II GSK 273/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-01-06	
Data wpływu	2009-03-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska
Małgorzata Korycińska
Stanisław Gronowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 1083/08	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art.18 ust.2 pkt.15; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43; art.4 ust.1 pkt.2; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050; art.8; Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 1083/08 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie taryfy opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/GL 1083/08, wydanym w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w przedmiocie cen, w pkt. 1 wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt. 2 stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy:

Dnia [...] czerwca 2008 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie taryf opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T. (zwanej dalej "MZK w T."). Jako podstawę prawną uchwały powołano m.in.: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz ustawę z 16 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), jednakże bez wskazania konkretnego przepisu tej ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W myśl art. 42 tej ustawy zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o cenach rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy.

W świetle § 1 uchwały ustala ona taryfę opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T. Uchwała dotyczy opłat za przejazd, przewozu bagażu i zwierząt, zasad pobierania opłat dodatkowych i specjalnych, zasad korzystania z ulg oraz wykaz osób uprawnionych, ponadto zasad funkcjonowania karty bezstykowej oraz pobierania kaucji za jej wydanie. W załączniku do uchwały zamieszczono cennik opłat pobieranych w komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T.

Wojewoda [...] powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. W świetle art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia: 1. sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej. W myśl ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej artykułu w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy. Według Wojewody [...] akt wydany na podstawie art. 8 ustawy o cenach jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, skierowanym do wszystkich podmiotów realizujących usługi przewozowe transportu zbiorowego, a jego postanowienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w taryfach ustalanych i stosowanych przez przewoźników. Zatem, ceny maksymalne powinny mieć zastosowanie do wszystkich przewoźników lokalnej komunikacji zbiorowej, nie zaś tylko do komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T. Ponadto, przepisy ustawy Prawo przewozowe nie zawierają dla rady gmin podstawy prawnej dla ustalenia taryf za przewozy gminnym transportem zbiorowym.

Zdaniem organu nadzoru również art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, lecz podstawę dla ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Natomiast podstawę prawną dla uchwalenia taryf za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym mógłby stanowić przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże, jak wskazał Wojewoda [...], uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do ust. 2 powołanego wyżej artykułu na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W świetle ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Stosownie do ust. 4 przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W myśl art. 41 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Ponadto, na co zwrócił uwagę organ nadzoru, poza upoważnieniem ustawowym pozostają również inne postanowienia uchwały, nie znajdujące uzasadnienia w obowiązującym prawie, np. § 3 - określający rodzaje biletów, § 4 - ustalający zasady stosowania biletów, czy § 8 - określający zasady funkcjonowania karty oraz pobierania kaucji za jej wydanie. Jako niezgodnie z przepisami oceniono także wprowadzenie uchwałą uprawnień do przejazdów bezpłatnych i ulgowych, które wynikają wprost z przepisów ustawowych (§ 7). Również wprowadzone przepisy dyskryminują obywateli Unii Europejskiej.

Dnia [...] sierpnia 2008 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej w komunikacji zbiorowej i zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie taryfy opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T. W ślad za tym pismem procesowym z dnia 16 września 2008 r. Prezydent Miasta T. wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta T. z [...] czerwca 2008 r. Nr [...], względnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jak wskazał uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. uwzględnia zarzuty postawione w skardze wniesionej przez Wojewodę [...]. Ponadto, jak wskazano, przepis art. 8 ustawy o cenach jest klauzulą generalną, traktującą o stanowieniu cen za usługi przewozowe przez gminę. Wobec powyższego powołanie się w zaskarżonej uchwale na ten przepis nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8 ustawy o cenach.

Wojewoda [...] podtrzymał skargę. Jak podniósł uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie uwzględnia wszystkich zarzutów ujętych w skardze.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/GL 1083/08, jak to już wskazano na wstępie, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały oraz, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."

W art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Jak zauważył Sąd, przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto m.in. wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Pod pojęciem ceny urzędowej, o której mowa w powołanym art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, należy rozumieć, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach, cenę i marżę handlową ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym, według art. 9 tej ustawy, ceny urzędowe i marże handlowe urzędowe mają charakter cen i marż handlowych maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej.

Według Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 8 ustawy o cenach rada gminy może ustalić ceny urzędowe na usługi przewozowe transportu zbiorowego, które wiążą wszystkie podmioty zajmujące się na terenie gminy świadczeniem wspomnianych usług, o których mowa w powołanym przepisie. Jednakże powołany wyżej przepis nie stanowi podstawy dla ustalenia taryfy dla konkretnego przedsiębiorcy, zajmującego się świadczeniem wspomnianych usług (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., III SA 1922/92; ONSA 1993, Nr 3, poz. 85, a także wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05; LEX Nr 190697). Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, że rada gminy mogłaby ingerować w ceny wybiórczo, narzucając ograniczenia niektórym podmiotom, bez jednoczesnego odniesienia się do podmiotów działających w tym samym segmencie usług, podważając podstawowe zasady istnienia wolnego rynku oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2007 r., I OSK 1505/06, LEX nr 327763). Tym samym ograniczałoby to zasadę wolności gospodarczej. W świetle piśmiennictwa ta konstytucyjna zasada (art. 20 i 22 Konstytucji RP) znajduje wyraz w dwóch podstawowych sferach. Odnośnie wykonywania działalności gospodarczej chodzi o swobodę prawnej organizacji działalności (wybór formy organizacyjno-prawnej, system kierowania i organizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, zmiany strukturalne i zrzeszanie się przedsiębiorstw), jak również samodzielność w jej wykonywaniu (podejmowanie decyzji na własny rachunek i odpowiedzialność w sferze działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej przedsiębiorstwa oraz jego finansów, w szczególności zatem w sferze stanowienia cen za usługi). Druga sfera obejmuje swobodę działalności gospodarczej jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek nienaruszalności swobody działania beneficjentów tego prawa (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 42-44). Utożsamia się też swobodę działalności gospodarczej z wolnością gospodarczą, łączoną z innymi wolnościami człowieka i jego prawem do własności, przedsiębiorczości, wyboru zajęcia, wolnej konkurencji (M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Zakamycze 2000, komentarz do art. 5).

Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ustanowione prawa lub obowiązki powinny obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą wspólną, istotną z punktu widzenia regulacji prawnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 2005 r., P 3/04, OTK-A 2005/4/41). Zgodnie z zasadą równości, o której wyżej mowa, wszystkie podmioty (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Tego wymogu nie spełnia zaskarżona uchwała. W jej wyniku nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej przewoźników odznaczających się tą samą cechą istotną (relewantną), w postaci wykonywania lokalnych przewozów, co przejawia się w pozbawieniu adresata uchwały uprawnień do swobodnego kształtowania cen.

Sąd pierwszej podzielił stanowisko organu nadzoru, iż późniejsza uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie konwalidowała wszystkich naruszeń prawa, którymi była obarczona wcześniejsza uchwała z dnia [...] czerwca 2008 r. Ponadto uchwała ta obowiązywała do czasu wejścia w życie uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 r. Podzielono również stanowisko organu nadzoru, że powołany przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, w myśl którego, jeżeli przepisy szczególne nie postanawiają inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, nie zawiera upoważnienia do wydania aktu posiadającego charakter prawa miejscowego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01 (OwSS 2002/1/16).

Od powyższego wyroku Rada Miasta T. wniosła skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj:

• art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego dotyczącego uchwały Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wywołanej uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała weszła w życie w terminie 14 dni po jej ogłoszeniu, a nie, że weszła w życie z dniem [...] września 2008 r.

• naruszenie przepisów art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nieumorzenie postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

• art.8 ust.1 ustawy o cenach przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powołanie tej podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa;

• art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez błędne zastosowanie i uznanie, iż powyższy przepis winien stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały.

Rada Miasta T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania za obie instancje, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii obowiązywania uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. do daty wejścia w życie późniejszej uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 r. I tak, w świetle skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę treści § 11 uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., w myśl którego miała ona wejść w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], lecz nie wcześniej niż z dniem [...] września 2008 r. Przed tą zaś datą podjęta została uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. Tym samym wcześniejsza uchwała, w części ją zmieniającą, nie została wdrożona do stosowania.

Skarga kasacyjna podtrzymała stanowisko Prezydenta Miasta T. o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew stanowisku organu nadzoru i Sądu pierwszej instancji, jak podnosi, uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w całości uwzględniała zarzuty podniesione w skardze w odniesieniu do wcześniejszej uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r.

Podtrzymano prezentowane wcześniej stanowisko o istnieniu podstawy prawnej dla oparcia zaskarżonej uchwały na przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Powołano się w tym względzie na stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2005 r., według którego art. 8 ust 1 ustawy o cenach może być podstawą do ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego obowiązujące na terenie gminy. Ponadto, w świetle tego wyroku, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, wówczas obowiązana jest, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. I pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ustalić wysokość cen albo określić sposób ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, iż wprawdzie adresatem zaskarżonej uchwały był MZK w T., jednakże przedsiębiorstwo to nie występuje w charakterze przewoźnika, lecz organizatora komunikacji miejskiej. Przedsiębiorstwo to zleca usługi przewozowe innym przewoźnikom, którzy stosują taryfę ustaloną przez Radę Miasta T.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Zarzucił błędność stanowiska skargi kasacyjnej w kwestii wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a to w następstwie wydania przez Radę Miasta T. późniejszej uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 r. I tak zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem [...] września 2008 r. Natomiast uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r., w wyniku jej opublikowania w dniu [...] października 2008 r., weszła w życie po upływie 14 dni od publikacji. Podtrzymał stanowisko, iż uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest przepisem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Uchwała podjęta w tym trybie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie podlega publikacji w trybie dotyczącym przepisów prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach, w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Jak już wskazano skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że uchwała z dnia [...] czerwca 2008 r., w części zmienionej późniejszą uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie weszła w życie, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, podzielającego w tej mierze stanowisko organu. Pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej w omawianej kwestii jest nietrafny. Rada Miasta T. nie podważyła stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdzie organ nadzoru szczegółowo ustosunkował się do omawianego zarzutu, że uchwała z dnia [...] czerwca 2008 r. weszła w życie z dniem [...] września 2008 r. Natomiast uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] października 2008 r. i weszła w życie po upływie 14 dni. Tym samym, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, zmienione postanowienia uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r. obowiązywały w okresie od dnia [...] września do dnia [...] października 2008 r.

Ponadto nie można uznać, aby w następstwie późniejszej uchwały zostały naprawione wszystkie mankamenty wcześniejszej uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., stanowiące przedmiot skargi Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W szczególności nie został usunięty najbardziej istotny mankament uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., który zakwestionował Wojewoda [...], jakim było pozostawienie w obrocie prawnym na gruncie obowiązywania uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 r. cennika opłat pobieranych w komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T., będącym istotnym elementem taryfy, stanowiącym załącznik do uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., a to stosownie do postanowienia § 2 ust. 2 tej uchwały. Z tych względów niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, iż w sprawie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stosownie do art. 161 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku skargi kasacyjnej podjęcie uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania wywołanego wniesieniem przez Wojewodę [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy wskazany w uchwale Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. art. 8 ustawy o cenach mógł stanowić podstawę dla ustalenia cennika opłat w komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że powołany wyżej przepis nie stanowił dla Rady Miasta T. podstawy do ustanawiania opłat za przewozy pobierane przez komunalnego przewoźnika, a więc jednego lub kilku wybranych przewoźników funkcjonujących na relewantnym rynku usług komunikacji zbiorowej w mieście T. Skutek takiego ustalenia cen przez Radę Miasta T. jest równoważny, czy to z ustaleniem cen przez konkurentów, czy też z podziałem rynku według kryteriów podmiotowych lub przedmiotowych, co w obu przypadkach w istotnym stopniu ogranicza konkurencję na rynku. Wspomniane zachowania rynkowe są generalnie zakazane przez prawo. Można tutaj choćby wskazać na przepisy o ochronie konkurencji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) zakazane jest porozumienie między konkurentami polegające w szczególności na ustalaniu, bezpośrednio lub pośrednio, cen i innych warunków zakupu lub sprzedaży towarów. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zakazane jest porozumienie o podziale rynków zbytu lub zakupu.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji art. 8 ustawy o cenach stanowi dla rady gminy (miasta) podstawę dla ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, obowiązujących wszystkich przewoźników, a więc bez względu na formę własności przewoźnika. Powołany wyżej przepis przyznaje gminie (miastu) instrument dla regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązującego wszystkich przewoźników działającym na wspomnianym komunalnym rynku. Natomiast z przekroczeniem kompetencji wynikającej z powołanego wyżej przepisu Rada Miasta T. ustaliła nieprzekraczalny poziom cen, ograniczający konkurencję na rynku, jednakże w odniesieniu do niektórych tylko przewoźników działających na rynku transportu zbiorowego, a mianowicie względem przewoźnika lub przewoźników uczestniczących w przewozach komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2005 r. I OSK 130/05 (LEX nr 190697) nie wskazano na prawo gminy dla ustalania taryf (cen) dla konkretnych przewoźników. Natomiast, z czym należy się całkowicie zgodzić, w świetle tego wyroku art. 8 ust. 1 ustawy o cenach może być podstawą do ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego obowiązujące na terenie gminy, a zatem nie dla ustalenia taryfy dla konkretnego przewoźnika, jak to błędnie odczytuje ten wyrok skarga kasacyjna.

Bezpodstawny i niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez błędne zastosowanie i uznanie, że powyższy przepis winien stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Miasta T. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis ten nie był podstawą dla podjęcia spornej uchwały. Ponadto, wbrew temu co zarzuca skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo, wykluczył możliwość, aby przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mógł stanowić podstawę dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, z czym należy się zgodzić. Zatem, skarga kasacyjna zupełnie błędnie odczytała stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższej kwestii. Ponadto, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, ustalenie cen w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem kierownictwa wewnętrznego organu gminy, nie zaś aktem prawa miejscowego, na co w szczególności wskazuje art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Gdyby uprawnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, realizowałoby się w trybie aktu prawa miejscowego, uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki. Zasadą jest bowiem brak możliwości subdelegacji dla wydania aktu normatywnego. W świetle art. 92 ust.2 Konstytucji RP subdelegacja jest prawnie zakazana.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu art. 184 p.p.s.a.