II SA/Kr 1237/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-08	
Data wpływu	2025-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 151 a   par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu G. B. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 sierpnia 2025 r., znak: WI-I.7840.15.17.2025.JW w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją nr 48/2025 z 5 lutego 2025 r., znak: AB.6740.420.2023.MST, udzielił M. sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działkach nr: [...], [...] i [...] w W. .

W odwołaniu od powyższej decyzji G. B. (współwłaściciel działki nr [...], dalej: "skarżący") wniósł o wydanie decyzji odmownej albo decyzji kasatoryjnej, żądając przy tym dokonania wykładni przepisów o obowiązku wykazania przez inwestora prawnego i faktycznego połączenia terenu inwestycji z siecią dróg publicznych jak w sprawach [...] i [...], a także wskazując na:

1) przekroczenie przez tarasy (nr 1 i 2) zbiornik na szambo (nr 2), zbiorniki kanalizacji deszczowej (nr 1 i 2) oraz jedno miejsce postojowe nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikającej z decyzji Wójta Gminy K. nr 6/2022 z 1 września 2022 r., znak: PP.I.6730.20.2021, o warunkach zabudowy (dalej: "decyzja WZ"), która milczy na temat możliwości jej przekroczenia;

2) niezwymiarowanie odległości ścian budynku nr 2 i projektowanego przy nim tarasu od granic działki nr [...];

3) niewliczenie do ogólnej powierzchni zabudowy budynków powierzchni zabudowy tarasów (opartych na betonowych stopach fundamentowych);

4) naruszenie – wynikającej z § 271 ust. 8 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie WT") –odległości 8 m od granicy lasu, która jest zbieżna z zachodnią granicą działki nr [...] (decyzja WZ wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy liberalniej, bo w odległości 6 m od działki nr [...]; w toku postępowania przesunięto budynek nr 2 na odległość 12,01 m od granicy z konturem lasu na działce nr [...], ale pominięto, że działki nr: [...], [...] i [...] to także użytki leśne, a w ich przypadku odległość to 7,47 m i 6,19 m, a odległość do działki nr [...] nie została zwymiarowana);

5) naruszenie § 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia WT w ten sposób, że mający pełnić funkcję dojścia i dojazdu z drogi publicznej do terenu inwestycji szlak na działkach nr: [...], [...] i [...] ma zmienną szerokość (3,82 – 3,87 – 3,97 m) i nie ma wydzielonej jezdni, a więc jest ciągiem pieszo-jezdnym, którego minimalna szerokość powinna wynosić 5 m,

6) brak wykazania połączenia terenu inwestycji z najbliższą drogą publiczną ([...] – działka nr [...]) i brak tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej na działce nr [...], która prowadzi do tej drogi publicznej.

Wojewoda Małopolski decyzją z 21 sierpnia 2025 r., znak: WI-I.7840.15.17.2025.JW, orzekł kasatoryjnie, wskazując przy tym na to, że dokumentacja projektowa wymaga wyjaśnień i uzupełnień oraz jest niezgodna z decyzją WZ (chcąc uniknąć wydania decyzji odmownej, dostrzegł możliwość odpowiedniej, lecz znacznej zmiany dokumentacji projektowej, co wymaga nałożenia obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 Pb, który powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji).

Zarzut pierwszy jest niezasadny, bo nieprzekraczalną linię zabudowy można przekroczyć czymś innym niż "ściana budynku", tj.: miejscem postojowym, tarasem, zbiornikiem na nieczystości ciekłe czy zbiornikiem kanalizacji deszczowej, bo w decyzji WZ napisano "w przedmiotowej sytuacji budynki powinny zostać usytuowane w granicach MN1, bowiem tam nie obowiązują zakazy wynikające z ustaleń Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uzasadnia to ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla ścian budynku od strony południowo zachodniej jak na załączniku do niniejszej analizy".

Zarzut drugi jest zasadny, bo budynek nr 2 i częściowo zadaszony taras nie zostały zwymiarowane od granic działki nr [...], a to narusza § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zarzut trzeci jest zasadny, bo powierzchni obu częściowo zadaszonych tarasów, będących elementami budynków, nie można uznać za "drugorzędne" ani "niewystające ponad powierzchnię terenu", więc powinny zostać wliczone do powierzchni zabudowy ze względu na ich konstrukcyjne i funkcjonalne połączenie z budynkiem, masywność, częściowe zadaszenie i wyniesienie ponad powierzchnię terenu co najmniej w zakresie części zadaszonej. Taras przy budynku nr 1 o pow. 46,14 mkw. na poziomie parteru (2 cm poniżej) jest częściowo zadaszony dachem płaskim (11-12ş), posadowiony na wysokości średnio ok. 80 cm powyżej poziomu terenu (podmurówka) i zabezpieczony balustradą. Taras przy budynku nr 2 o pow. 67,67 mkw. na poziomie parteru (2 cm poniżej) jest częściowo zadaszony dachem płaskim (10ş), posadowiony na wysokości średnio ok. 80 cm powyżej poziomu terenu (podmurówka) i zabezpieczony balustradą. Zastosowanie na części balustrad pokrycia dachowego w formie stromych fragmentów połaci dachowych wymaga wyjaśnienia co do zgodności z WZ. Wystające poza obrys tarasu okapy tych połaci nie zostały uwzględnione na projekcie zagospodarowania terenu z odległościami od granic. Wliczanie powierzchni zadaszonego tarasu do powierzchni zabudowy w kontekście np. niewliczania powierzchni (oddalonej od budynku) wiaty samochodowej, zadaszonej pergoli lub ogrodu zimowego, wydawać by się mogło zbyt restrykcyjną zasadą, niemniej jednak zarzut jest zasadny. Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "taras" i "powierzchni zabudowy" oraz trudności interpretacyjne z całą pewnością można wskazać tylko tyle, że powierzchnia tarasu, który nie jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem, może zostać odliczona od powierzchni zabudowy budynku. Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie definiuje "tarasu" i nie dzieli go na "zadaszone" i "niezadaszone", więc zadaszenie nie będzie mieć decydującego znaczenia (II SA/Bk 215/23). Sporne tarasy są połączone konstrukcyjnie z budynkiem i częściowo zadaszone.

Odrębną kwestią jest zastosowanie niedopuszczonego decyzją WZ obcego w tradycyjnej architekturze Podhala dachu płaskiego (za takie powszechnie uważa się dachy o kącie nachylenia połaci do 12ş) na poziomie stropu I piętra budynku (stanowiącego częściowe zadaszenie tarasów). Inwestor utrzymuje, że ustalenia decyzji WZ (dachy strome w przedziale 49-54 st.) nie dotyczą dachów, które nie są głównymi połaciami, ale tak nie jest, bo decyzja WZ bardzo drobiazgowo ustala dopuszczalną geometrię dachu jako dwuspadowy z ewentualnym doświetleniem poddasza. Nie wynika z niej, aby dopuszczała wprowadzanie osobnych-dodatkowych zadaszeń o dowolnych cechach. Jest to co prawda interpretacja restrykcyjna, a realizacja zadaszenia tarasu w formie dachu o nachyleniu określonym w decyzji WZ wydaje się nieekonomiczna, niemniej jednak, gdyby wolą organu było dopuszczenie możliwości realizacji zadaszenia tarasu w postaci dachu płaskiego, to taka informacja zostałaby zawarta w decyzji WZ. Powyższe wymaga odpowiedniej modyfikacji dokumentacji projektowej albo zmiany decyzji WZ, co stanowi znaczny zakres zmian i dlatego odstąpiono od prowadzenia postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym.

Zarzut czwarty jest niezasadny, choć dodatkowe wymiary należy uzupełnić – granice konturu lasu na działkach nr [...], [...] i [...] nie są tożsame z granicami ewidencyjnymi tych działek i przebiegają zgodnie z oznaczoną linią na mapie do celów projektowych. Odległość projektowanego budynku nr 2 od tej linii jest większa niż 12 m (pomiar własny skalówką).

Zarzut piąty jest niezasadny, bo droga wewnętrzna czy służebność drogowa o szerokości 3 m jest wystarczająca (także z perspektywy przepisów ppoż.).

Zarzut szósty jest zasadny, bo faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej nie wykazano. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu obejmuje jedynie fragment dostępu (działki nr: [...], [...], [...] do styku z działką nr [...], która ma nieuregulowany stan prawny, jest we władaniu gminy, a jej szerokość jest nieznana). Kwestia dostępu do drogi publicznej "[...] – działka nr [...] (dostęp wskazany w decyzji WZ) albo do "dr G. – działka nr [...] (dostęp wskazany w opisie projektu zagospodarowania terenu jako alternatywny) pozostała niewyjaśniona. Projektant – wezwany do wykazania dostępu do drogi publicznej, w tym rysunku szlaku z naniesionymi i wymiarowanymi szerokościami w najwęższych miejscach – ograniczył się do podniesienia, że nie uważa, że część rysunkowa jest niekompletna, bo wskazuje ona dostęp do dz. nr [...], którą poczytuje za drogę publiczną, co ma potwierdzać pismo Gminy K., a także to, że w okolicy budynki powstały bądź są w trakcie realizacji budynki. Organ odwoławczy stwierdził, że ze wspomnianego pisma wynika, że działka ma nieuregulowany stan prawny i nie stanowi drogi publicznej. Nadto wyjaśnił, że mimo braku zmian przepisów organy i sądy kładą coraz większy nacisk na weryfikację dostępu do drogi publicznej ze względu na powszechny w Małopolsce (głównie powiat nowotarski i tatrzański) problem związany z niepokrywaniem się prawnego i faktycznego przebiegu dróg wewnętrznych oraz kwestią własności działek ewidencyjnych przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, których status prawny (samoistne posiadanie na rzecz podmiotów publicznych, np. gminy), co znacznie utrudnia wybudowanie/poszerzenie drogi w granicach ewidencyjnych działek.

W sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie decyzji kasatoryjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), zarzucając przy tym naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 138 § 2a kpa przez zawarcie w uzasadnieniu wytycznych w formie oceny materialnoprawnej projektu zagospodarowania terenu oraz poglądów interpretacyjnych (ocen prawnych) dotyczących spełniania wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych i wynikających z decyzji WZ, które to oceny i poglądy są niedopuszczalne, przedwczesne, a w ocenie skarżącego także częściowo błędne, i które mogą przeniknąć do dalszego postępowania skutkując wydaniem wadliwej decyzji. Skarżący zakwestionował wskazanie przez organ odwoławczy, że:

1) dopuszczalne jest "przekroczenie" nieprzekraczalnej linii zabudowy czymś innym niż "ściana budynku", to jest: miejscem postojowym, tarasem, zbiornikiem na nieczystości ciekle czy zbiornikiem kanalizacji deszczowej;

2) zachowanie odległości projektowanej zabudowy od lasu należy ustalać od konturu lasu – wg ich naniesienia na mapie do celów projektowych – a nie od granicy ewidencyjnej działek nr [...], [...] i [...], których aktualny użytek gruntowy (na podstawie ewidencji gruntów) określony został jako Ls (las).

Pismem z 24 września 2025 r. inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę (k. 38).

Skarżący nie odpowiedział na wezwanie, czy cofa sprzeciw w związku z cofnięciem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę (k. 40).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa").

Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e ppsa). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § ppsa), co znaczy, że udział w nim biorą tylko organ, który wydał zaskarżoną decyzję oraz skarżący.

Skarżącym jest sąsiad inwestora, który jako jedyny wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej (pozytywnej dla inwestora), a następnie jako jedyny wniósł sprzeciw od decyzji kasatoryjnej.

Sprzeciw podlegał rozpoznaniu, albowiem w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast brak reakcji skarżącego na informację o wpłynięciu do organu pierwszej instancji pisma inwestora o wycofaniu wniosku o pozwolenie na budowę należało poczytać za podtrzymanie wniesionego sprzeciwu (brak woli wycofania sprzeciwu).

Wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej sprawiają, że Sąd może wypowiadać się jedynie w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasatoryjnej, natomiast nie może wypowiadać się na tematy, które w przyszłości mogą być przedmiotem rozpoznania merytorycznego w ramach skargi na decyzję. Z tego powodu Sąd nie może obecnie przesądzić ani tego, czy decyzja WZ, którą legitymuje się inwestor, pozwala na przekroczenie linii zabudowy czymś innym niż ściana budynku, ani tego, od czego należy obliczać odległość projektowanych budynków – od konturu lasu w głębi działki czy granicy działki z lasem.

Mimo to sprzeciw okazał się skuteczny.

Na poparcie decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał w istocie na trzy kwestie:

1) niewliczenie do powierzchni zabudowy tarasów (co – jak wynika z obliczeń Sądu – doprowadziłoby do wzrostu powierzchni zabudowy o 113,81 mkw. do 22% przy wynikających z decyzji WZ 18%);

2) zadaszenie tych tarasów dachem płaskim niedozwolonym przez decyzję WZ;

3) brak wykazania dostępu do drogi publicznej.

Przed wydaniem decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy zapytał inwestora m.in. o kwestię drugą i trzecią (pismo z 2 czerwca 2025 r., e-paczka, poz. 4).

W odpowiedzi (pismo z 25 czerwca 2025 r., e-paczka, poz. 6) inwestor wskazał, że decyzja WZ (II.B.7.a – "dach dwuspadowy, dwuspadowy z przysztychami lub półszczytowy o jednakowym nachyleniu głównych połaci dachowych w przedziale od 49° do 54°") nie dotyczy zadaszeń tarasów, które nie są głównymi połaciami dachowymi, natomiast pozwolenia na budowę w oparciu o ogólnodostępną drogę gminną na działce nr [...] były wydawane od lat (w tym 6 marca 2020 r. na budynek mieszkalny jednorodzinny dla skarżącego).

W świetle powyższego i faktu, że podstawowa dla pozwolenia na budowę kwestia dostępu do drogi publicznej była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 35 ust. 3 Pb (k. 49 i 51 a.a.), wydanie decyzji kasatoryjnej jawi się jako uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na względzie zasadę aktualności wydawanego orzeczenia oraz powyższe uwagi..

Z tych to względów Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił decyzję w całości na zasadzie art. 151a § 1 zdanie 1 p.p.s.a. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania, na które złożyły się: wpis stały od sprzeciwu (100 zł – k. 19), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł – k. 13) i wynagrodzenie adwokata (480 zł – k. 12).