Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 327/19 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca

2019 r. oddalił skargę K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy L. ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) nakazał R. D., właścicielowi działki nr [...] w L., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wobec stwierdzenia zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Ustalone decyzją wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom polegało na zabezpieczeniu skarpy znajdującej się na wskazanej wyżej działce. Skarpa ta powstała wskutek prac ziemnych prowadzonych przez adresata obowiązku. Powyższa decyzja zawierała szczegółowe określenie sposobu wykonania nałożonego na jej adresata nakazu.

Wnioskiem z [...] października 2018 r. K. D. domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją.

Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego decyzją z [...] listopada 2017 r.

Zażalenie na to postanowienie wniósł K. D.

Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na to postanowienie wniósł K. D. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) poprzez pominięcie rzeczywistego stanu działki nr [...] w L., na której znajduje się skarpa, a której dotyczyła decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. Nadto wskazał, że niepoprawnie ustalony został moment, w którym miał on dowiedzieć się o wydanej decyzji. Zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. podał, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez odniesienia się do jego pism składanych w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, w okresie prowadzenia przez Wójta Gminy L. postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], skarżącemu nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny ani do tej działki, ani też do innych nieruchomości, z którymi związany byłby interes prawny skarżącego w tym postępowaniu. Skarżący stał się właścicielem spornej działki w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem już po wydaniu przez Wójta decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Nabycie prawa własności działki, po zakończeniu postępowania administracyjnego odnoszącego się do tej nieruchomości, nie uzasadnia legitymacji nowego właściciela do żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Chodzi tu więc o podmiot, który w okresie prowadzenia postępowania był jego stroną (z uwagi na przysługujący interes prawny wynikający np. z dysponowania prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości), lecz z przyczyn niezawinionych nie brał w tym postępowaniu udziału. Nie są zatem objęte dyspozycją tego przepisu przypadki następczego (tj. po zakończeniu postępowania administracyjnego) uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczył zakończone postępowanie. Ocena spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odnoszona jest zatem do dysponowania przez dany podmiot (pomięty w postępowaniu) statusem strony w okresie, w którym postępowanie to było prowadzone. Skarżący zaś nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminu L. z dnia [...] listopada 2017 r. nie dlatego że został bez swej winy pominięty, ale dlatego, że z tą sprawą nie miał nic wspólnego. Trafne, w ocenie Sądu I instancji, było zatem stanowisko obu organów przyjmujące, iż skarżący nie ma legitymacji do złożenia podania o wznowienie wskazanego wyżej postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, brak legitymacji składającego podanie wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania i skutkuje postanowieniem o odmowie wznowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli działalności organów administracyjnych, a także pominięcie istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącego należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., tj. przez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy;

b) art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim organy obu instancji nie rozpatrzyły wszelkich powoływanych przez skarżącego kwestii, w tym w szczególności sytuacji, w której organ przyjął bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim organy obu instancji nie dokonały rzetelnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności zaniechały przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, o które wnioskował skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić przede wszystkim wypada, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty – pomimo braku powiązania ich z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należy zatem rozumieć jako zarzuty dokonania przez Sąd oceny – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wadliwej stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne.

W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. – zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu bądź czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (por. np. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16 - LEX nr 2377894). O naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). W odniesieniu zaś do art. 113 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15 - LEX nr 2230147). Przepis ten ma charakter techniczny (wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 630/15 - LEX nr 2205274). Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji (wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II OSK 319/15 - LEX nr 2177603). "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., I GSK 154/15 - LEX nr 2177145). Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., I OSK 323/15 - LEX nr 2227655). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901).

W pełni podzielając powyższe stanowiska zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przyjął innego niż legalność, kryterium kontroli, zamknął rozprawę, gdy w jego ocenie sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła też potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ma w tych okolicznościach sprawy usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów i zaniechaniem przez Sąd wnikliwej kontroli działalności organów administracyjnych podjęcie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie doszło też do naruszenia przez organy administracyjne zarówno art. 8 k.p.a., jak i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew tym zarzutom skargi kasacyjnej, organy obu instancji rozpatrzyły wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, przy czym decydujące znaczenie dla tego rozstrzygnięcia miał fakt, że skarżący kasacyjnie stał się właścicielem spornej działki w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem już po wydaniu przez Wójta decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, nabycie prawa własności działki po zakończeniu postępowania administracyjnego odnoszącego się do tej nieruchomości, nie uzasadnia legitymacji nowego właściciela do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odnoszona jest bowiem do dysponowania przez dany podmiot (pomięty w postępowaniu) statusem strony w okresie, w którym postępowanie to było prowadzone. Skarżący zaś nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminu L. z dnia [...] listopada 2017 r. nie dlatego że został bez swej winy pominięty, ale dlatego, że nie był wówczas właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Już tylko z tego względu nie miał on legitymacji do złożenia podania o wznowienie wskazanego wyżej postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zatem była kwestia terminu złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania oraz zaniechanie przez organy przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, o które wnioskował skarżący, gdyż niezależnie od terminu złożenia wniosku i ewentualnej treści zeznań wnioskowanych świadków, skarżący kasacyjnie – nie będąc stroną w dniu [...] listopada 2017 r. – nie mógłby skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.