stabilnego oprawienia i ponumerowania stron projektu budowlanego nie został bowiem wprowadzony ze względu na potrzebę zapewnienia walorów estetycznych czy funkcjonalnych projektu jako dokumentu, ale z uwagi na gwarancję pewności obrotu prawnego i wiarygodności dokumentacji. Z tego względu wskazane wady projektu winny zostać usunięte, a nie świadomie zaakceptowane przez rozstrzygające organy. Należy bowiem pamiętać, że istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego składającego się z projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznego. To projekt budowlany, dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie sam wniosek, podlega ocenie organu.

O wiele bardziej istotne, a już na pewno mające wpływ na wynik sprawy jest kolejne uchybienie organów w zakresie poprawności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Mianowicie jak stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, który co należy podkreślić jest częścią składową projektu budowlanego, musi być sporządzony na aktualnej mapie, a jego treść powinna zawierać informacje dotyczące określenia granic działki lub terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tymczasem złożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie odzwierciedlającej stan faktyczny na terenie planowanej inwestycji na dzień 25 stycznia 2010 r. Dokonując zatem prostego zestawienia tej daty z datą złożenia wniosku o zatwierdzenie tego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (1 sierpnia 2012 r.) w żaden sposób nie można przyjąć, że projekt budowlany spełnia wymóg aktualności zawarty w przywołanym przepisie. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych należy zaś obowiązek kontroli, czy przedkładany projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na aktualnej mapie. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena dopuszczalności wykonania zaplanowanych prac budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół i samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Co więcej nie dość, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie, to jeszcze nie został sporządzony na jej oryginale, bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie został również opatrzony klauzulą, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. Wymogu tego nie spełnia bowiem kserokopia pieczątki zawierającej taką klauzulę. W ocenie Sądu nie zachowano także wymogu sporządzenia projektu w czytelnej technice graficznej. Rysunek, mający obrazować zagospodarowanie terenu, sporządzony został w formie uniemożliwiającej określenie rodzaju projektowanej rozbudowy obiektów czy rozgraniczenie terenu zainwestowanego. Wszystkie powyższe uchybienia wskazują, że rozstrzygające w sprawie organy dokonały pobieżnej oceny materiału dowodowego. Rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast rzetelne dokonanie oceny okoliczności danej sprawy, w kontekście wymogów prawa materialnego, a nie ograniczenie się do formalnej oceny wniosku inwestora i przedłożonych wraz z nim dokumentów, w tym projektu budowlanego. Przez pozwolenie na budowę należy bowiem rozumieć nie tylko decyzję organu, lecz również projekt budowlany stanowiący jej integralną część.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie analizy dokumentacji projektowej, w tym jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki dowodzą nie tylko naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ale także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ostatnio wskazany przepis wskazuje wprost, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skarżących w kwestii dotyczącej braku ich zgody na wykonanie ściany budynku na sąsiedniej nieruchomości przy granicy tej nieruchomości, z uwagi na zaistnienie zagrożenia uszkodzenia lub zawalenia ich budynku oraz pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej. W pierwszej kwestii wskazać należy, iż obawy skarżących związane z bezpieczeństwem wykonania zaplanowanych prac budowlanych, z uwagi na brak właściwego w tym zakresie uzasadnienia można ocenić jedynie jako subiektywne odczucia. Skarżący jedynie ogólnie kwestionują sposób wykonania rozbudowy, nie wskazując które rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie budowlanym stanowią duże ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji ich budynku. Z części konstrukcyjnej projektu budowlanego (rzut fundamentów i parteru – rys. uzupełniające), wynika natomiast, że przyjęta została realizacja nowych fundamentów po dokonaniu odkrywek piwnic budynku sąsiedniego. Na wskazanych rysunkach przedstawione są również szczegółowe wytyczne odnośnie sposobu wykonania nowej ściany. Niemniej jednak wskazać należy, iż w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno - budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymogami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 940/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 658/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 972/09, dostępne CBOSA).

Jak wskazano w powołanych wyżej wyrokach organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnienia do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem odpowiada za to odpowiednio projektant i osoba sprawdzająca projekt. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem projektanta konstrukcji, przedmiotowy projekt został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Nie oznacza to jednak braku możliwości interwencji organów w sytuacji wystąpienia zagrożenia, o jakim mówią skarżący. Właściwym w tego typu sytuacjach jest odpowiedni inspektor nadzoru budowlanego, którego strona skarżąca może o takiej sytuacji poinformować.

Odnośnie zaś kwestii pozbawienia skarżących istniejącego przejścia łączącego ich budynek z drogą publiczną wskazać przede wszystkim należy, że skarżący nie wykazali jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego planowaną inwestycją. Jak wynika z akt sprawy w całości należy on do M. G . Brak jest również jakichkolwiek dowodów, iż byłby on obciążany jakąkolwiek służebnością na rzecz skarżących. Gdyby jednak tak było, to i tak zarzuty skarżących nie mogłyby zostać uwzględnione. Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma bowiem na celu rozstrzygania sporów o charakterze prywatnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami danej nieruchomości, czy też stosunków sąsiedzkich. Ochrony swych praw skarżący w takiej sytuacji mogą dochodzić w postępowaniu cywilnym. Sąd nie może jednak w tej sprawie udzielić w tym zakresie dodatkowych pouczeń, ponieważ nie zna stanu faktycznego dotyczącego ograniczania dostępu działki należącej do skarżących do drogi publicznej.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylić decyzje organów obu instancji i orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących, zwrot poniesionych kosztów postępowania – uiszczonego wpisu od skargi (500 zł).

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań Sądu, eliminując wskazane uchybienia, w tym zbada zgodność przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego ze wskazanymi przepisami techniczno-budowlanymi i w razie konieczności wezwie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do złożenia właściwych dokumentów i usunięcia dostrzeżonych braków i uchybień. Zarówno materiał dowodowy - który należy przeanalizować oraz ocenić, jak i ustalenia winny mieć charakter kompletny i spełniać wymóg aktualności w dacie orzekania. Jednakże przed przystąpieniem do tych czynności organ ten w pierwszej kolejności ustali, czy w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę rozpoczęte już zostały przez inwestora roboty budowlane. W takim przypadku organ ten winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz przekazać akta sprawy do dalszego prowadzenia właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.