Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1400/14 w sprawie ze skargi A. T. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1400/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu skargi A.T.S. i K.S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r., Nr [...]i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...]lipca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...]listopada 2013 r., na wniosek A.S., M. i T. K., A. i K. S., Prezydent Miasta I. wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w I. w rejonie ulicy P., polegający na podziale działek na karcie mapy [...], o numerze ewidencyjnym [...]o pow. [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A.S. - 1/3 części, T. i M. K. - 1/3 części, K. i A. S. - 1/3 części. W wyniku podziału wyodrębniono [...] działek oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...],[...],[...]- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; [...]- teren zabudowy usługowo- mieszkaniowej; [...]- teren dróg publicznych; [...],[...]- teren dróg publicznych- drogi gminne; [...] - drogi wewnętrzne. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2013 r., w którym obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...]października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich. Pismem z dnia [...]stycznia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia dla K. i A. S. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości w związku z dokonanym jej podziałem. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z tym że jej powierzchnię pomniejszono o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, z pominięciem wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które to działki z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na łączną kwotę [...]zł, natomiast po jej podziale na łączną kwotę [...]zł, zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...]zł. Decyzją z dnia [...]lipca 2014 r., Nr [...], Prezydent Miasta I., na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a w zw. z art. 147 i art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), art. 104 kpa oraz § 1 uchwały nr XIV/187/2011 Rady Miejskiej I. z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich, ustalił K. i A. S. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaniem jej podziału, proporcjonalnie do posiadanego udziału stanowiącego 1/3 części kwoty [...]zł, tj. 30 % różnicy wartości, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość miała po podziale, która to wielkość jest zgodna z § 1 obowiązującej uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich.

Po rozpatrzeniu odwołania K. i A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...]października 2014 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że ustalenie opłaty adiacenckiej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi w art. 146 ust. 1a, do którego odwołuje się art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinia ta potwierdza wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...]lutego 2014 r. dokonał oszacowania wartości nieruchomości według poziomu cen na dzień [...]lutego 2014 r. - przed podziałem (według stanu na dzień [...]listopada 2013 r.) i po podziale (według stanu na dzień [...] grudnia 2013 r.). W operacie ustalono wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, że teren objęty jest planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...]września 2012 r., natomiast uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. w rejonie ul. P. i Linii kolejowej [...]w I., teren przedmiotowej nieruchomości objęty był symbolami [...],[...],[...]- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; [...]- tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej; [...]- tereny dróg publicznych; [...]i [...]tereny dróg publicznych - drogi gminne i [...] - drogi wewnętrzne. Biegły dokonał także opisu wycenianej nieruchomości wskazując, że nieruchomość położona jest w południowo - wschodniej części miasta I. przy ul. P. w odległości ok. 4 km od centrum; wzdłuż ulicy P. występuje zabudowa jednorodzinna, w drodze występują media: energia, woda, kanalizacja, a działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi, nie jest zabudowana, ma kształt regularny - wydłużony prostokąt, użytkowana rolniczo, teren płaski dalej opadający w kierunku południowym, działka nieuzbrojona. Rzeczoznawca majątkowy dokonał również szczegółowego opisu nieruchomości przed podziałem i każdej z działek po podziale opisując nr ewidencyjny, wielkość, wymiary i dokonując oceny cech i kształtu działki, położenia, infrastruktury, zagospodarowanie sąsiedztwo i inne oraz stan zagospodarowania przy oględzinach nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku lokalnego - obszar Miasta I. w okresie od lutego 2012 r. do lutego 2014 r., czyli z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę. Analiza rynku obejmuje nieruchomości gruntowe niezabudowane o prawie własności, występujące we wtórnym obrocie. W zakresie występujących wielkości najmniejsza nieruchomość miała 348 m², największa 1763 m². W wyniku dokonanej analizy rynku lokalnego rzeczoznawca ustalił trend czasowy w wysokości około - 0,40% oraz cechy wpływające na wartość nieruchomości i wagę tych cech. Jednocześnie rzeczoznawca wskazał, że z uwagi na to, że nieruchomości podobne (ze względu na cechy wielkości i przeznaczenia) nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (powołując się na § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), stwierdził konieczność poszerzenie rynku o nieruchomości podobne na rynku regionalnym i krajowym oraz poszerzenie okresu badania do 3 lat, tj. od lutego 2011 r. do lutego 2014 r. Ustalając wartość nieruchomości biegły, do określenia wartości nieruchomości zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, pomniejszył powierzchnię nieruchomości o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W ocenie organu odwoławczego, biegły wskazał cechy rynkowe nieruchomości (atrybuty), tzn. te które w decydującym stopniu wpływają na ceny i w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości. Biegły przyjął: położenie, atrakcyjność i zagospodarowanie, infrastruktura, wielkość i kształt, dostępność, sąsiedztwo cechy fizyczne, przypisując tym cechom określone wagi cechy. Biegły zastosował w wycenach także współczynniki korygujące. Dokonując określenia wartości nieruchomości przed podziałem (według stanu na dzień [...]listopada 2013 r.) rzeczoznawca do zestawienia transakcji przyjął dwanaście transakcji o powierzchni od 0,7389 ha do 6,4575 ha, w cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 17,60 zł do 52,28 zł i przeznaczeniu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (9 transakcji) i zabudowa jednorodzinna z usługami (3 transakcje), dokonanych od stycznia 2011 r. do stycznia 2014 r. Na podstawie ceny średniej wynikającej z tych transakcji po zastosowaniu współczynników korygujących biegły ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł. Ustalając wartość nieruchomości po podziale (według stanu na dzień [...]grudnia 2013 r.) biegły stworzył zestawienia transakcji (po 12 transakcji) w każdym zestawieniu. Pierwsze zestawienie obejmowało transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni od 3001 m² do 8182 m² i cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 36,49 zł do 59,13 zł (średnia wartość transakcyjna 48,09 zł). Biegły na podstawie tego zestawienia, po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi, wyliczył wartość działki nr [...]na kwotę [...]zł i działki nr [...]na kwotę [...]zł. Drugie zestawienie obejmowało transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni od 1710 m² do 2914 m² i cenie za metr kwadratowy, po skorygowaniu, od 41,41 zł do 61,81 zł, (średnia wartość transakcyjna 53,35 zł). Biegły na podstawie tego zestawienia, po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi, wyliczył wartość działki nr [...]na kwotę [...]zł. Trzecie zestawienie obejmowało transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną z usługami o powierzchni nieruchomości od 1410 m² do 6102 m² i cenie za metr kwadratowy, po skorygowaniu, od 18,94 zł do 59,13 zł (średnia wartość transakcyjna 33,70 zł.) Biegły na podstawie tego zestawienia, po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi, wyliczył wartość działki nr [...]na kwotę [...]zł. Następnie biegły zsumował wszystkie wartości i w ten sposób ustalił wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...]zł. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość prawa własności nieruchomości przed podziałem wynosiła [...]zł, natomiast wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po podziale wynosiła [...]zł. W związku z tym, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł, opłata adiacencka - w ocenie organu - powinna wynosić [...]zł, a uwzględniając udział 1/3 części K. i A. S opłata została ustalona na kwotę [...]zł ([...]x 1/3). Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań, są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie na stronach 12 i 13 biegły załączył zestawienie transakcji nieruchomościami dokonanych na rynku lokalnym o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej. Analizując transakcje na rynku lokalnym miasta I. biegły stwierdził, że nieruchomości podobne nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, dokonał więc poszerzenia rynku i przyjął ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym i krajowym, co w ocenie organu, jest zgodne z § 26 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły wydłużył również okres badania rynku, co jest zgodne z pkt 3 § 26 powołanego rozporządzenia. W związku z tym, na stronie 16 - 18 biegły załączył zestawienie transakcji nieruchomościami dokonanych na rynku krajowym i dokonał wyboru transakcji do porównań. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że nieruchomości przyjęte do porównań nie są podobne co do wielkości i położenia, gdyż w zestawieniach transakcji użytych do porównań, powierzchnia nieruchomości jest zbliżona do powierzchni nieruchomości wycenianej, a większe wątpliwości może budzić podobieństwo położenia tych nieruchomości, ustawodawca bowiem wskazał by odwoływać się w tym zakresie przede wszystkim do rynku lokalnego, gdyż na takim obszarze istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych, jednak jak wynika to z zestawienia na str. 12 – 13, transakcje nieruchomościami (podobnymi pod względem powierzchni) na rynku lokalnym nie występują, stąd rzeczoznawca miał prawo poszerzyć obszar badania do całego kraju i wskazał nieruchomości podobne zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem nie zmienia się przeznaczenie nieruchomości, a największy wpływ na zmianę jej wartości ma najczęściej powierzchnia nieruchomości, jednak organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w wyniku podziału polepszeniu ulegają również takie cechy jak kształt, możliwość dojazdu i związana z nim możliwość zagospodarowania nieruchomości, które to cechy mają również istotny wpływ na wartość nieruchomości po podziale, dlatego ostatecznie o wysokości tego wzrostu decydują ceny na rynku nieruchomości i ustalona na ich podstawie przez rzeczoznawcę majątkowego różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po jej podziale.

Uwzględniając skargę K. i A. S. na decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Dwie pierwsze przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, gdyż decyzją z dnia [...]listopada 2013 r. Prezydent Miasta I. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr [...]Rady Miejskiej I. z dnia [...]października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale, gdyż skarżący kwestionują ustalenie wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek. Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wskazują na brak podstaw do ustalenia wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych na skutek tego podziału. W ocenie Sądu, przyjęta przez biegłego metoda wyceny, jako podstawa do ustalenia opłaty, odpowiada prawu. Rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, a następnie zsumował ich wartości, co pozwoliło uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której obliczono wysokość opłaty adiacenckiej. Uwzględniając art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Przeciwne rozumowanie uniemożliwiałoby określanie wartości nieruchomości po jej podziale, gdyż niemożliwym byłoby znalezienie nieruchomości podobnych co do powierzchni i sposobu podziału, które objęte byłyby jedną transakcją. Doświadczenie wskazuje, że po podziale zbywane są przede wszystkim działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości i wówczas cena 1 m² mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m² nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonej, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni. Nie można więc skutecznie postawić organom zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek, nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a zatem, że było metodą niewłaściwą. Wprawdzie w orzecznictwie pojawiły się odmienne poglądy, w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W ramach tych poglądów wskazuje się również, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie, jako cechy porównawczej, powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Pogląd ten na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednak powszechny. Prezentowane jest bowiem także przeciwne stanowisko, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m² nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", dlatego użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

O ile więc decyzji organu odwoławczego nie sposób postawić zarzutu z powodu błędnego podejścia co do sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, to jednak decyzja ta w zakresie oceny operatu szacunkowego, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat ten stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, to nie ma on dla organu charakteru wiążącego, lecz powinien zostać przed wydaniem decyzji oceniony. Podlega on ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego - co do zasady - zawiera te ustalenia i ocenę operatu, czego zabrakło decyzji organu pierwszej instancji, natomiast w ocenie Sądu jest ona niepełna. Operat szacunkowy powinien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. W operacie rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie przyjęcia nieruchomości do porównania z rynku ponadlokalnego i z obszaru o różnym przeznaczeniu jest istotną wadą tego operatu, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości. Dotyczy to również przyjęcia do porównania nieruchomości z rynku ponadlokalnego i z różnych obszarów (miejskich i wiejskich). Nieruchomości z innego rynku i odmiennego sposobu użytkowania gruntu co do zasady są różne. W przypadku innych regionów i województw, położenie nieruchomości przyjętych do porównania może budzić uzasadnione wątpliwości, czy są one podobne. Wynika to m.in. z faktu, że w różnych województwach jest zróżnicowany poziom rozwoju ekonomicznego, gospodarczego i tym samym nieruchomości są w różny sposób atrakcyjne dla inwestorów. Zgodnie z art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, które porównywalne są z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Położenie jest tutaj wyeksponowane na pierwszym miejscu. Nie ulega wątpliwości, że wielkość nieruchomości jest w zasadzie czynnikiem decydującym o porównywalności nieruchomości, ale ten element nie niweczy zróżnicowania ze względu na położenie i charakter nieruchomości. W tym znaczeniu należało wyjaśnić, czy pomimo położenia porównywanych nieruchomości w miejscach odległych od wycenianego obszaru, nieruchomości te zachowały cechy nieruchomości podobnych i co przemawia za takim stanowiskiem. Wiedzę w tym przedmiocie posiada rzeczoznawca i powinien te okoliczności wyjaśnić, ewentualnie rozważyć, czy wymagana była odpowiednia korekta w tym zakresie. Ograniczenie wyłącznie czynnika podobieństwa do powierzchni, w tych okolicznościach wydaje się niewystarczające.

Podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, którego podstawę stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu (znajdującą swój wyraz we wzroście jej wartości rynkowej), aniżeli stanowiącej jedną całość. W ocenie Sądu, sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nie poddaje się kontroli. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie może zostać zaakceptowana przez Sąd. Dotyczy to w szczególności doboru nieruchomości podobnych na potrzeby dokonywanej wyceny, co w niniejszej sprawie miało miejsce w tabeli 9.2 na stronie 20 operatu, gdzie rzeczoznawca dokonywał wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości położone na obszarach wiejskich np. w miejscowości L., gm. T., W., gm. G., L., gm. T., które trudno określić z uwagi na swoje położenie nieruchomością podobną. Definicja pojęcia "nieruchomość" wskazuje, jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia oczywiście wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie, ale także inne. Z definicji tej wynika jednak, że nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne pod każdym względem. Dobrane zatem tak, że nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Wartość bowiem tej nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania w przypadku jej obrotu. Dla działki nr [...]biegły wskazał na 10 nieruchomości, w jego ocenie, podobnych z miejscowości G., jedną w . i jedną w miejscowości wiejskiej W. Taki schemat doboru nieruchomości trudno uzasadnić próbą metodologicznego doboru nieruchomości, zważywszy, że dwie z tych nieruchomości trudno uznać jako odpowiadające kryterium podobieństwa, z uwagi na ich położenie. Jeśli natomiast - pomimo tego zróżnicowania - można uznać, że występuje podobieństwo, powinno to znaleźć uzasadnienie w opinii, w wyjaśnieniach istniejących wątpliwości bądź stanowić ewentualnie cechę korygującą.

Zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jednak nie jest to jedyna metoda dokonywania wyceny nieruchomości, dlatego jej wybór w konkretnych okolicznościach sprawy wymagał uzasadnienia z uwagi chociażby na cele wyceny i możliwości zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Brak oceny ze strony organu poprawności wyboru podejścia porównawczego i wybranej metody wyceny z jednoczesnym brakiem oceny poprawności zastosowania wybranej metody porównawczej, nie spełnia wymogów właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz odzwierciedlającego je uzasadnienia zaskarżonych decyzji. W myśl § 26 pkt 3 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Wykroczenie z doborem nieruchomości poza rynek lokalny następuje więc tylko w określonych sytuacjach - nieruchomości posiadających szczególne cechy, skutkując uznaniem rozszerzenia rynku do nieruchomości położonych na terytorium całego kraju, jednak takie działanie rzeczoznawcy wymaga uzasadnienia stanowiska a następnie oceny jego prawidłowości przez orzekające w sprawie organy.

Błędem organów było także wydanie odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości dla każdego ze współwłaścicieli, co stanowi naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ustala bowiem jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Oznacza to zarówno prowadzenie jednego postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dla danej nieruchomości, jak i wydanie jednej decyzji, ustalającej jedną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, niezależnie od liczby osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Decyzja powinna również określać precyzyjnie wysokość zobowiązania każdego ze współwłaścicieli i zasady odpowiedzialności występujące przy współwłasności. Uchybienie powyższym zasadom wynikającym z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może prowadzić do niepożądanych skutków procesowych, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy w przypadku wielości decyzji tylko część z nich zostanie poddana kontroli, czy to instancyjnej czy sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji zapadną odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych właścicieli. Nie sprzyja to zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej.

Żaden natomiast przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 157 ust. 1 ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Zgodnie natomiast z art. 157 ust. 2 powołanej ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie złożyli jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, ani nie wnieśli o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli organ takiej potrzeby nie widzi, gdyż podziela ustalenia rzeczoznawcy, nie ma podstaw do formułowania w tym zakresie zarzutu. Organ nie ma też obowiązku informowania strony o tym, że nie wystąpi do organizacji zawodowej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wcześniej nieruchomość była podzielona, a następnie scalona na wniosek skarżących w celu dostosowania do ustaleń planu miejscowego, gdyż ponowny podział po scaleniu odbył się na wniosek skarżących, a podstawą ustalenia opłaty jest dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1400/14, A.T.S. i K.M.S. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

a). art. 4 pkt 11 w zw. z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520), przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy:

- zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, polegające

na wzroście ceny nieruchomości,

- zmiana sposobu podziału nieruchomości (wcześniej już podzielonej) w celu dostosowania układu dróg zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, doprowadziła do faktycznego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości,

- dla celów ustalenia opłaty, wartość nieruchomości po przedmiotowym podziale powinna być odnoszona do wartości nieruchomości połączonej (technicznie w toku prac geodezyjnych, w celu ponownego podziału),

podczas gdy:

- w niniejszej sprawie nastąpiła jedynie zmiana sposobu podzielenia nieruchomości - pierwotny podział przedmiotowej nieruchomości został dostosowany do wymagań miejscowego planu poprzez dokonanie ponownego (przedmiotowego) podziału,

- połączenie działek w toku procesu zmiany sposobu podziału nieruchomości zgodnego z nowym planem, dokonane w toku prac przygotowawczych – geodezyjnych, miało charakter jedynie techniczny i nie doprowadziło z prawnego punktu widzenia do zmiany stanu nieruchomości, zgłoszenie zmiany danych objętych ewidencją gruntów polegające na technicznym połączeniu działek w celu ich podzielenia zgodnie z planem, nie zmieniło stanu nieruchomości, miało jedynie charakter deklaratoryjno-techniczny (w innym przypadku należałoby stwierdzić, że połączenie działek zmieniające stan nieruchomości było niezgodne z miejscowym planem i jako takie zostało dokonane bez żadnej podstawy prawnej),

- przy ustaleniu, czy w wyniku przedmiotowego (ponownego) podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości organ winien porównać nieruchomość podzieloną pierwotnie z nieruchomością podzieloną zgodnie z przedmiotowym podziałem,

b). art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcia "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są pojęciami tożsamymi, a tym samym uznaniu, że biegły miał prawo wyceniać nieruchomość według stanu po dokonaniu podziału nieruchomości, jako sumę działek geodezyjnych, co stanowi także naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało niewłaściwe określenie wartości nieruchomości po dokonaniu podziału przedmiotowej nieruchomości i przyjęcie przez Sąd, że wartość nieruchomości po jej podziale odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych na skutek podziału.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, a w szczególności pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, to jest faktu, że ponowny podział nieruchomości miał wyłącznie na celu dostosowanie jej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania oraz rozwinięto argumentację zarzutów kasacyjnych stwierdzając, że pomimo uchylenia decyzji organów obu instancji Sąd pierwszej instancji wyraził ocenę prawną będącą w oczywistej sprzeczności z zasadniczymi dla interesów strony zarzutami i argumentami skargi administracyjnej. Zarzuty, o których mowa w niniejszej skardze kasacyjnej zostały bowiem w sposób jednoznaczny zakwestionowane w wyroku, a mają zasadnicze znaczenie w kwestii tego, z jakim skutkiem przedmiotowe postępowanie zakończy się dla skarżącego. Ze względu na treść normy prawnej zawartej w art. 153 ppsa skarżący został zmuszony niejako do złożenia niniejszej skargi kasacyjnej. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą bowiem w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie zarówno podstawy skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie wskazują, że skarżący nie kwestionuje zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, podważa natomiast prawidłowość uzasadnienia wyroku. Przedmiotem zaskarżenia jest w istocie rzeczy uzasadnienie wyroku, a nie jego sentencja. W skardze kasacyjnej wniesiono jednak alternatywnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wskazano również, że w konsekwencji oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa, kwestionującej uzasadnienie wyroku, Sąd kasacyjny może wyrazić w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odmienną ocenę prawną, która będzie wiążąca dla organu oraz Sądu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie będzie w najwyższym stopniu realizować słuszne interesy strony skarżącej. W skardze kasacyjnej podkreślono, że skarżący w chwili uchwalenia miejscowego planu byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, która podzielona była na 8 działek. Skarżący nabyli nieruchomość w takim stanie wraz z pozostałymi współwłaścicielami za określoną cenę, która odzwierciedlała stan nieruchomości, tj. również fakt, że nieruchomość ta była podzielona na [...] działek. W związku z uchwaleniem miejscowego planu skarżący wraz z pozostałymi współwłaścicielami dokonali działań mających na celu wyłącznie dostosowanie nieruchomości do ustaleń miejscowego planu i wydzielenie przewidzianych w nim dróg dojazdowych. W tym celu współwłaściciele nieruchomości podjęli następujące działania techniczne, tj.: w dniu [...] kwietnia 2013 r. geodeta dokonał zgłoszenia pracy geodezyjnej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w I. (rodzaj i cel prac – połączenie działek); w dniu [...]kwietnia 2013 r. skarżący wnieśli o wprowadzenie tej zmiany na podstawie opracowanej dokumentacji geodezyjnej w wyniku zgłoszonej pracy geodezyjnej [...]; w dniu [...]maja 2013 r. geodeta dokonał zgłoszenia pracy geodezyjnej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w I. (rodzaj i cel prac – podział); w dniu [...]grudnia 2013 r. skarżący wnieśli o wprowadzenie tej zmiany na podstawie opracowanej dokumentacji geodezyjnej w wyniku zgłoszonej pracy geodezyjnej [...]. W ocenie skarżących zainicjowanie postępowania i powołane wyżej działania techniczne zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...]listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości należy traktować jako jeden proces - proces zmiany sposobu wydzielenia dróg zgodnie z ustaleniami planu. Wszystkie działania geodety miały charakter czynności technicznych (przygotowawczych) umożliwiających skarżącym jedynie zmianę podziału nieruchomości celem wydzielenia dróg zgodnie z miejscowym planem. Wniosek o taki podział został złożony w dniu [...]września 2013 r. przez współwłaścicieli. Jego celem było wydzielenie dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, co wynika wprost z treści wniosku. Decyzją z dnia [...]listopada 2013 r. Prezydent Miasta I. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przy czym czynnościami technicznymi składającymi się na przygotowanie zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości było zarówno techniczne połączenie jak i ponowny podział. Przepis art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje expresis verbis w odniesieniu do jakiego stanu organ winien określać wartość nieruchomości powstałej w wyniku podziału. W wyniku opisanych okoliczności faktycznych oraz prac geodezyjnych nie nastąpiła zmiana "stanu nieruchomości". Prace geodezyjne i wynikające z nich zmiany miały jedynie charakter deklaratoryjno-techniczny. W skardze kasacyjnej przytoczono poglądy wyrażone w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazujące, że prace geodezyjne i postępowania ewidencyjne mają charakter jedynie deklaratoryjno-techniczny; postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Nie jest zatem możliwe, aby w wyniku prac geodezyjnych i ich zgłoszenia dokonywanych w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu przedmiotowej nieruchomości. Samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału zgodnie z postanowieniami miejscowego planu, nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Samo połączenie nie miało z prawnego punktu widzenia racji bytu, ich skutek bez ponownego podziału nie był zgodny z miejscowym planem. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która była podzielona pierwotnie na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji. Sąd pierwszej instancji, organy obu instancji i rzeczoznawca powinni odnosić wartość nieruchomości po nowym podziale do wartości nieruchomości pierwotnie podzielonej. Wartość nieruchomości pierwotnie podzielonej przewyższać powinna wartość nieruchomości po podziale, co wyklucza przesłankę ustalenia opłaty adiecenckiej. Organy obu instancji i Sąd bezpodstawnie przyjęły, że stan nieruchomości po przedmiotowym podziale nieruchomości należy odnieść do nieruchomości niepodzielonej (połączonej technicznie na potrzeby zmiany sposobu podziału). Wniosek skarżących i pozostałych współwłaścicieli o zatwierdzenie nowego podziału celem wydzielenia dróg z dnia [...]września 2013 r. odnosił się do wszystkich prac geodezyjnych wykonanych po uchwaleniu miejscowego planu w związku z wydzieleniem dróg. Celem wszystkich działań skarżących było tylko i wyłącznie dostosowanie nieruchomości do ustaleń miejscowego planu. Były to działania konieczne do osiągnięcia rezultatu, jakim było wydzielenie dróg zgodnie z miejscowym planem. Skuteczność prac następujących po sobie uzależniona była od zatwierdzenia zmian przez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału przez Prezydenta Miasta I. Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowej interpretacji przepisów błędnie uznał, że: nastąpiło "scalenie" nieruchomości, przy czym w niniejszej sprawie scalenie w rozumieniu przepisów prawa w ogóle nie nastąpiło; połączenie działek w ramach prac geodezyjnych i ich zgłoszenia doprowadziło do (niezależnej, zgodnej z prawem) zmiany stanu nieruchomości i nie było jedynie czynnością przygotowawczą – deklaratoryjno – techniczną; w wyniku technicznego połączenia działek, które same w sobie nie znajduje podstaw w miejscowym planie ani w obowiązujących przepisach, nastąpiła definitywna zmiana stanu nieruchomości. Sąd niezasadnie uznał, że wskazane powyżej działania geodezyjne były scaleniem i nie miały związku z procesem wydzielenia dróg dojazdowych (w związku z ustaleniami miejscowego planu) i uznał, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie wskazanego wyżej wniosku nastąpił realny i faktyczny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Rezultat w postaci zmiany sposobu podziału przedmiotowej działki celem wydzielenia dróg zgodnie z ustaleniami miejscowego planu obejmował wszystkie wymienione wyżej prace geodezyjne. Techniczne rozbicie przygotowawczych czynności geodezyjnych na dwa etapy nie ma znaczenia z punktu widzenia opłaty adiacenckiej. Twierdzenie organu, że w wyniku dokonania przygotowawczych czynności geodezyjnych zmienił się stan nieruchomości jest nieprawidłowe. Rozpatrywane odrębnie działania przygotowawcze wskazane powyżej nie były zgodne z miejscowym planem i jako takie nie miały z prawnego punktu widzenia podstaw innych, niż techniczne przygotowanie planu nowego podziału. Nie można zatem uznać, że zmieniały one (same w sobie) stan nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być interpretowany funkcjonalne, w taki sposób, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień rozpoczęcia działań mających dostosować stan nieruchomości do ustaleń miejscowego planu. Inna interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego obciążenia skarżących i współwłaścicieli opłatami i ich dyskryminacji w świetle prawa. Określony przebieg prac geodezyjnych mających na celu wydzielenie dróg dojazdowych (przeprowadzenie zmienionego podziału), zgodnie z miejscowym planem, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla ustalenia lub nie opłaty adiacenckiej, ani dla ustalenia jej wysokości. Tym bardziej, że jedynym celem skarżących było wydzielenie dróg, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu. Wartość nieruchomości powstała w wyniku podziału powinna być odnoszona do wartości nieruchomości pierwotnie podzielonej. W tym przypadku pierwotna wartość działki będzie jedynie nieznacznie odbiegać od wartości działki według stanu po dokonaniu nowego podziału. W niniejszej sprawie nie można mówić o odniesieniu przez skarżących korzyści na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami. Powstała w niniejszej sprawie sytuacja narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa. Takie podejście w sposób bezzasadny uprzywilejowuje strony, które w inny (techniczny) sposób przeprowadziły proces wydzielenia dróg, lub biernie czekały na aktywność organu w tym zakresie. W niniejszej sprawie są bowiem spełnione przesłanki podziału nieruchomości z urzędu, określone w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości. W omawianym art. 98 ust. 1 ustawodawca nadaje Prezydentowi jedynie "możliwości" ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten nie przewiduje "bezwzględnego obowiązku" jej ustalenia. Skorzystanie z przewidzianej prawem możliwości powinno być uzależnione od racjonalnych przesłanek stanowiących o zasadności obciążenia właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką w konkretnym przypadku. Przypadek w niniejszej sprawie zawiera wszelkie przesłanki uzasadniające zaniechanie ustalania opłaty. Ponadto, uznany przez Sąd pierwszej instancji, sposób wyceny nieruchomości polegający na możliwości szacowania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek stanowiących części tej nieruchomości, jest nietrafny i prowadzi do niewłaściwego określenia wartości nieruchomości skarżących. W ustawie o gospodarce nieruchomościami rozróżniono pojęcia nieruchomości gruntowej (art. 4 ust. 1) i działki gruntu (art. 4 ust. 3), co nie jest przypadkowe i dla potrzeb wyceny wynikającej z realizacji art. 98a jest wiążące - tak w przypadku nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. W przepisie tym zasadniczo wspomina się o wartości nieruchomości. Na wartość działki gruntu ustawodawca wskazuje jedynie w przypadku działek przenoszonych na własność gminy w realizacji zobowiązania - rozliczenia opłaty adiacenckiej. W związku ze ścisłym zdefiniowaniem pojęć działki gruntu i nieruchomości gruntowej nie jest więc dopuszczalna jakakolwiek alternatywna interpretacja (celowościowa) art. 98a, zmierzająca do wykazania, że jako wartość nieruchomości po podziale może bądź powinna być wskazywana suma wartości wydzielonych działek gruntu. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt II CK 11/04, wskazał, że w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zdefiniował odrębnie na potrzeby stosowania tej ustawy pojęcie "nieruchomości gruntowej" oraz pojęcie "działki gruntu", co przesądza o niedopuszczalności ich utożsamiania i zamiennego posługiwania się tymi ustawowymi terminami. Definiując pojęcie działki gruntu w art. 4 pkt 3 powołanej ustawy ustawodawca przesądził, że należy przez nie rozumieć część nieruchomości wydzielonej w wyniku jej podziału albo scalenia i podziału, a także odrębnie położoną część tej nieruchomości. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 233/09, stwierdził, że mowa jest o różnicy wartości nieruchomości, nie zaś o różnicy wartości działek wydzielonych w wyniku podziału. Wskazać także należy na art. 98a ust. 3, który wprowadza jedyny wyjątek od zasady, że ewentualny wzrost wartości odnosić należy do całej dzielonej nieruchomości, zarówno przed jak i po podziale. Zdaniem skarżących wadliwa jest cała wycena nieruchomości po dokonaniu podziału. Wynika to z faktu, że biegły wyceniał nieruchomość, jako sumę działek. Skoro ustawodawca nadał odpowiednie znaczenie nieruchomości gruntowej i działce gruntu, to nie można dowolnie stosować znaczenia tych określeń. Wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. Z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego – jak w niniejsze sprawie - wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Taki wniosek wynika również z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Z 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w jasny sposób wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy "nieruchomością gruntową", a "działką gruntu", przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W niniejszej sprawie, rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię, jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest eksponowanie, jako cechy porównawczej, powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji, po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości. Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia każdorazowo jest zatem nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część. Na str. 37 operatu rzeczoznawca posługuje się pojęciem: "Oceny działek gruntu za pomocą współczynników korygujących" oraz dokonuje wyliczenia ich wartości. W tabelach na str. 37 operatu wprost wskazano, że określono "wartości działki". W tabeli na str. 36 przedstawiono zestawienie wartości poszczególnych działek i zsumowano je, wskazując, że w ten sposób ustalono wartość całej nieruchomości. W żadnym z trzech Rozdziałów Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewiduje rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część tej nieruchomości. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić w świetle brzmienia przepisów Działu I powołanej ustawy. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w oparciu o powyższe spowodowało, że operat stanowiący dowód w niniejszej sprawie jest wadliwy i nie może stanowić wiarygodnego dowodu. W uzasadnieniu wyroku trudno dopatrzeć się ustosunkowania do przedstawionych przez skarżących dowodów. Sąd pierwszej instancji pominął także kwestie braku przeprowadzenia w postępowaniu pierwszej instancji wszystkich dowodów zgłoszonych w skardze administracyjnej (dowód z akt). Dowody te były pominięte bezpodstawnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wbrew zarzutowi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w wystarczający sposób zostało wykazane, na tle obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a powołanej ustawy, jest uwarunkowana wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, niezależnie od celu tego podziału, jaki przyświecał jego wnioskodawcom. Z art. 98a ust. 1 powołanej ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W rozpatrywanej sprawie, w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta I. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tj. w dniu [...]listopada 2013 r., przedmiotowa nieruchomość nie była geodezyjnie podzielona, lecz była oznaczona jednym numerem ewidencyjnym 47. Okoliczność, że nieruchomość ta była podzielona w przeszłości, a następnie jej współwłaściciele doprowadzili do zniesienia tego podziału poprzez nadanie na ich wniosek przez właściwy organ jednego numeru ewidencyjnego nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości.

Powyższe przemawia również za nieuwzględnieniem zarzutów kasacyjnych naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego określających warunki ustalania opłaty adiacenckiej. "Techniczne" połączenie działek gruntu, uprzednio wyodrębnionych w ramach przedmiotowej nieruchomości, jak określono to w skardze kasacyjnej, ma o tyle zasadnicze znaczenie w sprawie, że w jego wyniku na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta I. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tj. na dzień [...]listopada 2013 r., przedmiotowa nieruchomość nie była geodezyjnie podzielona, a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem do ustalenia jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu nieruchomości sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji, zgodnie z treścią powołanego art. 98a ust. 1, aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Z powyższego wynika, że to na rzeczoznawcy majątkowym spoczywa obowiązek dokonania wyboru takiej metodologii wyceny, która będzie adekwatna przede wszystkim do celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym i jej stanu.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przyjmując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust. 2 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu m.in. podejścia porównawczego, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przepis art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przy tym, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, w wyniku jej wyceny dokonuje się określenia m.in. wartości rynkowej, którą stanowi – zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. W § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazano zaś, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z powyższego wynika, że kluczowym kryterium podejścia porównawczego, stosowanego do wyceny nieruchomości będącej lub mogącej być przedmiotem obrotu, jest cena uzyskiwana w obrocie nieruchomościami podobnymi do wycenianej, ponieważ wartością nieruchomości wycenianej w takim przypadku jest jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określana na podstawie cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne do wycenianej.

W rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie jest bowiem możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Podział nieruchomości stworzył zatem możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność, dlatego powstanie takiej możliwości jest wynikiem dokonanego podziału. Nie można więc wykluczyć dopuszczalności wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanego jej podziałem, poprzez przyjęcie do porównań transakcji sprzedaży działek gruntu o powierzchni zbliżonej do powierzchni wydzielonych w ramach podziału działek gruntu, skoro w wyniku tego podziału powstała możliwość zbycia podzielonej nieruchomości właśnie w takich częściach na odrębną własność, w jakich przyjęto do porównań, w ramach wyceny, nieruchomości podobne. Przedmiotem wyceny nadal bowiem była cała nieruchomość po podziale, jedynie metodologia tej wyceny, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego, została oparta na podobieństwie przedmiotu obrotu rynkowego do działek gruntu powstałych w ramach podziału, jako jego wynik.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami uznanymi za podobne do nieruchomości wycenianej, skoro u podstaw tej wyceny legł jej cel, jako wzrost wartości wywołany stworzeniem przez podział nieruchomości możliwości zbycia jej wyodrębnionych terytorialnie części na odrębną własność. Jeżeli bowiem celem wyceny było określenie wartości wycenianej nieruchomości mającej stanowić najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku, to prawidłowo przyjęto do porównań ceny nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni działek gruntu wydzielonych w ramach podziału. Wysokość najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania za całą wycenianą nieruchomość jest bowiem wynikiem cen możliwych do uzyskania na rynku ze sprzedaży poszczególnych działek gruntu, wydzielonych w ramach podziału.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.