Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 348/24 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2024 r, nr 280/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 348/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Z. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2024 r., nr 280/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego oddalił skargę.

Z. W. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła:

1. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, które spowodowane było niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji orzekające w sprawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej k.p.a., - art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a także zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było oddalenie skargi Z. W.,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, czego konsekwencją było oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie,

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie spowodowane:

a. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegających na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji, a także zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organy administracji mającego na celu ustalenie, czy skarżąca otrzymała w sposób przewidziany prawem kwestionowaną decyzję, a tym samym, czy przez skarżącą został zachowany wymagany przepisami prawa termin,

b. podzieleniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy, a tym samym błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarga strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie w całości i jej oddalenie.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 1 marca 2024r. oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z dnia 21 sierpnia 2013r. którą stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z dnia 21 sierpnia 2013r. znak: PINB-401/36/10/6-13 oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy stwierdzić, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do dwóch kwestii. Pierwsza - czy skarżąca kasacyjnie złożyła w terminie podanie o wznowienie postępowania i druga - czy zostały spełnione przesłanki wznowieniowe.

Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii stwierdzić trzeba, że skarżąca pismami z dnia 20 stycznia 2020 r. oraz z dnia 22 stycznia 2020 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 21 sierpnia 2013 r., którą stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. Pisma te zgodnie z właściwością przekazane zostały PINB.

Jako podstawy wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przywołała także art. 146 § 1 oraz 151 § 2 k.p.a. Co do podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe) wyjaśniła, że takim dowodem fałszywym jest "zlecenie od wspólnoty mieszkaniowej" - nieistniejące, czy też "zlecenie od inwestorów (inwestor samowoli budowlanej nie może dać sobie zlecenia w imieniu wspólnoty, bez zgody wspólnoty)". Co do podstawy z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) podała, że wydanie decyzji bez uchwały wspólnoty, bez zgody współwłaścicieli doprowadziło do cichego zalegalizowania samowoli budowlanej i stanowi przestępstwo. Tym bardziej, że decyzje oparte zostały na dokumencie fałszywym, pozornym, nieistniejącym.

Podkreślić należy, że złożenie podania o wznowienie powoduje, że organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 - art. 145b k.p.a. tj.: czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.). Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia lub wniosek składa podmiot niebędący stroną lub też termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Sąd I instancji podniósł, że wyliczając załączniki do pisma z dnia 20 stycznia 2020 r. (na poparcie zarzutów) skarżąca wymieniła między innymi: informację uzupełniającą do oceny stanu technicznego opracowaną na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej - [...] (poz. 10), opis techniczny do inwentaryzacji budowlanej, podstawa opracowania - zlecenie inwestorów (poz. 11), pismo do WSA z dnia 3 lutego 2016 r. w sprawie zlecenia od Wspólnoty Mieszkaniowej (poz. 15), odpowiedź WSA z dnia 8 lutego 2016 r. brak takiego dokumenty zlecenia (poz. 16), pismo i prośba do PINB w sprawie szukania dokumentu zlecenia od Wspólnoty w V tomach, w dniu 1 lutego 2016 r. (poz. 26), odpowiedź PINB z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie udostępnienia dokumentu zlecenia od Wspólnoty (poz. 27), pismo z dnia 3 lutego 2016 r. od skarżącej do "specjalisty [...]" M. S. o dostarczenie ksera zlecania od Wspólnoty (poz. 32).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji mając na uwadze uzasadnienie i argumentację skarżącej zawartą we wniosku o wznowienie postępowania oraz załączone przez nią pisma, prawidłowo stwierdził, że skarżąca o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania wiedziała na długo przed wznowieniem postępowania. W związku tym należy uznać, że skarżąca nie spełniła warunku zawartego w art. 148 § 1 k.p.a. – podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania

Przechodząc zatem do rozważenia drugiej z podnoszonych kwestii, tj. czy zostały spełnione przesłanki wznowieniowe - stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego kwestię tę merytorycznie rozpoznały, w wyniku czego doszły do wniosku, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała istnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji tę ocenę organów administracyjnych podzielił wskazując, że - co do zasady - wznowienie postępowania możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tych podstawach musi zatem przedstawić organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego te okoliczności. Przed wydaniem takiego orzeczenia wznowienie jest możliwe tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste i jednocześnie wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.), a także gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa, np. przedawnienie ścigania i orzekania, amnestia, abolicja czy ograniczenia wynikające z immunitetu (art. 145 § 3 k.p.a.). WSA stwierdził następnie, że w niniejszej sprawie takich prawomocnych orzeczeń skarżąca nie przedłożyła i nie zachodziły podstawy do odstąpienia od tego wymogu określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., zatem już tylko z tej przyczyny wydane orzeczenia organów administracji były prawidłowe.

Brak jest podstaw do zakwestionowania powyższego stanowiska.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu tego faktu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, z wyjątkiem sytuacji z art. 145 § 2-3 k.p.a. Przyjmuje się zatem, że warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu. Dzieje się tak, gdyż konstrukcja prawna przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest w znacznej części identyczna. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu). Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., II OSK 2858/21, LEX nr 3568734).

Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (wyroki NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 4024/19, LEX nr 3506085; z 26 listopada 2018 r., II OSK 348/18, LEX nr 2611657).

Dopuszczalność wznowienia przez organ postępowania bez czekania np. na wyrok potwierdzający sfałszowanie dokumentów, możliwa jest jedynie pod warunkiem kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek: oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu albo niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć. Oczywistość powinna dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi zaś być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa powinny być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., II OSK 1214/12, LEX nr 1559343).

W rozpatrywanej sprawie fałszerstwo dowodu nie jest bezsporne i w istocie wynika jedynie z twierdzeń samej skarżącej kasacyjnie. W żaden też sposób w tej sprawie nie wykazano, by zachodziło niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego.

Podkreślić przy tym trzeba, że możliwość wznowienia postępowania z urzędu jest uzależniona od stanowiska organu, który samodzielnie ocenia, czy zostały spełnione przesłanki wznowieniowe.

W tym zakresie nie jest trafna przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, że organy przeprowadziły całe postępowanie dotyczące samowoli opierając się na nieistniejącym dokumencie czyli na zleceniu od wspólnoty mieszkaniowej oraz zleceniu od inwestorów. Są to jedynie gołosłowne twierdzenia skarżącej nie poparte zarówno przez nią jak i nie znajdujące potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy.

Z uwagi na powyższe nie znalazły usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii z uwagi na to, że stosownie do art. 250 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (por. post. NSA z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13 oraz wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1412/04).