II SA/Bk 571/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-08-24	
Data wpływu	2023-07-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 71a ust. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. Sp. j. w Łomży od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.12.2023.AH w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz strony skarżącej K. Sp. j. w Łomży kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.12.2023.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej powoływany także jako PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 9 grudnia 2022 r. nr NB.I.5161.05.2022.MB, nakładającą na K. sp. .w Ł. – właściciela mieszkania nr [...] (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w B. do stanu zgodnego z projektem budowlanym, jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji, jak i rozkładu pomieszczeń.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z 16 stycznia 2022 r., współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...], zwrócił się do PINB "o rozważenie konieczności przeprowadzenia kontroli przestrzegania stosowania przepisów prawa budowlanego, w szczególności w zakresie sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego oraz wszystkich nieruchomości lokalowych wyodrębnionych z tego budynku, w których prowadzone są usługi hotelowe/noclegowe".

W związku z tą informacją w piśmie z 11 lutego 2022 r. organ zwrócił się do wspólnoty właścicieli lokali przy ul. [...] w B. o udostępnienie danych adresowych właścicieli lokali wskazanych we wniosku z 16 stycznia 2022 r. oraz o przesłanie kopii uchwały o powołaniu wspólnoty wraz z adresami do korespondencji członków zarządu. W odpowiedzi na powyższe pismo wspólnota odmówiła przekazania danych osobowych, dołączając jednocześnie odpis aktu notarialnego o powołaniu wspólnoty.

W kolejnym piśmie z 4 marca 2022 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [... i o terminie oględzin poszczególnych lokali. Postanowieniem NB.1.5161.02.2022.MB z dnia 16 września 2022 r. z prowadzonego postępowania względem 5 mieszkań wyodrębnione zostały 4 nowe postępowania administracyjne, m. in., postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...] na 2 lokale służące usługom hotelarskim.

W protokole oględzin przeprowadzonych 31 marca 2022 r. potwierdzono, że przedmiotowe mieszkania są przedmiotem wynajmu firmie R. SA. na podstawie wystawianej faktury. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż mieszkanie nr [...] (obecnie podzielone na [...] i [...]) stanowi własność K. Sp. j. i zostało zakupione 22 lutego 2019 r. od firmy "Ś." Sp. j. z siedzibą w Ł. Z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, iż przedmiotem sprzedaży jest lokal mieszkalny nr [...] składający się z 2 sypialni, z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, 2 łazienek i korytarza o powierzchni użytkowej 73,73 m2. Podczas oględzin 31 marca 2022 r. ustalono, iż mieszkanie nr [...] zostało podzielone na dwa mieszkania oznaczone nr [...] i [...]. Brak jest pierwotnych drzwi wejściowych do mieszkania z ogólnodostępnego korytarza. Wstawiono natomiast dwoje drzwi wejściowych prowadzących do dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, włączając tym samym część mieszkania do korytarza ogólnodostępnego. Mieszkanie nr [...] (po lewej stronie korytarza) składa się z pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz łazienki. Mieszkanie nr [...] po prawej stronie składa się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Zmianie uległa część ścian działowych i wykonano jeden dodatkowy aneks kuchenny oraz z garderoby wykonano łazienkę w lokalu [...]. Zmiany nie zostały wykazane w momencie oddawania budynku do użytkowania.

W dalszej kolejności organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kiedy dokonano podziału mieszkania. Do akt dołączono decyzję z 1 sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. z której wynika, że budynek posiada 193 mieszkań i 6 lokali usługowych oraz, że mieszkanie [...] (według projektu miało numer [...]) o pow. 73,73 m2 nie było podzielone.

Postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. znak NB.1.5161.05.2022.MB wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "p.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wstrzymał użytkowanie mieszkania nr [...] (podzielonego obecnie na mieszkania [...] i [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w B. w zakresie wynajmu na usługi hotelarskie i nałożono na skarżącą spółkę obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2022 r. dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b. W uzasadnieniu ww. postanowienia zostało zawarte pouczenie, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego postanowieniem albo dalszego użytkowania części obiektu, pomimo jego wstrzymania nakazane zostanie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b.

Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu użytkowania do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej spółki zawierające wniosek o umorzenie postępowania oraz informację, iż podział mieszkania wykonany został przed oddaniem budynku do użytkowania, na co miałyby wskazywać m.in. odrębne skrzynki listowe, domofony. W ocenie strony nawet, gdyby organ doszedł do wniosku, że podział lokalu nastąpił samowolnie, to nie jest on uprawniony do kwestionowania tych działań w trybie art. 71a p.b., a jedynie w trybie art. 50 ust. 1 p.b. Przy czym tak długo, jak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, tak długo wzniesione obiekty nie mogą podlegać ewentualnemu sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego pod kątem oceny legalności ich wybudowania. Ponadto skarżąca spółka podniosła, że aby zakwalifikować działalność jako "hotelarską" nie wystarczy tylko świadczenie usługi w postaci najmu lokalu, ale muszą być też świadczone inne usługi o obrębie obiektu. Lokale nie posiadają infrastruktury niezbędnej do świadczenia usług standardowo związanych z działalnością hotelarską. Działalność w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do najmu lokali na cele mieszkalne. Stąd konkluzja organu, że strona prowadzi działalność w zakresie usług hotelarskich jest nieprawidłowa. Nadto zarzucono, że organ pominął kluczową analizę w zakresie czy najem prowadzi do zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wilskości lub układu obciążeń. Nieprawidłowe jest przy tym stanowisko organu, że najem lokali doprowadził do przekształcenia całego budynku w budynek zamieszkania zbiorowego, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

Z uwagi na upływ terminu na złożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji, PINB PG w Białymstoku decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. NB.I.5161.05.2022.MB wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał skarżącej spółce obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego mieszkania nr [...], do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 25 lipca 2016 r. (zmienionego decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r.) Prezydenta Miasta Białegostoku, tj. jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji jak i rozkładu pomieszczeń.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności uzasadniono jej podstawę prawną. W tym zakresie wskazano, że w aktualnym stanie prawnym wykonanie w istniejącym budynku, wszelkiego rodzaju inwestycji, z wyjątkiem instalacji gazowej, nie wymaga pozwolenia na budowę ani też nie wymaga zgłoszenia – art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b. Organ ocenił, że wykonane w lokalu roboty budowlane nie zmieniły parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prace adaptacyjne związane ze zmianą układu pomieszczeń i ich funkcji stanowią o zmianie warunków użytkowych obiektu. Po przytoczeniu treści art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. stwierdzono, że w sprawie niniejszej nie są spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b., a w konsekwencji brak jest podstaw do przeprowadzenia w organie nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o przepis art. 51 p.b. Organ stwierdził, że w sprawie właściwym trybem jest tryb związany ze zmianą sposobu użytkowania bez zgłoszenia o którym stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

W dalszej części uzasadnienia, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano co należy rozumieć pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania. Stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi w stosunku do pierwotnych wartości określonych w pozwoleniu na budowę, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zamienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 p.b. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunki. Wskazano, że użytkowanie obiektu zgodnie z zasadami art. 5 ust. 2 to użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, zaś przeznaczenie tego budynku wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę to budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. Podniesiono przy tym, że definicja zawarta w art. 71 ust. 1 pkt 2 opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tej normie mieści się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu.

Wobec powyższego w dalszej kolejności organ dokonał analizy porównawczej warunków między innymi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Stwierdzono, że część budynku obejmująca mieszkanie nr [...] użytkowana jest z naruszeniem przepisów, gdyż zostało ono przekształcone na lokale o funkcji usługowej, jako wynajem krótkoterminowy. Zróżnicowania budynków mieszkalnych i budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a zwłaszcza na bezpieczeństwo pożarowe - § 207 ust. 1, § 209 ust. 2 czy też § 216 ust. 1. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego.

O zmianie sposobu użytkowania świadczy również fakt podzielenia mieszkania poprzez intensyfikację funkcji mieszkalnej na skutek podziału jednego mieszkania na 2 niezależne. Ponadto każde z mieszkań ma charakter użytkowy i stało się miejscem wykonywania usług w zakresie zamieszkiwania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia. Nowopowstałe lokale – mieszkania nie są przeznaczone wyłącznie dla członków określonej grupy społecznej, ale są dostępne dla wszystkich zainteresowanych, co świadczy o ich podobieństwie do takich obiektów jak hotele, motele, pensjonaty oraz domy wypoczynkowe i wycieczkowe. Zatem są użytkowane do okresowego pobytu ludzi, czyli w celu innym, niż wynika z pozwolenia na budowę. Tym samym każde z mieszkań stanowi przygotowane miejsce noclegowe, z którego korzystają osoby niespokrewnione i niezwiązane, ani ze sobą, ani z właścicielem. Organ podniósł, że fakt montażu klamki elektronicznej tzw. klamka na kody świadczy o ogólnej dostępności na cele wynajmu. Ponadto brak drzwi do lokalu w miejscu zaprojektowanym w projekcie powoduje, że nowe ściany wykonane jako działowe stały się obecnie ścianami zewnętrznymi każdego z lokali, co sprawia, że przegrody te nie spełniają norm w zakresie hałasu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o usługach hotelarskich (...), usługi hotelarskie to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych. Podjęcie takiej działalności w mieszkaniu znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym powoduje, że mieszkanie traci charakter lokalu mieszkalnego, choć nie stało się w związku z tym lokalem użytkowym rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia. Lokal zachował funkcję mieszkalną, jednakże charakterystyczną dla budynków zamieszkania zbiorowego. Taki stan rzeczy powoduje, że część budynku – mieszkania nr [...] i [...] muszą obecnie spełniać inne wymagania higieniczo–sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przepisane dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub ich części, zaliczanych zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Ogólnie dostępny krótkotrwały wynajem mieszkania prowadzi do przekształcenia części obiektu jako budynek zamieszkania zbiorowego co oznacza, że ta część budynku, pomimo że nadal pozostaje w strefie pożarowej określanej jako ZL, powinna spełniać wymogi kategorii zagrożenia ludzi ZL V. Doprowadzenie do wzrostu intensyfikacji użytkowania lokali przez ich wynajem wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku.

Organ odniósł się także do kwestii technicznych, które mają świadczyć o dokonaniu podziału mieszkania jeszcze przed oddaniem budynku do użytkowania. Wskazano, że fakt posiadania odrębnej skrzynki czy domofonu nie świadczy jednoznacznie o podziale mieszkania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, gdyż z dokumentacji dotyczącej odbioru jak również z decyzji pozwolenia na użytkowanie ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową, która nie wykazała zmiany dotyczącej podziału tego mieszkania. Stan taki również znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali, jak również w akcie notarialnym. Ponadto zwiększenie liczby mieszkań na etapie budowy stanowiłoby odstępstwo od projektu budowlanego z uwagi na zmianę warunków wynikających z planu miejscowego w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. Podział na 2 mieszkania wymagałby wykonania dodatkowych miejsc postojowych, gdyż zapisy planu zawierają wymóg zaprojektowania jednego miejsca postojowego na mieszkanie. W związku z tym organ uznał, że twierdzenie strony odnośnie daty wykonania robót budowlanych nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem organu sam fakt identycznych drzwi czy płytek podłogowych, które są ogólnodostępne na rynku nie może potwierdzać daty wykonania robót, gdyż właściciele mieszkań mogli dokonać późniejszych zmian używając tych samych materiałów wykończeniowych. Instalacja domofonowa nie wymaga jak twierdzi strona "daleko idącej ingerencji" w budynek, gdyż w budynkach użytkowanych wykonanie instalacji wewnętrznych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Numery na skrzynkach pocztowych również mogły zostać wykonane po zakończeniu formalnym inwestycji. Ostatecznie z zeznań kierownika budowy wynika, że podziału mieszkań dokonano po oddaniu budynku do użytkowania, gdyż wszystkie zmiany zostały wykazane na dokumentacji projektowej. Dlatego odnośnie daty zmiany sposobu użytkowania przyjęto 2020 r., tj. po oddaniu budynku do użytkowania. Jako niezrozumiałe organ potraktował twierdzenia strony, że zmiana sposobu użytkowania nie może dotyczyć tylko jednego lokalu. Powołując się na wyrok NSA – II OSK 3220/17 wskazano, że w przypadku budynków posiadających kilka lokali, postępowanie może być prowadzone w zakresie tej części budynku, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki od powyższej decyzji, PWINB decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.12.2023.AH uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności podzielono stanowisko, że fakt posiadania odrębnej skrzynki czy domofonu nie świadczy jednoznacznie o podziale mieszkania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej, że w zgromadzonej pełnej dokumentacji dotyczącej odbioru, jak również w decyzji pozwolenia na użytkowanie ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową, nie wykazano na żadnym z rysunków i w treści zmian, iż doszło do podziału lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale. Stan taki również znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali, jak również w akcie notarialnym zakupu mieszkania. Ponadto zwiększenie liczby mieszkań na etapie budowy stanowiłoby istotne odstępstwo od projektu budowlanego z uwagi na zmianę warunków wynikających z planu miejscowego w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. Z tych powodów brak jest dowodów, że podziału mieszkania dokonano w sposób legalny z naniesieniem zmian w dokumentacji. Zakres wykonanych robót budowlanych nie był jednak na tyle rozległy, by wymagały one decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem słusznie organ pierwszej instancji nie wdrożył postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Nie jest to jednak okoliczność decydująca, jeśli chodzi o przedmiot prowadzonego postępowania. Podkreślono, że postępowanie wszczęto odnośnie zmiany sposobu użytkowania, albowiem organ pierwszej instancji uznał, że prowadzony najem krótkoterminowy spowodował zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] (po podziale [...] i [...]) na funkcję quasi hotelową i wszczął procedurę legalizacyjną, gdyż skarżąca spółka nie dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania mieszkania.

Wskazano, że podejmując postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części organ nadzoru budowlanego musi dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze dotyczy ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części). Drugie ustalenie to wskazanie, jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala na ustalenie, czy pomiędzy dwoma wyżej wymienionymi stanami faktycznymi zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy stwierdzono, że zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie budynek przy ul. [...] w B. został oddany do użytkowania decyzją z 1 sierpnia 2018 r. jako mieszkalny wielorodzinny z usługami, handlem, garażami (...). W tym wyszczególniono i potwierdzono w trakcie kontroli obowiązkowej 31 lipca 2018 r. - 6 lokali usługowych (o pow. 620,11 m2), 193 mieszkania (o pow. użytkowej 10284,95 m2) oraz garaże na poziomie 0 i -1 (pow. 5706,43 m2). Istotne jest aktualnie określenie, czy wynajmując pokoje na rzecz osób trzecich mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania w sposób odmienny niż wynikający z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Innymi słowy, czy wynajmowanie pokoi w budynkach jednorodzinnych lub wielorodzinnych może doprowadzić do przekształcenia takich domów w tzw. budynki zamieszkania zbiorowego przez które należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności np. hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe. Inne parametry techniczne zostały bowiem określone dla budynków jednorodzinnych, a inne dla budynków zamieszkania zbiorowego. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie. Organ pierwszej instancji zauważył, że budynek zamieszkania zbiorowego musi spełniać inne kryteria aniżeli budynek mieszkalny, m.in.: w kwestii dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16 rozporządzenia), wymagań higieniczno-sanitarnych (§ 82 rozporządzenia), czy wymagań przeciwpożarowych (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z 16 czerwca 2023 r., II SA/Bk 921/22). Organ odwoławczy stwierdził, że o ile przeznaczenie jednego lokalu mieszkalnego pod najem krótkoterminowy nie powinno być uznane za zmianę sposobu użytkowania, bowiem właściciel ma prawo do wykorzystania lokalu pod taki najem tak samo jak pod najem długoterminowy, to jednak urządzenie aparthotelu czy przeznaczenie w sposób zorganizowany wielu lokali pod najem krótkoterminowy może powodować, że budynek lub jego część będzie kwalifikować się jako budynek zamieszkania zbiorowego zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia (wskazano, że obszernie na temat kwalifikacji najmu krótkoterminowego jako zmiany sposobu użytkowania wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 26 października 2022 r., IV SA/Po 439/22). Legalizując zmianę sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego, należy zbadać w szczególności, czy spełnia on wymogi, jakie takim budynkom stawia rozporządzenie oraz czy przepisy prawa miejscowego dopuszczają na danym terenie taką funkcję.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania istotne jest nie to, czy skarżący rzeczywiście zgodnie z prawem świadczą usługi w zakresie zamieszkania zbiorowego i do jakiej kategorii to zamieszkanie mogłoby być zaliczone, lecz to czy skutki tych działań są porównywalne z oddziaływaniem, jakie tego rodzaju usługi powodują, i w efekcie czy wymagają tego, by budynek lub część budynku, w którym te działania są prowadzone, odpowiadał podwyższonym wymogom określonym dla zamieszkania zbiorowego. Samo przeznaczenie lokalu mieszkalnego na wynajem nie powoduje automatycznie zmiany przeznaczenia. Po pierwsze dlatego, że przepisy prawa nie regulują jaka ilość osób przebywająca w budynku decyduje o tym, że mamy do czynienia już nie z budynkiem wielorodzinnym, a z budynkiem zamieszkania zbiorowego. A zatem zwiększenie liczy osób przebywających w budynku nie oznacza automatycznie zakwalifikowania danego obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego. Po drugie, najem pokoi, czy też lokali mieszkalnych co do zasady nie wpływa na zmianę ich funkcji. A więc sam najem nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 24 października 2019 r., VII SA/Wa 1165/19). Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że jeżeli w budynku mieszkalnym zachowana jest funkcja obiektu mieszkalnego, a jego najem stanowi minimalną część, to nie zachodzi trwała zmiana wymagająca zgłoszenia, jeżeli jednak nastąpiła zmiana przeznaczenia funkcji budynku to należy dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ fakt zamieszkania w budynku znacznej ilości dodatkowych osób powoduje zmianę standardów higieniczno-sanitarnych, konieczność zapewnienia dróg ewakuacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego można stwierdzić, że wynajmowanie na doby, np. z wykorzystaniem portali, jak i wynajmowanie pokoi w lokalu w budynku wielorodzinnym lub jednorodzinnym, obcym osobom, odpłatnie powoduje, że organ nadzoru budowlanego może uznać, że nie jest już realizowana funkcja mieszkaniowa, lecz inna właściwa dla budynków zamieszkania zbiorowego, co z kolei wymaga zmiany sposobu użytkowania. Wątek ten, zdaniem organu odwoławczego, wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zasadniczym bowiem dowodem potwierdzającym, że lokale nie były wynajmowane, albo w zasadzie przestały być wynajmowane jako lokale zamieszkania zbiorowego mogłoby być umowy najmu długoterminowego zawarte na takiej samej zasadzie jak prywatni właściciele mieszkań wynajmują je na dłuższy okres czasu innym osobom w celu zapewnienia im stałych potrzeb mieszkaniowych. Takich umów najmu przedmiotowych lokali konkretnym osobom fizycznym, osoby zainteresowane w sprawie nie przedstawiły. Natomiast zlecenie zawierania takich umów za pośrednictwem profesjonalnych podmiotów, które zawodowo zajmują się wynajmem i zarzadzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, świadczeniem usług w zakresie oferowania obiektów noclegowych i turystycznych oraz miejsc krótkoterminowego zakwaterowania, hoteli i podobnych obiektów zakwaterowania (w sprawie niniejszej R. S.A.) może przemawiać za uznaniem tych lokali za użytkowane w sposób zorganizowany. Wskazano, że z regulaminu na stronie internetowej tej spółki wynika, że przedmiotem umowy jest najem oznaczonego w umowie apartamentu o charakterze krótkoterminowym. Okres najmu liczony jest w dobach i nie służy zaspokajaniu stałych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy o ochronie prawa lokatorów (...). Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji rozważy przesłuchanie w charakterze świadka przedstawicieli Spółki i sąsiadów przedmiotowych lokali, a także przedstawicieli wspólnoty odnośnie kwestii związanych z najmem lokali mieszkalnych "w sprawach związanych z prowadzonych postępowaniem administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania, w tym także ewentualnych skarg mieszkańców składanych w tym zakresie". Dodatkowej ocenie należy poddać okoliczność faktycznej intensywności użytkowania- bowiem od tego zależy czy można uznać wynajem lokali za działalność quasi hotelową. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że istnieją podstawy prawne do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego – w zakresie ustaleń organu dotyczących intensywności prowadzonego wynajmu, a także w zakresie wymagań stawianych obiektowi w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie zgadzając się w powyższym rozstrzygnięciem skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła do sądu administracyjnego sprzeciw i zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym materiał uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego pozwalał wydać w sprawie decyzję merytoryczną zgodną z ich żądaniem, tj. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów, co doprowadziło organ drugiej instancji do wniosku, że materiał w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi drugiej instancji na wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że "intensywność" użytkowania budynku ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, że przedmiotem niniejszego postępowania są wyłącznie lokale nr [...] i [...]. Przedmiotem postępowania nie są pozostałe lokale, czy też nieruchomość wspólna. Tymczasem organ odwoławczy uzależnia rozstrzygnięcie sprawy od sytuacji prawnej całego budynku, mimo że skarżąca nie ma żadnego wpływu na sposób użytkowania pozostałych lokali. Oznacza to, że nie może być ona obciążona konsekwencjami prawnymi wynikającymi z działań pozostałych właścicieli lokali.

Zdaniem skarżącej spółki słuszny wniosek organu odwoławczego, że najem lokalu nie może stanowić zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, uzasadniał wydanie decyzji umarzającej postępowanie w całości, czego organ odwoławczy nie uczynił. Wykonanie natomiast wytycznych organu odwoławczego nie jest możliwe. Organ wymaga bowiem zbadania "faktycznej intensywności" całego budynku, mimo że przedmiotem postępowania są tylko dwa lokale. Zarzucono, że z kolei konstatacja organu odwoławczego jakoby najem pokoi w budynkach wielorodzinnych mógł doprowadzić do przekształcenia tych budynków w budynki zamieszkania zbiorowego dotyczy budynku a nie lokali stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących cytowany wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 921/22 dotyczył innego stanu faktycznego, bo budynku jednorodzinnego (cała nieruchomość zabudowana tym budynkiem objęta była postępowaniem). Skarżąca podtrzymała argumentację, że najem lokali nie zmienia sposobu ich użytkowania, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia czy najem jest krótko czy długoterminowy. Podtrzymano także stanowisko, że lokale nie posiadają jakiejkolwiek infrastruktury, która pozwalałaby na świadczenie usług standardowo związanych z działalnością hotelarską. Działalność w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do najmu lokali na cele mieszkalne. Zarzucono, że nieprawidłowe jest powiązanie przez organ zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z klasyfikacją lokalu jako budynku zamieszkania zbiorowego. Lokale bowiem nie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób część budynku, a nie całość mogłaby odpowiadać definicji budynku zamieszkania zbiorowego z § 3 pkt 5 rozporządzenia. Brak części wspólnych skutkuje tym, że lokali nie można uznać za budynek zamieszkania zbiorowego. Za obiekt zamieszkania zbiorowego nie może być uznany także sam budynek, gdyż w całości przeznaczony jest na cele mieszkaniowe, nie posiada infrastruktury towarzyszącej usługom hotelarskim. Liczba mieszkańców odpowiada liczbie wydzielonych w budynku lokali. Na skutek najmu, zdaniem skarżących, liczba osób przebywających w lokalach oraz w budynku nie zmienia się w sposób istotny, a jednocześnie osoby te korzystają z lokali w tym samym celu co właściciele. W każdym przypadku chodzi o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, które w zależności od okoliczności mogą mieć charakter stały albo tymczasowy lub okazjonalny. Zdaniem skarżącej spółki organ odwoławczy pośrednio naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że rzekome immisje związane z korzystaniem z lokali, zgłaszane przez sąsiadów, stanowią sferę zainteresowania prawa administracyjnego – organ uzależnia rozstrzygnięcie sprawy między innymi od zeznań sąsiadów. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem takie uciążliwości są poza sferą ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek nie sposób podzielić sformułowanych w nim zarzutów jak i argumentacji.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej powoływana jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (pub. CBOSA), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (vide: wyrok NSA 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA).

Jakkolwiek dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to dokonanie oceny w tym względzie, wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Inaczej nie byłoby możliwe ustalenie przez sąd, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. W efekcie, rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie - określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (vide: wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, pub. CBOSA). Zasadniczo rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (vide: wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21, pub. CBOSA).

W niniejszej sprawie sprzeciw został wywiedziony od decyzji PWINB uchylającej w całości decyzję PINB PG, nakazującą skarżącej spółce – właścicielowi mieszkania nr [...] – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w B. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 25 lipca 2016 r. zmienioną decyzją z 2 grudnia 2016 r., jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji, jak i rozkładu pomieszczeń.

Wskazując na ramy prawne sprawy podać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. 1 p.b.).

Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 p.b., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2957/18, publ. CBOSA). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1837/19, publ. CBOSA). Zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, pub. CBOSA).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że niesporne okoliczności faktyczne dotyczące najmu krótkoterminowego przez zawodowy podmiot, 2 lokali mieszkalnych wydzielonych z jednego lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w budynku wielorodzinnym, doprowadził oba organy i właścicieli lokalu do trzech odrębnych konkluzji.

Zdaniem skarżącej spółki sam najem lokali mieszkalnych (nie ma przy tym znaczenia czy najem jest krótko czy długoterminowy) nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, stąd w tak ustalonych okolicznościach faktycznych postępowanie powinno być umorzone. Nadto, zdaniem skarżącej, nieprawidłowe jest powiązanie przez organ zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z klasyfikacją lokalu jako budynku zamieszkania zbiorowego. Lokale bowiem nie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób część budynku, a nie całość mogłaby odpowiadać definicji budynku zamieszkania zbiorowego z § 3 pkt 5 rozporządzenia.

Z kolei zdaniem organu pierwszej instancji podzielenie mieszkania na dwa mieszkania już wskazuje na zmianę sposobu jego użytkowania poprzez intensyfikację użytkowania. Nadto wynajmowanie krótkoterminowe tych mieszkań na portalu dotyczącym usług hotelarskich skutkuje zachowaniem przez te lokale funkcji mieszkalnej, jednakże charakterystycznej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Taki stan rzeczy powoduje, że część budynku – mieszkania nr [...] i [...] muszą obecnie spełniać inne wymagania higieniczo–sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przepisane dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub ich części. Tym samym oznacza to, że w sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy z jednej strony podzielił stanowisko skarżącej, że sam najem lokalu nie stanowi zamiany sposobu użytkowania. Dodał jednak zastrzeżenie że o ile przeznaczenie jednego lokalu mieszkalnego pod najem krótkoterminowy nie powinno być uznane za zmianę sposobu użytkowania, to jednak urządzenie aparthotelu czy przeznaczenie w sposób zorganizowany wielu lokali pod najem krótkoterminowy może powodować, że budynek lub jego część będzie kwalifikować się jako budynek zamieszkania zbiorowego zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia, co z kolei wymaga zmiany sposobu użytkowania. Wątek ten, zdaniem organu odwoławczego, wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia obejmuje sprawdzenie, czy w związku z podziałem lokalu i wynajmem jego części podmiotowi pośredniczącemu w najmie krótkoterminowym, funkcja budynku wielorodzinnego jest zgodna z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie, czy też wynajem spowodował przekształcenie budynku w budynek zakwaterowania zbiorowego. Stąd w decyzji kasacyjnej znalazło się wskazanie dotyczące ustalenia przez organ pierwszej instancji skutków najmu dla budynku, w tym intensywności użytkowania wynajmowanego lokalu oraz ewentualnych skarg mieszkańców w tym zakresie.

Odnosząc się do poszczególnych stanowisk stwierdzić należy, że stanowisko skarżącej spółki w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej nie może być uwzględnione. W sprawie bowiem nie mamy do czynienia tylko z najmem lokali, ale z uprzednim podziałem jednego lokalu na dwa niezależne lokale w celu ich wynajmu.

Istotnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się jednolita linia zgodnie z którą oddanie w najem (bez względu na rodzaj tego najmu) lokalu mieszkalnego z woli jego właściciela na podstawie umowy cywilnoprawnej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania lokalu. Lokal ten zachowuje nadal funkcję mieszkalną i nie zmienia jej to, czy w lokalu mieszka jeden najemca goszczący co dzień inne osoby, czy też z różną częstotliwością w lokalu pomieszkują różne osoby. Lokal, bez względu na to czy pozostaje we władaniu właściciela, czy też najemcy czy najemców, czy choćby innych osób za zgodą właściciela tam przebywających, zachowuje przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego. Z kolei zaistniałe w związku z takim korzystaniem z lokalu mieszkalnego uciążliwości pozostają poza sferą ingerencji organów nadzoru budowlanego. Niewłaściwe zachowanie właściciela lokalu lub też zachowanie lokatorów może być przedmiotem interwencji służb porządkowych, czy podstawą kierowania roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (vide: tak w wyrokach wskazywanych przez skarżącą spółkę jak i wyroku NSA z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3813/19, pub. CBOSA). Orzeczenia te nie mogą mieć zastosowania na gruncie stanu faktycznego sprawy niniejszej, gdyż nie uwzględniają uprzedniego podziału jednego lokalu na lokale mieszkalne.

Zdaniem sądu prawidłowa była ocena wyrażona w decyzji organu pierwszej instancji, że wyodrębnienie w przedmiotowym mieszkaniu nr [...], dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych (składających się każdy z pokoju z aneksem kuchennym i pomieszczenia łazienki oraz jeden z dodatkową sypialnią), przeznaczonych na dalszy wynajem skutkowało przekształceniem tego, stanowiącego odrębny przedmiot własności, lokalu mieszkalnego w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego. Co za tym idzie w przebudowanym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania zbiorowego, musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona.

O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi, w szczególności i jedynie przykładowo wykorzystywanego jako hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny, a nie sposób urządzenia i wyposażenia poszczególnych, przeznaczonych do pobytu ludzi lokali. Inaczej rzecz ujmując budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Znaczenia dla oceny czy w sprawie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie ma okoliczność, że § 3 pkt 5 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem lokalu zamieszkania zbiorowego, lecz jedynie pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego. Zauważyć bowiem należy, że tak art. 71 ust. 1, jak i art. 71a ust. 1 p.b. stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie posługują się pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z drugim ze stanów faktycznych wskazanych w hipotezie normy mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdzie zmiana sposobu użytkowania nie dotyczyła całego budynku przy ul. [...], lecz jedynie jego części w postaci stanowiącego przedmiot odrębnej własności lokalu nr [...], w którym to lokalu, w następstwie jego przebudowy zmieniony został sposób użytkowania z lokalu mieszkalnego na miejsce zamieszkania zbiorowego. Skoro zaś ustawodawca wprost poddał reglamentacji, poprzez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia, zmianę sposobu użytkowania tak całości jak i części obiektu, to obowiązku tego nie wyłącza okoliczność, że w akcie prawnym rangi podustawowej zdefiniowano jedynie pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego, a nie części tego budynku przeznaczonej dla zamieszkania zbiorowego. Okoliczność ta, zdaniem sądu, ma jedynie takie znaczenie, iż w sytuacji, gdy w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje obiektu zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno dla celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego (w realiach niniejszej sprawy będzie to część budynku, z której korzystają zarówno zajmujący pozostałe mieszkania w budynku, jak i klienci lokali na wynajem utworzonych w dawnym mieszkaniu nr [...]), spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego. Poprzez wprowadzenie, chociażby w części budynku funkcji zamieszkania zbiorowego, dany obiekt staje się bowiem w tej części budynkiem zamieszkania zbiorowego, nie tracąc jednak, ze względu na sposób wykorzystywania pozostałej części, charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 3 marca 2021 r., II SA/Po 875/20, pub. CBOSA).

Na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie podlega przy tym ocenie, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny, z przepisami odrębnymi określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czy też regulacje te narusza, a jedynie czy wpływa on na zmianę wymagań w tym zakresie, zaś samo spełnianie wymagań będzie przedmiotem oceny dokonywanej na etapie badania zgłoszenia, względnie badania dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania naprawczego w przypadku samowolnej zmiany sposoby użytkowania. Ewentualne naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 p.b. uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że nawet w przypadku odmiennej niż dokonana przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowana przez sąd kwalifikacja przebudowanego mieszkania jako służącego celom zamieszkania zbiorowego i zaaprobowania stanowiska skarżących, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie został przekształcony w lokal zamieszkania zbiorowego, takie działanie również musiałoby zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym jednak przypadku wprost odpowiadając kryteriom wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., to jest stanowiącą intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania w sposób zmieniający co najmniej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Jest bowiem, zdaniem sądu oczywiste, że podzielenie jednego mieszkania polegające na usunięciu drzwi wejściowych z ogólnodostępnego korytarza, wykonaniu dodatkowych (nowych) wejść poprzez wstawienie dwóch drzwi wejściowych w nowo wybudowanych ścianach, które prowadzą do dwóch odrębnych mieszkań, zmianie części ścian działowych i wykonaniu dodatkowo aneksu kuchennego i wykonaniu dodatkowej łazienki w miejscu garderoby, skutkowało co najmniej intensyfikacją sposobu użytkowania dotychczasowego jednego lokalu mieszkalnego, poprzez użytkowanie go jako dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Inne są bowiem wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne wymogi musi natomiast spełnić (każde z osobna) z dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można na § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazujący, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1), przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2) oraz określający wyjątki od tych zasad (ust. 3), co wyraźnie wskazuje na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w następstwie przekształcenia jednego lokalu mieszkalnego wielopokojowego w dwa wyodrębnione, autonomiczne lokale jednopokojowe, dopuszczalność, której to zmiany podlegać musi badaniu w postępowaniu ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie z postępowaniu legalizującym samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. Jeszcze bardziej wyraźnie widoczne jest to na gruncie § 62 tego samego rozporządzenia określającego minimalne wymogi co do drzwi do mieszkań, przy jednoczesnym braku tego rodzaju wymogów odnośnie drzwi do poszczególnych pokojów i pomieszczeń w jednym mieszkaniu, czy też na gruncie regulacji dotyczących wielkości korytarzy i pomieszczeń, względnie korytarzy we wnętrzu mieszkania w budynku wielorodzinnym czy wreszcie regulacji dotyczących szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia), czy też zagadnień związanych z wentylacją wyodrębnionych lokali mieszkalnych, niewątpliwie wpływających na higieniczno-sanitarne warunki korzystania z nich.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynikający z jego przebudowy wprost wskazuje, że niezależnie od tego czy jest on aktualnie użytkowany dla celów zamieszkania zbiorowego (jak stwierdził organ pierwszej instancji), wymagał dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany sposobu użytkowania ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczność sprawdzenia spełnienia tych warunków wskazuje, że jest to reglamentowana prawnie zmiana sposobu użytkowania obiektu o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 p.b.

Powyższe rozważania potwierdzają brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia intensyfikacji użytkowania w całym budynku mieszkalnym. Błędnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Nie wykazano, że na etapie rozpoznania sprawy w pierwszej instancji nie poczyniono ustaleń, wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Argumentacja powołana przez PWINB w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która wbrew twierdzeniu PWINB w Białymstoku, nie jest obarczona dostrzeżonymi przez ten organ uchybieniami procesowymi.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasacyjną, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł w tym: 100 zł – wpis od sprzeciwu, 480 zł – opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika oraz 17 zł – opłata skarbowa.