Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 27 maja 2026 r. nr SKO.KO.40.122.2026 w przedmiocie należności z tytułu sprawowania dozoru nad pojazdem oddala sprzeciw.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 maja 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło postanowienie Starosty Zamojskiego z dnia 11 lutego 2026 r. nr [...] odmawiające W. R. przyznania należności z tytułu sprawowania dozoru nad pojazdem i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. skarżący W. R. zwrócił się do Starosty Zamojskiego o przyznanie i zapłatę na jego rzecz należności wynikających z przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] o nr rej. [...] – w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r. nr [...] Starosta Zamojski (dalej jako "organ pierwszej instancji" lub "Starosta") odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że własność przedmiotowego samochodu nie przeszła skutecznie na rzecz powiatu, stanowi on nadal własność osoby fizycznej, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia W. R., postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej również jako "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") uchyliło postanowienie Starosty z dnia 29 stycznia 2025 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło m.in., że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanych w sprawach dotyczących prawa uzyskania przez skarżącego, zwrotu wydatków i wynagrodzenia za okres wcześniejszy – do dnia 3 września 2010 r., zgodnie z którym przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie Dz. U. z 2026 r., poz. 268 – dalej jako "u.p.e.a.") stanowi kompletną oraz wystarczającą podstawę prawną umożliwiającą rozpoznanie wniosku bez względu na to, czy doszło do przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

Postanowieniem z dnia 12 września 2025 r. nr [...] organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Starosta Zamojski postanowieniem z dnia 11 lutego 2026 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2025 r. Organ powielił dotychczasową argumentację. Wskazał także, że skarżący nie wykazał koniecznych wydatków poniesionych na dozór pojazdu.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2026 r. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1961 ze zm., dalej jako "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że zagadnienie przyznania skarżącemu należności z tytułu dozoru nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...] za okres od 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. oraz za poprzednie okresy było już przedmiotem analiz i rozstrzygnięć Kolegium. W kwestii przechowywania tego pojazdu w okresie od 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. Argumentacja Kolegium w tym zakresie pozostaje aktualna. Organ zwrócił również uwagę na regułę wynikającą z art. 139a § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy po raz kolejny stwierdził, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt III SA/Lu 415/17, zgodnie z którym przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi kompletną oraz wystarczającą podstawę prawną umożliwiającą rozpoznanie wniosku, bez względu na to, czy doszło do przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W chwili usunięcia pojazdu z drogi skarżący był podmiotem wyznaczonym do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi. Nie budzi także wątpliwości okoliczność przechowywania pojazdu przez skarżącego w spornym okresie. Starosta zobowiązany był zatem ustalić przysługujące skarżącemu należności z tytułu przechowywania przedmiotowego pojazdu. Przeszkodą do określenia należności nie mogło być, to że skarżący nie był w stanie przedstawić kalkulacji oraz udokumentować za pomocą dowodów finansowo-księgowych rzeczywistych, to jest faktycznie poniesionych kosztów związanych z dozorem nad tym konkretnym pojazdem.

Organ drugiej instancji podniósł, że stawka za przechowywanie pojazdu ustalona przez skarżącego (30 zł) może być wzięta pod uwagę, jednak nie może być uznana za wiążącą w nawiązanym przez przechowawcę i organ stosunku o charakterze administracyjnym. W sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie podziela zasadności żądania przez wnioskodawcę określonej kwoty za dozór nad pojazdem w oparciu o złożoną kalkulację, powinien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, a w szczególności z urzędu wywołać opinię biegłego, która rozstrzygałaby jednoznacznie, jaka kwota za dozór jest adekwatna do realiów rozpatrywanego przypadku. Organ odwoławczy nie może zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym powołania z urzędu biegłego i przeprowadzenia dowodu z jego opinii.

Kolegium uznało wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego za uzasadnione, gdyż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości należnych skarżącemu kwot, co narusza normy procesowe i powoduje, że sprawa nie została w istocie załatwiona. Braki postępowania nie mogą być sanowane przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W. R. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy obu instancji, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w stanie całkowitej niewiedzy o dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, uniemożliwiając skarżącemu ustalenie rzeczywistej podstawy faktycznej procedowania organów;

2) art. 26 § 1, art. 110 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawy dotyczące dozoru mogą być rozpoznawane w oderwaniu od postępowania egzekucyjnego, podczas gdy sprawy te mają charakter incydentalny i powinny toczyć się w ramach właściwego postępowania egzekucyjnego, a wszystkie wnioski oraz akta toczących się od 2011 r. postępowań powinny być zgromadzone w ramach jednego postępowania;

3) art. 66a k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez całkowite i uporczywe ignorowanie braku obligatoryjnej metryki sprawy w aktach postępowania, co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę instancyjną oraz sądową toku postępowania, w tym identyfikację konkretnych urzędników odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania;

4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 102 u.p.e.a., poprzez zaniechanie wskazania przez oba organy jakiejkolwiek podstawy prawnej dla dalszego stosowania wobec skarżącego przepisów egzekucyjnych (w tym statusu dozorcy) w sytuacji, gdy wyznaczenie administracyjne wygasło w 2010 r., a od 2021 r. Starosta realizuje zadania za pomocą własnej jednostki i na podstawie umów cywilnoprawnych z podmiotami trzecimi;

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 2 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez całkowite przemilczenie zarzutu rażącego naruszenia swobody działalności gospodarczej oraz zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) polegającego na akceptowaniu przez SKO sytuacji, w której Starosta Zamojski – pomimo posiadania od 2012 r. pełnej dokumentacji przekazanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego – do dnia dzisiejszego (przez 14 lat) celowo nie zakończył postępowania egzekucyjnego/likwidacyjnego, przerzucając ciężar finansowy swojego zaniechania na skarżącego, który jako podmiot prywatny nie ma żadnego wpływu na opieszałość organu, a jednocześnie jest przymuszany do bezumownego przechowywania pojazdu po zaniżonych stawkach, z ignorowaniem warunków cenowych (25,00 zł netto/dobę a następnie 30 zł netto/dobę) wskazanych w wezwaniu do odbioru z dnia 13 września 2021 r. a następnie powielanych we wnioskach o przyznanie kolejnych należności za sprawowany dozór;

6) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny jest jasny; wyznaczenie administracyjne i umowy dawno wygasły, a wnioskodawca wyznaczył stawkę w przypadku dalszego przechowywania pojazdu. Zbędne jest zatem powoływanie biegłego, gdyż pozostawienie pojazdu do dalszego przechowywania jest równoznaczne z akceptacją stawki żądanej przez wnioskodawcę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wnosiło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wniosło o uznanie złożonego sprzeciwu za skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast w myśl art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Od postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 64f ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności odnieść się należy do stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym biorąc pod uwagę datę złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie należności, a więc wszczęcie postępowania administracyjnego a nie postępowania przed sądem administracyjnym, złożony sprzeciw należy uznać za skargę.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Przepis art. 64f p.p.s.a. dodany przez art. 15 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r., poz. 769) wszedł w życie z dniem 13 lipca 2025 r. Jak stanowi przepis art. 31 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, z niemającym w tej sprawie zastosowania wyjątkiem określonym w art. 39. Wbrew stanowisko Kolegium nie można uznać, że przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 13 lipca 2025 r. Treść art. 15 ustawy zmieniającej odnosi się bowiem bezpośrednio do zmian w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc to pod uwagę podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne jest co prawda powiązane z postępowaniem administracyjnym, w którym zostaje wykreowany przedmiot zaskarżenia i kontroli sądu administracyjnego, jednak mimo to postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego. Jest ono odrębnym rodzajem postępowania sądowego, jedynie pośrednio związanym z postępowaniem przed organem administracji publicznej i rządzi się własnymi regułami. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie to zostaje wszczęte w dniu złożenia skargi przez uprawniony podmiot (por. W. Chruścielewski; "Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego" oraz powołana tam literatura, Państwo i Prawo z 2004 r., z. 3, str. 63-74). Datą wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym jest zatem moment skutecznego nadania skargi (względnie innego rodzaju pisma inicjującego postępowanie) do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA dnia 19 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 978/26).

Sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony osobiście w siedzibie Kolegium w dniu 12 czerwca 2026 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zatem zainicjowane po zmianie przepisów, a więc nie było podstaw do zastosowania przepisu przejściowego – art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy nowelizującej, który nakazywał stosowanie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dotychczasowym brzmieniu. Również postanowienie organu zostało wydane po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Kolegium prawidłowo pouczyło w nim skarżącego o prawie wniesienia sprzeciwu.

Istotną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji lub postanowienia objętych sprzeciwem. Instytucja sprzeciwu ma na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od postanowienia sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany art. 138 § 2 k.p.a., na mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie przy rozpoznawaniu przez organ odwoławczy zażaleń na postanowienie.

W konsekwencji, dokonując kontroli rozstrzygnięcia kasatoryjnego obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli odstąpienie od zasady ogólnej - ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Jednakże, w ocenie sądu, pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, to jednak ocena ta nie może całkowicie abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, ponieważ przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego.

Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Przepisy § 1-3 stosuje się odpowiednio w przypadku wniesienia sprzeciwu od postanowienia (art. 151a § 4 p.p.s.a.).

Sytuacja wskazana w art. 151a § 2 p.p.s.a. będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie postanowienia merytorycznego naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter elementarny i rozstrzygający w danej sprawie.

Nie ulega też wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta postanowieniem organu pierwszej instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia zażalenia przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym postanowieniem dwuinstancyjnym, niedopuszczalne jest, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podejmowanie postanowienia kasacyjnego.

Przepis art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od postanowienia ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ drugiej instancji zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji trafnie uchylił zaskarżone postanowienie Starosty.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium dopatrzyło się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wysokości kwot należnych skarżącemu za przechowywanie przedmiotowego pojazdu – w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r.

Jak wynika z akt, sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 15 stycznia 2025 r., przy czym sądowi wiadome jest z urzędu, że jest to kolejny wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania i zapłaty na jego rzecz należności wynikających z przechowywania wskazanego pojazdu.

Podstawę żądania skarżącego stanowił art. 102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.

Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowania przedmiotowego pojazdu przez skarżącego (za inny okres przechowywania), wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 415/17. W wyroku tym wskazano, że art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania.

Jak wynika z akt sprawy i co akcentował organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu, Starosta wielokrotnie w toku postępowania wydawał akty tamujące bieg postępowania (odmawiał przyznania należności bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź odmawiał wszczęcia postępowania i bezzasadnie zawieszał postępowanie). Każdorazowo w toku instancji Kolegium uwzględniało zażalenia, formułując wiążące Starostę wytyczne oraz ocenę w zakresie wykładni prawa. W szczególności Kolegium zobligowało Starostę do wydania postanowienia orzekającego o istocie sprawy i przesądziło co do zasady słuszność wniosku, oceniło status skarżącego jako dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a., prowadzącego w uprawniony sposób w spornym okresie parking. Zobowiązało także organ pierwszej instancji do zgromadzenia dowodów na okoliczność wysokości wydatków i wynagrodzenia należnego dozorcy (poprzez wezwanie strony do okazania posiadanych dokumentów a w razie ich braku – do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego).

Kolegium zauważyło również, że w kwestii obowiązku załatwienia sprawy i przyznania skarżącemu należności za dozór wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2845/25, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Starosty Zamojskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 37/25, który uwzględnił złożoną przez W. R. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego. Wyrok dotyczył innego pojazdu i innego okresu przechowywania, jednakże pogląd NSA wskazujący na obowiązek załatwienia sprawy przez Starostę, w oparciu o wykładnię zaprezentowaną przez Kolegium znajduje zastosowanie do każdego pojazdu i każdego okresu jego przechowywania, za który skarżący oczekuje przyznania należności.

W tych okolicznościach trafnie Kolegium podniosło, że materialnoprawna podstawa przyznania skarżącemu należności wynikających z przechowywania przez niego na parkingu strzeżonym pojazdu marki F. o nr rej. [...], nie powinna być kwestionowana. Powinnością organu pierwszej instancji pozostawało zaś w istocie przeprowadzenie postępowania, w celu ustalenia należnych skarżącemu kwot.

Jak już wskazano powyżej, postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wtedy jest zgodne z prawem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania oraz uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zwrot, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" - ma charakter oceny, która wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12).

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium zasadnie podniosło, że istnieją wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, których wyjaśnienie przekraczałoby granice postępowania, o jakich mowa w 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W świetle art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przed organem odwoławczym powinno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności powinny być – przynajmniej w ich zasadniczej części – ocenione przez organy obu instancji.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium zasadnie uznało, że organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek strony nie podjął odpowiednich czynności wyjaśniających zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie bowiem wnioskodawca nie przedstawił rachunków związanych z poniesionymi wydatkami, co skutkowało przeniesieniem ciężaru ustalenia rzeczywistej wysokości tego rodzaju należności na organ administracji. Zatem w sytuacji, w której Starosta nie podzielał zasadności żądania przez wnioskodawcę określonej kwoty za dozór nad pojazdem w oparciu o jego kalkulację, powinien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, a w szczególności z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego odnośnie tego, jaka kwota za dozór jest adekwatna do realiów rozpatrywanego przypadku.

W ocenie sądu, wydanie kwestionowanego postanowienia nastąpiło bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż to organ pierwszej instancji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania wykluczał przyjęcie, że brakujące ustalenia dotyczące należnego skarżącemu wynagrodzenia z tytułu sprawowania dozoru nad pojazdem mogły zostać dokonane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, skoro ich wynik będzie miał znaczenie dla kształtu i treści wydanego rozstrzygnięcia. Ich ustalenie po raz pierwszy na etapie odwoławczym odebrałoby stronie możliwość wniesienia odwołania. Zdaniem sądu konieczność dokonania ustaleń we wskazanym powyżej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie postanowienia kasacyjnego. Tylko w takim przypadku stronie zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

Zdaniem sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostało w dostatecznym stopniu wykazane, jak szeroki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko Kolegium i wytyczne skierowane od organu pierwszej instancji są jasne i uzasadniają podjęcie decyzji kasacyjnej.

W tych okolicznościach zarzut skargi wymieniony w pkt 1) uznać trzeba za chybiony. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wysokości kwot należnych skarżącemu za przechowywanie pojazdu, Kolegium nie mogło samodzielnie gromadzić i oceniać dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby tak postąpiło, zasadnie naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Odnośnie zarzutu wymienionego w pkt 2) skargi stwierdzić trzeba, że jest on niezasadny. Według skarżącego, wszystkie sprawy dotyczące różnych pojazdów powinny toczyć się w jednym postępowaniu. Stanowisko to jest nieuprawnione, gdyż jedynym przepisem pozwalającym organowi na połączenie różnych spraw jest art. 62 k.p.a., który ma zastosowanie tylko w przypadku postępowań dotyczących różnych stron, a prawa i obowiązki tych stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a ponadto właściwy jest ten sam organ. Żaden przepis k.p.a. nie przewiduje natomiast możliwości połączenia dwóch lub więcej spraw dotyczących tej samej strony.

Odnośnie zarzutu wymienionego w pkt 3) dotyczącego naruszenia art. 66a k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez fakt, że w aktach administracyjnych brak jest metryki sprawy stwierdzić trzeba, że istotnie w aktach administracyjnych nie ma owej metryki wbrew wymogowi wynikającemu z art. 66a § 1 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że metryka sprawy jest wyłącznie rejestrem czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma ona waloru dokumentu (urzędowego) ani też nie stanowi dowodu, w szczególności zaś nie zastępuje dowodu z dokumentów, do których odsyła. Naruszenie obowiązku założenia i prowadzenia oraz aktualizacji metryki (art. 66a § 2 i 3 k.p.a.) nie sposób zakwalifikować w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezrozumiały jest zarzut wymieniony w pkt 4) skargi. W sposób nieuprawniony skarżący oczekuje – jak się zdaje, wskazania przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie podstaw normatywnych związanych z dalszym dozorowaniem pojazdów na prowadzonym przez niego parkingu.

Chybiony jest zarzut wymieniony w pkt 5). Z uzasadnienia zaskarżonego uzasadnienia wynika przecież jasno, że Kolegium nie akceptuje stanu, w którym Starosta od chwili złożenia przez skarżącego wniosku jedynie pozorował, że dąży do załatwienia sprawy, skoro wielokrotnie w toku postępowania wydawał akty blokujące jego bieg (odmawiał przyznania należności bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, odmawiał wszczęcia postępowania, bezzasadnie zawieszał postępowanie). Kolegium dostrzegło powyższą "taktykę" i zobligowało Starostę do wydania postanowienia orzekającego o istocie sprawy. Nadto organ odwoławczy przesądził co do zasady słuszność wniosku, ocenił status skarżącego jako dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a., prowadzącego w uprawniony sposób w spornym okresie parking. Zobowiązał także organ pierwszej instancji do zgromadzenia dowodów na okoliczność wysokości wydatków i wynagrodzenia należnego dozorcy, a w razie ich braku – do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego.

Chybiony jest zarzut wymieniony w pkt 6) skargi. Wbrew twierdzeniu strony – w sytuacji, gdy brak będzie dowodów przedstawionych przez skarżącego odnośnie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem oraz wynagrodzeniem za sprawowaniem dozoru, za niezbędny należy uznać dowód z opinii biegłego z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że organy są związane wysokością stawki żądanej przez skarżącego.

Reasumując, ponownie trzeba podkreślić ograniczony zakres kontroli sądowej w sprawach ze sprzeciwu wniesionego od orzeczenia kasatoryjnego, który musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Z tych względów, na podstawie art. 151a § 2 i § 4 p.p.s.a. sprzeciw podlegał oddaleniu.