I OSK 1040/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-17	
Data wpływu	2013-05-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 33/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 31 poz 266; art. 7 ust. 1; Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 33/12 w sprawie ze skarg J. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r. nr XLII/1215/09 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009-2013 oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 33/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skarg J. P. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r., nr XLII/1215/09, w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009-2013 – stwierdził nieważność § 13 ust. 4 i ust. 5, § 15 ust. 7 pkt 3) i pkt 4) oraz § 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: Ia, III, IV załącznika do zaskarżonej uchwały oraz przyznał wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącemu J. P. z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Uchwałą z dnia 26 listopada 2009 r., nr XLII/1215/09, Rada Miasta Gdańska przyjęła Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009-2013 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r. Nr 9, poz. 163). Przyjęty program stanowi załącznik do uchwały. Przedmiotowa uchwała została częściowo zmieniona kolejnymi uchwałami Rady Miasta Gdańska.

W dniu 20 czerwca 2011 r. J. P., najemca lokalu mieszkalnego przy ul. Ł. w Gdańsku, stanowiącego własność Gminy Miasta Gdańska, skierował do Rady Miasta Gdańska wezwanie do zaprzestania naruszania jego interesu prawnego podkreślając, że czynsz w lokalach komunalnych nie może być ustalany dowolnie, ale musi uwzględniać elementy wymienione w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w tym: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, a także ogólny stan techniczny budynku. W ocenie J. P. ustalenie w uchwale 5% obniżki dla wszystkich budynków znajdujących się poza strefą centralną, narusza ratio legis ustawy o ochronie prawa lokatorów, ponieważ inny jest walor użytkowy mieszkań usytuowanych tuż obok strefy centralnej, a inny walor tych, które są usytuowane w okolicy np. Wrzeszcza, Oliwy, Kokoszek. Przyłożenie jednej miary do całego obszaru miasta nie spełnia wymogów zawartych w ustawie. Nakładając obowiązek zróżnicowania stawki czynszu w zależności od położenia budynku, ustawodawca nie miał na myśli tylko odległości danego budynku od centrum gminy, ale także warunki środowiskowe wokół tego obiektu. Gdańsk jest miastem portowym i przemysłowym. Dla mieszkańców znaczenie ma zamieszkiwanie w pobliżu takich obiektów jak stocznia, rafineria, krematorium oraz terenów typu wysypisko śmieci, cmentarz. Rada Miasta powinna odpowiednio uregulować stawki czynszowe i dostosować algorytm naliczania obniżek o punkt odnoszący się do położenia budynku w strefie przemysłowej lub w obszarze narażonym na szkodliwą dla zdrowia działalność zakładów przemysłowych.

J. P.zarzucił także, że uchwała przewiduje niewiele sytuacji normujących czynsz w związku ze stanem technicznym lokali oraz z wyposażeniem ich w niezbędne urządzenia. Dotyczy to np. lokali użytkowanych przez kilka rodzin (wspólne użytkowanie kuchni, łazienki, korytarza). Kwestie te były uregulowane w programie gospodarowania na lata 2004-2008.

Pozostałe zarzuty J. P. koncentrowały się, ogólnie rzecz biorąc, na tym, czy założone w uchwale plany gospodarcze odpowiadają obowiązkom gminy wynikającym z prawa budowlanego i ustawy o ochronie praw lokatorów.

Następnie J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "bezczynność Rady Miasta Gdańsk w związku z bezskutecznym wezwaniem do zaprzestania naruszenia interesu skarżącego". W wykonaniu zobowiązania do sprecyzowania wniesionej skargi, w tym określenia naruszonego prawa lub interesu prawnego, skarżący wskazał, że wniósł o uznanie uchwały za niezgodną z prawem "w zakresie ujętym w rozdziale IV: zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w lokalach mieszkalnych". Skarżący zakwestionował podział miasta na dwie strefy: centralną i pozacentralną oraz związaną z tym podziałem 5% obniżkę czynszu w tej ostatniej strefie. W ocenie skarżącego, powstanie strefy pozacentralnej nosi znamiona pozorności, a przyznana ulga jest iluzoryczna i nie ma większego wpływu na realną wysokość czynszu (dotyczy to lokalu zajmowanego przez skarżącego). Skarżący zakwestionował także zapis dotyczący pokrywania z czynszów kosztów remontów - § 12 ust. 4 uchwały. Wywodził, że naruszono jego interes przy tworzeniu warunków do likwidacji wieloletnich zaniedbań w sferze remontów z czynszu oraz że wynajmujący będzie dążył do uzyskania przychodów z czynszu. Wskazywał też, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia wartości użytkowej lokalu. Dolne Miasto jest zaniedbaną dzielnicą, niemal wszystkie budynki, w tym zajmowany przez skarżącego, pochodzą sprzed 1945 r. Jego interes jest rażąco naruszony, gdyż obowiązująca stawka czynszu jest tożsama ze stawką czynszu osoby najmującej lokal w nowym budownictwie lub lokal po kapitalnym remoncie.

W odpowiedzi na skargę w odniesieniu do zarzutu bezczynności Rada Miasta Gdańska wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ ustosunkował się również do dokonanego przez skarżącego sprecyzowania skargi, przedstawiając stanowisko o jej niezasadności.

Organ stwierdził między innymi, że kwestia 5% obniżki czynszu jest wyłączona z zakresu kontroli sądowej, gdyż stanowi element polityki czynszowej miasta. W ocenie organu, nie ma też podstaw twierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto nie jest możliwe uchylenie przepisów Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009 - 2013, dotyczących zasad polityki czynszowej, albowiem przepisy te stanowią podstawę obecnej polityki miasta w zakresie ustalania czynszów. Określenie tych zasad nakazuje Radzie Miasta Gdańska art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Stwierdzenie nieważności tych przepisów wkraczałoby w ustawowo zagwarantowaną samodzielność gminy w kształtowaniu polityki czynszowej.

Za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące spraw technicznych i remontowych lokali. Przewidziana w § 14 ust. 2 uchwały jednolita stawka bazowa czynszu nie przekracza 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Przewidziane zaś w § 15 ust. 8 tej uchwały obniżki stawki bazowej z uwagi na wartość użytkową lokali różnicują tą stawkę czynszu zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, uwzględniając aktualną wartość użytkową wynajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zgodnie z § 15 ust. 12 uchwały na czas trwania najmu lokalu, przyznaje się najemcy prawo do zwrotu poniesionych nakładów na zajmowany lokal poprzez obniżenie do 50% czynszu najmu, o ile za zgodą i na warunkach określonych przez wynajmującego wykonał w wynajmowanym lokalu określone roboty budowlane.

Przy opracowywaniu wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy konsekwentnie przyjęto założenie, że jakość życia w poszczególnych rejonach miasta nie odbiega znacząco od siebie. Uznanie położenia budynku jako czynnika obniżającego w 5% wartość użytkową lokalu i budynków mieszkalnych położonych poza strefą centralną, jako najbardziej atrakcyjną, wynika ze specyfiki urbanistycznej Miasta Gdańska. Nadto Gdańsk jest miastem bardzo dobrze skomunikowanym, co również wyklucza konieczność stosowania zróżnicowanych stawek czynszu dla obszarów położonych poza bezpośrednim centrum miasta.

W konkluzji organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, organ zakwestionował legitymację J. P. do zaskarżenia uchwały.

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009-2013 został zaskarżony również przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zarzucił on, że § 15 ust. 8 Tabela IV.Lp. 1.Ia., w związku z § 13 ust. 5 złącznika do uchwały, narusza art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik przywołał przepisy, które legły u podstaw wydania zaskarżonej uchwały i wskazał zagadnienia uregulowane w rozdziale IV załącznika do uchwały. Przywołał unormowania zawarte w § 13 załącznika do uchwały, w tym ust. 5, który stanowi: W mieszkaniowym zasobie Gminy Miasta Gdańska, od dnia wprowadzenia jednolitej stawki bazowej, ustala się strefę centralną w kwartale ograniczonym ulicami: Podwale Przedmiejskie - Bogusławskiego - Targ Węglowy - Targ Drzewny - Podwale Staromiejskie - Targ Rybny - Pobrzeże Rybackie - Długie Pobrzeże - Podwale Przedmiejskie wraz z zabudową po obu stronach ulic granicznych. Ponadto wskazał na postanowienia § 15 ust. 7 załącznika do uchwały, zgodnie z którym: W mieszkaniowym zasobie Gminy Miasta Gdańska, z wyłączeniem lokali socjalnych, niezależnie od obniżek dochodowych, wprowadza się również obniżki uwzględniające następujące czynniki obniżające wartość użytkową lokali: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje, 4) ogólny stan techniczny budynku lub lokalu.

Zaznaczył też, iż uchwałą nr XI/145/11 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2011 r., została wprowadzona 5% obniżka stawki czynszu dla wszystkich budynków położonych poza strefą centralną ustaloną przywołanym wyżej § 13 ust. 5.

W ocenie Rzecznika intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów było to, aby czynsz najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu jako świadczenia ekwiwalentnego. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Właściciel lokalu ustalając stawkę czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Tak więc uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Jednocześnie nie wyklucza to możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości.

W świetle postanowień § 13 ust. 1 załącznika do uchwały, mieszkaniowy zasób Gminy Miasta Gdańska stanowiący jej własność, do dnia wprowadzenia jednolitej stawki bazowej, dzielił się na cztery strefy zamieszkania. Jednolita stawka została ustalona w § 1 zarządzenia nr 380/11 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 marca 2011 r., które weszło w życie w dniu 11 maja 2011 r. Na podstawie dokonanej przez siebie analizy postanowień § 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp. I.a w związku z § 13 ust. 5 załącznika do uchwały Nr XLII/1215/09 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r., Rzecznik Praw Obywatelskich doszedł do wniosku, że wprowadzenie położenia budynku jako czynnika obniżającego wartość użytkową lokalu ma charakter jedynie formalny i nie może być uznane za realizację dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazuje na to okoliczność, że jednolita 5% obniżka stawki czynszu dla wszystkich budynków położonych poza strefą centralną, określoną w § 13 ust. 5 załącznika do uchwały, obejmuje jedynie część dzielnicy Śródmieście, stanowiącą nie więcej niż 1% zabudowanej powierzchni Gdańska. Również samo uzasadnienie wydzielenia tej strefy wydaje się Rzecznikowi pozbawione racjonalnej argumentacji. W uzasadnieniu uchwały nr XI/145/11 wskazuje się bowiem na okoliczność, że położenie budynków w rejonie o wyjątkowym charakterze tego miejsca i zabytkowym charakterze budynków wpływa na koszty ich utrzymania przez właściciela. Tymczasem okoliczność ta nie wpływa bezpośrednio na wartość użytkową usytuowanych tam lokali, a właśnie ta wartość powinna decydować o powiększeniu lub pomniejszeniu stawek czynszu. Rzecznik przykładowo wskazuje na wyższą, jego zdaniem, wartość użytkową lokali położonych w innej części Śródmieścia, sąsiadującej od północy ze strefą centralną. Zamieszkiwanie w tej części Starego Miasta pozbawione jest bowiem uciążliwości dotykających mieszkańców strefy centralnej. Są to uciążliwości związane z intensywnym ruchem turystycznym, dużą ilością imprez masowych odbywających się na ulicach i placach Głównego Miasta, sąsiedztwem dużej liczby lokali gastronomicznych, utrudnionym dojazdem pojazdami mechanicznymi, brakiem zieleni i terenów aktywnej rekreacji oraz znaczną odległością od tego rodzaju miejsc, mniejszą niż w innych dzielnicach ilością sklepów z artykułami codziennego użytku.

W ocenie Rzecznika zastosowany w wieloletnim programie mechanizm obniżki stawki czynszu, ze względu na położenie budynku, nie uwzględnia istotnych różnic pomiędzy lokalizacjami budynków w różnych dzielnicach Gdańska, położonych poza Głównym Miastem. Brak jest uzasadnienia dla potraktowania pozostałej, poza "strefą centralną", części Gdańska w sposób jednolity, gdyż poszczególne dzielnice miasta wyraźnie różnią się między sobą z punktu widzenia wartości lokalizacji mieszkania (relacja atrakcyjności do uciążliwości). Dzielnice mające zdecydowanie ujemną wartość mieszkalną to Nowy Port, Dolne Miasto, Letnica, Przeróbka, Stogi, Olszynka, Krakowiec, Rudniki, Orunia Dolna. Stanowi o tym przede wszystkim odległość od linii komunikacyjnych i bezpośrednie sąsiedztwo terenów przemysłowych istotnie pogarszających stan środowiska naturalnego, a także niski poziom wszystkich funkcji miejskich (braki w zakresie handlu, usług, terenów rekreacyjnych, placówek kultury, przedszkoli, szkół, infrastruktury technicznej, gorsze drogi, chodniki itd.). Powyższe okoliczności wpływają na wartość użytkową lokali mieszkalnych nie mniej niż odległość budynku od centrum miasta. Ustawodawca wprowadzając obowiązek uwzględnienia położenia budynku przy określaniu stawek czynszu miał na myśli również warunki środowiskowe związane np. z prowadzeniem w jego sąsiedztwie działalności gospodarczej. W związku z tym istnieje obawa niezasadnego obciążenia lokatorów budynków położonych poza strefą centralną, czynszem ustalonym według tej samej stawki, którego wysokość nie będzie powiązana z aktualną wartością użytkową zajmowanych przez nich lokali.

Zaskarżona uchwała jest niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uchwała jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu (ustawą). Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy.

W odpowiedzi na skargę Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów podlegał zmianom i od 1 stycznia 2005 r. ustawodawca usunął z jego treści przykładowe okoliczności, które wpływają na wartość użytkową lokalu z uwagi na położenie budynku. Usunął mianowicie słowa: np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca. Zdaniem organu, ustawodawca rezygnując z przykładowego wyliczenia, dał gminie więcej swobody w określeniu takiej obniżki, i jednocześnie to gminie pozostawił decyzję, jak ta obniżka będzie się kształtować, nie narzucając żadnych przykładowych elementów tego czynnika.

Dodatkowo, zdaniem organu, ocena celowości rozwiązań przyjętych przez Radę Miasta Gdańska zaskarżoną uchwałą jest wyłączona z zakresu kontroli sądowej. Stanowią one bowiem element polityki czynszowej miasta ustalanej zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że przy opracowywaniu spornego wieloletniego programu konsekwentnie przyjęto założenie, że jakość życia w poszczególnych rejonach miasta nie odbiega znacząco od siebie. Uznanie położenia budynku, jako czynnika obniżającego w 5% wartość użytkową lokalu i budynków mieszkalnych położonych poza strefą centralną – jako najbardziej atrakcyjną – wynika ze specyfiki urbanistycznej Miasta Gdańska. Nie istnieje również obawa niezasadnego obciążenia lokatorów budynków położonych poza strefą centralną czynszem ustalonym według tej samej stawki, gdyż położenie budynku nie jest jedynym zawartym w zaskarżonej uchwale czynnikiem obniżającym wartość użytkową lokali, ale jednym z takich czynników, obok położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ogólnego stanu technicznego budynku lub lokalu (§ 15 ust. 7 w zw. z § 15 ust. 8 wieloletniego programu). Wprowadzono nadto tzw. obniżki dochodowe, tj. przewiduje się udzielanie obniżek czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach (§ 15 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 5 wieloletniego programu).

Na koniec organ podniósł, że skutkiem stwierdzenia nieważności § 15 ust. 8 Tabela IV.4.Lp. Ia w związku z § 13 ust. 5 wieloletniego programu, byłoby wyeliminowanie z przedmiotowej uchwały czynnika położenia budynku. W efekcie powstałby stan niezgodny z prawem. Byłoby to również niekorzystne dla większości najemców lokali komunalnych, gdyż unieważniłoby udzieloną im obniżkę czynszu wynoszącą 5% z tytułu położenia budynku. Najemcy w tej sytuacji byliby zobowiązani zwrócić kwoty udzielonych im obniżek, albowiem z mocą ex tunc przestałby istnieć przepis upoważniający do udzielania tych obniżek.

Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. Sąd Wojewódzki odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia "N.". W tym samym dniu postanowił także o połączeniu obu wniesionych skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Orzekając jak w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r., III SA/Gd 33/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skargi na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r., nr XLII/1215/09, w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009 - 2013 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 9, poz. 163), następnie czterokrotnie zmienianej (uchwałą nr XLIX/1376/10 z dnia 27 maja 2010 r. – Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 94, poz. 1818; uchwałą nr IX/113/11 z dnia 31 marca 2011 r. – Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r., nr 47, poz. 1094; uchwałą nr XI/145/11 z dnia 26 maja 2011 r. – Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r., nr 76, poz. 1602; oraz uchwałą nr XVI/260/11 z dnia 25 sierpnia 2011 r. – Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r., nr 127, poz. 2519) – zasługiwały na częściowe uwzględnienie. Dodatkowo analiza przepisów zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia zaistnienia w niej istotnych naruszeń prawa również w zakresie nie pokrywającym się z treścią skarg. Oczywiste naruszenia prawa spowodowane niektórymi postanowieniami zaskarżonej uchwały, mające postać naruszenia istotnego, wywołały – stosownie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – konieczność wyjścia poza granice skargi. Ostatecznie w sentencji wyroku Sąd I instancji stwierdził nieważność § 13 ust. 4 i 5, § 15 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 15 ust. 8 Tabela IV.4 lp.: Ia, III, IV załącznika do zaskarżonej uchwały.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały oraz uchwał ją zmieniających stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei zgodnie z przywołanym art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie ustawy i w granicach upoważnienia ustawowego. Jako akt prawa miejscowego może być zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją uchwalił (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Dalej idąca ocena, czy uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, wymaga zbadania jej zgodności z przepisami, które zawierają upoważnienie do jej wydania.

Kwestionowana uchwała – stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy o ochronie praw lokatorów – obejmuje: w rozdziale I - prognozę wielkości oraz stanu technicznego mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Gdańska, w rozdziale II - analizę potrzeb remontowych oraz planu remontów budynków i lokali, w rozdziale III - planowaną sprzedaż lokali, w rozdziale IV - zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w lokalach mieszkalnych, w rozdziale V - sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami, rozdziale VI - źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, w rozdziale VII - wysokość wydatków na utrzymanie i rozwój mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Gdańska, w rozdziale VIII - inne działania mające na celu poprawę wykorzystywania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska, a w rozdziale IX - przepisy powiązane. Jak wynika z przywołanych wyżej tytułów rozdziałów wieloletniego programu, ma on przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej, któremu podporządkować się powinny organy gminy. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zawiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną adresatów. Dlatego zaskarżony w niniejszej sprawie akt jest niewątpliwie aktem stanowienia prawa miejscowego. Został też ogłoszony i obowiązuje. Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, staje się ona aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.

Żadna ze skarg nie zarzuca bezprawności całemu załącznikowi do uchwały. Skarga Rzecznika ogranicza się tylko do dwóch związanych ze sobą przepisów - § 13 ust. 5 i § 15 ust. 8 zawartych w rozdziale IV załącznika zatytułowanym "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w lokalach mieszkalnych". Drugi ze skarżących zakwestionował treść całego IV rozdziału wieloletniego programu oraz niektóre postanowienia z innych rozdziałów.

Skarga J. P. została oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Spełnienie przez skarżącego warunków formalnych, poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi na uchwałę w związku z bezskutecznością tego wezwania, nie jest sporne. Organ zakwestionował natomiast istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi. Stanowiska tego Sąd I instancji jednak nie podzielił.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sfera prawna skarżącego, jako najemcy, kształtowana jest nie tylko poprzez stosunek zobowiązaniowy – umowę najmu, ale również poprzez zaskarżoną uchwałę. Akt ten wpływa wprost na treść stosunku obligacyjnego. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek uiszczania czynszu wedle zasad ustalonych zaskarżonym aktem. Zgodnie z § 14 ust 1 załącznika do uchwały – wysokość miesięcznych stawek czynszu w mieszkaniowym zasobie gminy, w lokalach, których wynajmującym jest gmina, ustala Prezydent Miasta Gdańska, uwzględniając zasady określone w rozdziale IV załącznika do uchwały Rady Miasta. Okoliczność ta determinuje uznanie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa, ugruntowany jest pogląd, iż źródeł interesu prawnego należy upatrywać nie tylko w prawie administracyjnym, ale również w przepisach prawa cywilnego, w tym dotyczących stosunków zobowiązaniowych (np. umowy najmu). Skarżący jako najemca ma więc interes w kwestionowaniu zasad ustalania czynszu w lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Ich ustalenie w sposób sprzeczny z przepisami prawa narusza jego interes prawny.

Natomiast legitymacja skargowa Rzecznika Praw Obywatelskich nie była podważana.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepisem, który w ocenie obu skarżących został naruszony postanowieniami załącznika do uchwały, jest art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Treść tego przepisu powinna być uwzględniona również z mocy art. 8 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że jeżeli właścicielem lokalu jest gmina, to stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Sam art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, iż w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, 4) ogólny stan techniczny budynku.

W świetle przywołanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca nakłada na właściciela takich lokali obowiązek zróżnicowania stawek czynszu w zależności od czynników określonych ustawowo. Ustalanie wysokości stawek czynszu powinno przy tym uwzględniać wszystkie wymienione czynniki. Ustawodawca wskazał je jako bezwzględnie obowiązujące.

Sąd I instancji odniósł się do zmiany treści omawianego art. 7 ust. 1, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2005 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 281, poz. 2783 ze zm.). W obu wersjach (w pierwotnej i w obecnej), wśród czynników bezwzględnie obowiązujących i ściśle powiązanych z wartością użytkową lokalu, wymienia się te same cztery czynniki wpływające na stawki czynszu. Jednakże w pierwotnym brzmieniu punktu 1, wskazującego na "położenie budynku", ustawodawca wymieniał dwie przykładowe różnice w położeniu budynku, a mianowicie: "np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca". Analogicznie we wcześniejszym brzmieniu punktu 2, wskazującego na "położenia lokalu w budynku", wymieniano przykładowo: "kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu".

Na skutek powyższej nowelizacji, ustawa wymienia obecnie oba te czynniki (położenie budynku i położenie lokalu w budynku), bez przykładowego ich doprecyzowania. Zdaniem Sądu I instancji, zmiana ta miała na celu zapewnienie organowi większej swobody przy określaniu okoliczności mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu, i nie krępowanie go własnymi sugestiami. Zwiększona swoboda dana przez ustawodawcę nie oznacza jednak zgody na dowolność, a w szczególności na możliwość nie uwzględniania (w całości lub w części) któregokolwiek z czynników wymienionych w omawianym art. 7 ust. 1.

Jako pierwszy czynnik wpływający na wartość użytkową lokalu, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wymienia "położenie budynku". Oznacza to, że w ocenie ustawodawcy położenie budynku ma rzeczywisty i istotny wpływ na wartość użytkową lokalu. W konsekwencji czynnik ten powinien mieć również adekwatny wpływ na wysokość czynszu. Jego pominięcie oznaczać będzie istotne naruszenie art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W związku z powyższym – pomimo braku zaskarżenia w tym zakresie – Sąd I instancji ocenił postanowienie § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, który stanowi: w lokalach mieszczących się w budynkach wybudowanych po dniu 27 maja 1990 r. poddanych kompleksowej modernizacji albo termomodernizacji, w lokalach stanowiących własność spółki mieszkaniowej, czynsz nalicza się jednakowo na całym obszarze Gminy Miasta Gdańska niezależnie od lokalizacji. Powrót do zasady nakazującej uwzględniać położenie budynku dla wymienionych kategorii lokali jest możliwy jedynie w przypadku braku chętnych do ich zasiedlenia (§ 14 ust. 6).

Przywołane postanowienie wyraźnie nakazuje naliczanie czynszu na całym obszarze gminy dla wszystkich wymienionych w nim lokali, według tych samych stawek "niezależnie od lokalizacji", a więc bez uwzględnienie ustawowego czynnika różnicującego wysokość czynszu od położenia budynku. Przyjęte w zaskarżonej uchwale podejście do lokali wymienionych w jej § 13 ust. 4 jest zatem wprost sprzeczne z przepisem prawa, który nakazuje różnicować wysokość czynszu w zależności od położenia budynku. Dodatkowo takie rozwiązanie nie wypełnia należycie dyspozycji, która nakazuje uwzględniać nie tylko czynniki obniżające, ale również podwyższające wartość użytkową lokali. Jeżeli zatem organ uznał, że lokale wymienione w § 13 ust. 4 są bardziej atrakcyjne, to ocena ta powinna ewentualnie pojawić się wśród czynników podwyższających ich wartość użytkową, np. z uwagi na ogólny stan techniczny budynku. Z całą jednak pewnością wartość użytkowa wszystkich lokali położonych w budynkach np. po ich kompleksowej modernizacji, nie jest taka sama, niezależnie od położenia tych budynków. W tej sytuacji nakazanie naliczania czynszu według tej samej stawki niezależnie od lokalizacji, musi być uznane za sprzeczne z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Obydwie skargi kwestionują zgodność z prawem tych postanowień wieloletniego programu (§ 13 ust. 5 oraz w § 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: Ia), na podstawie których doszło do wydzielenia strefy centralnej (nie objętej obniżką czynszu) oraz przyjęcia jednej 5% obniżki dla wszystkich budynków znajdujących się poza strefą centralną. W ocenie skarżących regulacja wyodrębniająca jedynie budynki położone w strefie centralnej, jest tak ograniczona, że oznacza to pozorne wypełnienie ustawowej dyspozycji nakazującej uwzględnienie położenia budynku, jako czynnika wpływającego na wartość użytkową lokalu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, mimo samodzielności, jaką ma gmina w kreowaniu zasad polityki czynszowej, w pewnych okolicznościach za sprzeczną z prawem powinna być uznana także taka uchwała, która tylko w niewielkim stopniu reguluje nakazaną jej ustawowo materię. Taka cząstkowa regulacja musi być wtedy potraktowana jako istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu I instancji nawet intensywna i wieloletnia aktywność władz miasta nie może doprowadzić do jednoczesnego zrównania jakości życia prawie w całym mieście. Takie niwelowanie różnic może skutkować zwiększeniem wartości użytkowej lokali mieszkalnych w budynkach położonych jednie w określonych jego częściach. Jak wskazał Rzecznik w swojej skardze, w ramach podziału administracyjnego Gdańsk dzieli się na 34 jednostki pomocnicze, tj. dzielnice i osiedla. Wśród nich są również takie, które zdecydowanie różnią się stanem skomunikowania, sąsiedztwem terenów przemysłowych, stanem środowiska naturalnego, czy poziomem infrastruktury handlowej, technicznej lub kulturalnej. Z uwagi na to, że Gdańsk jest także miastem portowym i przemysłowym, to na wartość użytkową lokalu wywiera wpływ położenie budynku w strefie zdewastowanej środowiskowo lub w obszarze narażonym na szkodliwą dla zdrowia działalność zakładów komunalnych lub przemysłowych. W związku z powyższym Sąd przyjął, że organ nie wykazał, aby wartość użytkowa lokali położonych poza strefą centralną (a więc w różnych dzielnicach miasta) była taka sama i nie wymagała zróżnicowania stawek czynszu.

Odrębnym zagadnieniem podniesionym w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich jest negatywna ocena trafności wydzielenia strefy centralnej. Sąd uznał jednak, że argumentacja skargi w tym zakresie, aczkolwiek zawiera szereg racjonalnych argumentów, jest niewystarczająca do ustalenia, że z ich powodu § 13 ust. 5 załącznika do uchwały (wytyczający strefę centralną) w sposób istotny narusza prawo.

W związku z powyższym zasadniczą przyczyną, dla której Sąd I instancji uznał postanowienie § 13 ust. 5 załącznika do uchwały za sprzeczny z prawem, jest brak pełnego wypełnienia w nim normy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ograniczenie regulacji do strefy centralnej, obejmującej jedynie około 1 % powierzchni zabudowy miasta, i nieuzasadnione jednolite potraktowanie jego pozostałej części, nie wyczerpuje ustawowego nakazu zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na położenie budynku. W związku z uznaniem postanowienia § 13 ust. 5 załącznika do uchwały za istotnie naruszający prawo, za sprzeczną z prawem należało uznać również treść § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: Ia tego załącznika. Przepis ten odsyła bowiem do § 13 ust. 5, przyznając 5 % obniżkę czynszu w budynkach położonych poza strefą centralną.

Trzecią regulacją uznaną przez Sąd Wojewódzki za niezgodną z prawem jest § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: III. W tej części Tabeli jako czynnik uzasadniający obniżenie czynszu określono: wyposażenie lokalu w urządzenia techniczne i instalacje. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród czynników, które powinny być bezwzględnie uwzględnione, wymieniono wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawodawca nakazuje uwzględnić: a) nie tylko wyposażenie (w urządzenia techniczne i instalacje) lokalu ale także całego budynku; b) nie tylko sam fakt istnienia takiego wyposażenia, ale również jego stan.

W trzeciej części Tabeli brak jest zatem zapisu dotyczącego wyposażenia w urządzenia techniczne i instalacje budynku oraz nie ma jakiegokolwiek zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan urządzeń technicznych i instalacji budynku i lokalu. Tym samym zapis ten jedynie częściowo realizuje dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skoro ustawodawca nakazał zróżnicowanie stawek czynszu również od tych elementów, to ich pominięcie musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej części regulacji w całości, a zatem we wszystkich przypadkach opisanych w Tabeli IV.4. lp.: III, tj. od lit. a) do lit. e).

Analogicznie w przypadku postanowienia § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: IV. W tej części Tabeli, jako czynnik uzasadniający obniżenie czynszu określono: ogólny stan techniczny lokalu. Jako elementy tego czynnika wpływające na obniżenie czynszu wskazano jednie: a) położenie w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na stan techniczny: b) wady techniczne, związane z zagrzybieniem lub występowaniem związków toksycznych z winy wynajmującego, stwierdzone przez organ uprawniony w formie decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, jako czynnik bezwzględnie obowiązujący wymieniono ogólny stan techniczny budynku. Pomiędzy budynkiem, który z uwagi na jego ogólny stan techniczny należy ocenić jako "bardzo dobry", a budynkiem nadającym się tylko "do rozbiórki" istnieje duża różnica, i z pewnością można wyodrębnić stany pośrednie. Ograniczenie regulacji do stanu, w którym budynek przeznaczony jest do rozbiórki jest skrajne, i z tego powodu, w ocenie Sądu, jest to regulacja nosząca cechy pozorności. Jest to sytuacja podobna do omówionego już wyżej podziału miasta, zgodnie z którym wyodrębniono jedynie znikomą jego strefę centralną. Tak wąski sposób uwzględnienia stanu technicznego budynku musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej części regulacji w całości, tj. w obu przywołanych wyżej przypadkach z Tabeli IV.4 lp.: IV.

Ostatnim przepisem, którego nieważność została stwierdzona przez Sąd, jest § 15 ust. 7 pkt 3 i 4. W ustępie 7 tego paragrafu wymienia się czynniki obniżające wartość użytkową lokalu, które powinny mieć wpływ na wysokość czynszu. Pkt 1 i 2 tego ustępu dosłownie powtarza regulację ustawową z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Już jednak w jego pkt 3, (inaczej niż w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), pomija się – jako czynnik wpływający na wysokość czynszu – stan urządzeń technicznych i instalacji. Tymczasem stan tych urządzeń i instalacji jest czynnikiem obligatoryjnym. Jego wpływ na wartość użytkową lokalu, a tym samym na wysokość czynszu, musi być uwzględniana przez Radę Miasta. Pominięcie elementu obowiązkowego, jakim jest stan urządzeń technicznych i instalacji musi skutkować nieważnością tego postanowienia.

Z kolei treść punktu 4) w § 15 ust. 7 załącznika do uchwały jest szersza niż określona w art. 7 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Obok wymaganego przez ustawę odwołania do ogólnego stanu technicznego budynku, w załączniku do uchwały mówi się również o ogólnym stanie technicznym lokalu. Co do zasady takie rozszerzenie regulacji jest dopuszczalne, gdyż przywoływany art. 7 pozwala na wprowadzanie dodatkowych elementów wpływających na wysokość czynszu. Jednakże użycie przez organ uchwałodawczy spójnika "lub" zamiast "i" może sugerować, że przy określaniu czynników różnicujących stawki czynszu można poprzestać na ogólnym stanie technicznym lokalu, z pominięciem takiego stanu budynku. Nie jest to zgodne z wolą ustawodawcy, który ogólny stan techniczny budynku traktuje jako czynnik obligatoryjny, a nie alternatywny. Nie może też ujść uwadze, że pomimo przyjęcia szerszego (niż wymaga ustawa) brzmienia omawianego punktu 4), zawarta w nim dyspozycja nie znalazła swego odzwierciedlenia w Tabeli IV.4. lp.: IV. Nominalnie odnosi się ona tylko do ogólnego stanu technicznego lokalu.

W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że podstawą do uznania nieważności wszystkich omówionych wyżej postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska była ich sprzeczność z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Sprzeczność ta polegała bądź na niezgodności niektórych regulacji przyjętych w wieloletnim programie z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 1, bądź na rozminięciu się tej regulacji z funkcjonalną wykładnią tego przepisu ustawy. W tym drugim przypadku Sąd stwierdził nieważność z uwagi na zbyt ograniczony zakres regulacji, który stanął na przeszkodzie osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest uzależnienie stawek czynszu od położenia budynku oraz od jego ogólnego stanu technicznego.

Ponadto w zakresie, w jakim załącznik do zaskarżonej uchwały nie wypełnia dyspozycji z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, co przekłada się bezpośrednio na stosunki cywilne, pozostaje w sprzeczności z kodeksową zasadą ekwiwalentności świadczeń. Naruszenie zasad ekwiwalentności w umowach dotyczących mienia komunalnego nie pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonych regulacji także z punktu widzenia norm konstytucyjnych. Jeżeli bowiem w wyniku zasad określonych w wieloletnim programie lokatorzy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej, są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości od lokatorów, których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności. W tej sytuacji należy przyjąć, że określone w wyroku przepisy załącznika do uchwały naruszają też art. 2 i 32 Konstytucji RP, które stanowią, że nasze Państwo urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości.

Sąd uznał natomiast, że nie jest właściwy do oceny tej części skargi J. P., która odnosiła się do części uchwały nie nakładającej na najemców obowiązków ani nie przyznającej im uprawnień, jako że w tym zakresie uchwała jest aktem o charakterze planowania i polityki wewnętrznej, zawiera prognozy i analizy, które nie mają charakteru normatywnego w stosunku do najemców.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., III SA/Gd 33/12, wniosła Gmina Miasta Gdańska. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skarżący J. P. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, podczas gdy takiego interesu nie posiada;

2. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obniżki udzielone w zaskarżonej uchwale na podstawie ww. przepisu cechują się pozornością i "nie wyczerpują (...) ustawowego nakazu zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na położenie budynku", a przez to są sprzeczne z prawem i nie urzeczywistniają zasad sprawiedliwości społecznej oraz równości;

3. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w zaskarżonej uchwale nie zróżnicowano stawek czynszu z uwagi na wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne oraz stan tych urządzeń, podczas gdy stosowne rozróżnienie w zaskarżonej uchwale się znajduje;

4. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż rozróżnienie w zaskarżonej uchwale dotyczące ogólnego stanu technicznego budynku cechuje się "pozornością", podczas gdy przyjęcie tego rozróżnienia w zaskarżonej uchwale jest rzeczywiste i faktycznie mające zastosowanie.

5. art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, iż przepisy § 15 ust. 7 pkt 3 i pkt 4 oraz § 15 ust. 8 Tabela IV.4 L.p. III od lit. a) do lit. e) i L.p. IV lit. a) i lit. b) zaskarżonej uchwały rażąco naruszają prawo, podczas gdy zawierają one czynniki obniżające wartość użytkową lokalu zgodne z z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie obydwu skarg, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności, że skarga J. P. powinna zostać oddalona z uwagi na brak jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpoznając skargę J. P. Sąd winien ocenić, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego tego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak. Nawet jeśliby uznać, jak wskazuje Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że fakt bycia najemcą lokalu komunalnego determinuje uznanie, że J. P. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, to już z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę tegoż interesu. Legitymację do wniesienia skargi może stanowić jedynie naruszenie indywidualnego interesu prawnego, nie zaś obiektywna potencjalna wadliwość uchwały. Skarżący zaś nie wykazał, aby doszło do naruszenia jego własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto umowa najmu została J. P. wypowiedziana w kwietniu 2012 r. ze skutkiem na dzień 31 maja 2012 r.

Przechodząc do dalszych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina stwierdza, że Sąd I instancji kwestionuje treść § 13 ust. 4 wieloletniego programu wskazując, iż nie można wprowadzić kryterium "niezależnie od lokalizacji", jeśli ustawa nakazuje przyjmowanie czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową m.in. w postaci "położenia budynku". Warto jednak podkreślić, iż wyliczenie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów jest przykładowe, uchwała może zawierać inne, dodatkowe elementy. Przyjęcie jednolitej stawki, uzasadnione stanem budynków, nie narusza tego przepisu, bowiem ustalenie stawki czynszu za 1 m2 można przyjąć na identycznym poziomie, niezależnie od położenia budynku. Warto wskazać również, że przyznanie obniżki z tytułu położenia budynków, o których mowa w § 13 ust. 4 wieloletniego programu po to, by – jak proponuje Sąd – przyznać jednocześnie podwyżkę z tytułu stanu technicznego tych samych budynków mogłoby z kolei wiązać się z niezrozumieniem i trudnością stosowania takich norm w praktyce, gdy najemcom tych samych budynków przyznaje się jednocześnie i obniżkę i podwyżkę.

Z przeprowadzonych przez Miasto analiz wynika, że obniżka czynszu z tytułu położenia budynku ma niewielki wpływ na przydatność lokalu do umówionego użytku oraz komfort zamieszkiwania w lokalu. Najistotniejszą rolę ma standard i stan techniczny lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem najmu.

Skarga kasacyjna wskazuje również, że Sąd Wojewódzki dokonując oceny charakteru obniżek przyznanych z uwagi na położenie budynku poza strefą centralną (§ 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: Ia) oraz z uwagi na przeznaczenie budynku do rozbiórki ze względu na zły stan techniczny (§15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: IVa) i uznając, że są one pozorne, nie wyjaśnił, co rozumie pod pojęciem pozorności.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się też z Sądem I instancji co do uznania za niezgodną z prawem regulacji zawartej w § 15 ust. 7 pkt 3 oraz ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: III od lit, a) do lit, e). Jak wskazuje Sąd brak jest zapisu dotyczącego wyposażenia w urządzenie techniczne i instalacje budynku, oraz nie ma jakiegokolwiek zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan urządzeń technicznych i instalacji budynku i lokalu. Wskazać trzeba, że analiza obniżek wymienionych w Tabeli IV.4 Lp. III – wbrew ustaleniom Sądu – prowadzi do wniosku, że zapis pod lit. a) i lit. b) odnosi się do wyposażenia w urządzenia techniczne i instalacje budynku. Stan techniczny instalacji wewnętrznych ma natomiast najmniej istotne znaczenie dla przydatności do umówionego użytku, jeśli instalacje spełniają swoją funkcję i są sprawne. Niesprawne instalacje zaś nie spełniają swojej funkcji i wynajmujący jest obowiązany niezwłocznie przywrócić ich sprawność techniczną, aby korzystanie z lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem i umową było możliwe. Istotną dysfunkcją lokalu jest brak instalacji wewnętrznych i w tym zakresie obniżki czynszu zostały uwzględnione.

Podobnie, niezasadnie Sąd I instancji zakwestionował uregulowania zawarte w § 15 ust. 7 pkt 4) oraz ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: IV lit, a) i b). Tytuł: ogólny stan techniczny lokalu jest oczywistym błędem pisarskim, gdyż – jak zauważa sam Sąd – obniżka pod literą a (położenie w budynku przeznaczonym do rozbiórki) dotyczy niewątpliwie stanu budynku. Nadto § 15 ust. 7 pkt 4 ujmuje oba elementy tej obniżki, tj. zarówno stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów), jak i lokalu.

Nadto brak jest uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności dodatkowej obniżki z tytułu stanu technicznego lokalu. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów pozwala na wprowadzanie dodatkowych elementów wpływających na wysokość czynszu, co potwierdza również Sąd, który wskazuje jednak na błędne użycie spójnika "lub" zamiast "i" w § 15 ust. 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Należy wskazać, że spójnik "lub" jest alternatywą nierozłączną (w przeciwieństwie do spójnika "albo"), a ujęcie w tabeli IV.4. Lp. IV obu obniżek, tj. zarówno z tytułu stanu technicznego budynku (lit. a), jak i stanu technicznego lokalu (lit. b), powoduje, że zawsze te obniżki są udzielane łącznie, jeśli tylko są spełnione warunki wymienione w ich opisach.

Żaden z przepisów nie narusza też art. 2 ani art. 32 Konstytucji. Nie można zarzucić zaskarżonej uchwale nie respektowania zasad sprawiedliwości społecznej oraz równości, albowiem "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Wszyscy najemcy, którzy spełniają określone w uchwale kryteria do przyznania obniżek, obniżki te otrzymują. Nie są w żaden sposób dyskryminowani przy ich udzielaniu. Nie można tu mówić również o zarzucanym przez Sąd braku ekwiwalentności, skoro w ocenie Sądu ekwiwalentność jest równoznaczna z wypełnieniem dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, a zaskarżona uchwała, jak wskazano wyżej, dyspozycję tego przepisu wypełnia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut stawiany przez skarżącą kasacyjnie Gminę Miasta Gdańska sprowadza się do tego, że J. P. nie miał interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r., nr XLII/1215/09, w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009-2013 (dalej: uchwała) – w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego."

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała (zarządzenie) organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza (zob. A. Matan, komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uw. 5 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., oddziałuje na interes prawny skarżącego, jeżeli rozstrzyga o jakimś elemencie jego sytuacji materialnoprawnej, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Z tego punktu widzenia zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, czy J. P. w ogóle nie legitymuje się interesem prawnym, na który może oddziaływać uchwała, czy tylko jego interes prawny nie został naruszony.

Sąd I instancji przyjął, że ustalenie zasad kształtowania wysokości czynszu w lokalach wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy, w sposób sprzeczny z ustawowym porządkiem prawnym, narusza interes prawny skarżącego, jako najemcy takiego lokalu. Uzasadnił to tym, że na skarżącym ciąży obowiązek uiszczania czynszu wedle zasad ustalonych uchwałą. Zgodnie z § 14 ust 1 załącznika do uchwały – wysokość miesięcznych stawek czynszu w mieszkaniowym zasobie gminy, w lokalach, których wynajmującym jest gmina, ustala Prezydent Miasta Gdańska, uwzględniając zasady określone w rozdziale IV załącznika do uchwały, co przekłada się wprost na treść stosunku obligacyjnego łączącego skarżącego z gminą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, jako że ma on oparcie także w normie ustawowej.

Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), jeżeli właścicielem [lokalu] jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki; w przypadku gminy – zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów) muszą być więc uchwalone przez radę gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1) i muszą uwzględniać czynniki, o jakich mowa w art. 7 ust. 1. Taka jest treść normy ustalonej w oparciu o powołane przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Mimo, że norma ta ma głównie charakter kompetencyjny, to wynikają z niej także, w szczególności z art. 7 ust. 1, przesłanki materialnoprawne pozwalające na kształtowanie zasad ustalania wysokości czynszu, które to zasady oddziałują na treść stosunku najmu ("stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy (...) zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4"). Jeżeli rada gminy w sposób niezgodny z przesłankami ustawowymi (jak uznał Sąd I instancji, o czym będzie jeszcze mowa) kształtuje zasady ustalania wysokości czynszu, to narusza w ten sposób sferę prawnych interesów najemcy, bowiem stosunek najmu w zakresie ustalania wysokości czynszu nie zależy wyłącznie od swobodnej woli stron tego stosunku. Wpływ na ten zakres stosunku cywilnego ma bowiem, z mocy wskazanej wyżej normy ustawowej, akt z zakresu administracji publicznej. Jeżeli został wydany z istotnym naruszeniem norm hierarchicznie wyższych, to narusza interes prawny najemcy.

Jest to zatem sytuacja różna od tej, która wynika z cytowanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r., I OSK 1511/10, gdzie chodziło o uchwałę dotyczącą czynszu w komunalnych lokalach użytkowych, której treść nie kształtuje z mocy ustawy stosunku cywilnego.

W aktach sprawy brak jest też dowodów, że J. P. utracił status najemcy lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Jeśli więc Sąd I instancji w ostateczności częściowo uwzględnił skargę J. P., to rozstrzygnięcie takie nie narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustosunkowując się do następnego zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) w zw. z art. 140 k.c. i art. 2 i 32 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obniżki udzielone w zaskarżonej uchwale cechują się pozornością i "nie wyczerpują (...) ustawowego nakazu zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na położenie budynku", to Naczelny Sąd Administracyjny generalnie podziela w tym względzie pogląd Sądu I instancji. Sąd ten uznał bowiem, że § 13 ust. 5 w zw. z § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: Ia załącznika do uchwały narusza art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż wymienione przepisy uchwały nie realizują istoty normy ustawowej, a jedynie pozornie realizują wskazania ustawodawcy. Ograniczenie regulacji do strefy centralnej, obejmującej jedynie około 1 % powierzchni zabudowy miasta, i nieuzasadnione jednolite potraktowanie pozostałej jego części, nie wyczerpuje ustawowego nakazu zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na położenie budynku, tym bardziej, że Gdańsk dzieli się na 34 jednostki pomocnicze, wśród których są również takie, które zdecydowanie różnią się stanem skomunikowania, sąsiedztwem terenów przemysłowych, stanem środowiska naturalnego, czy poziomem infrastruktury handlowej lub kulturalnej.

Oczywiście występuje tu problem, na ile kontrola sądu administracyjnego ograniczona do zgodności z prawem kontrolowanego aktu (zob. art. 184 Konstytucji i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) może wkraczać w materię, co do zasady objętą samodzielnością uchwałodawczą gminy. W tym wypadku dotyczy to tego, jak powinna się kształtować struktura miasta (poszczególne jego strefy) ze względu na wartość użytkową, lub inaczej, jakość życia w komunalnych zasobach mieszkaniowych. Pamiętać jednak należy, że uchwała w omawianej materii, jako akt stanowiony na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.) lub według innych przedstawicieli doktryny nawet przepisy wykonawcze, ma realizować, przy uwzględnieniu "uwarunkowań lokalnych", zasady wynikające z normy ustawowej, stanowiącej wytyczne dla działalności uchwałodawczej gminy (w tym wypadku zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Jeśli więc z oceny Sądu Wojewódzkiego, której nie można przypisać cech arbitralności, a opartej na argumentach zawartych w treści obydwu skarg i stanowisku gminy, wynika, że przepisy uchwały nie uwzględniają uwarunkowań lokalnych w zakresie struktury urbanistycznej miasta, co powoduje, że treść prawa miejscowego nie realizuje w pełni norm ustawowych, to taka ocena mieści się w granicach kontroli legalności aktu prawa miejscowego.

Nie przekonuje zwłaszcza stanowisko gminy, że w budynkach wybudowanych po dniu 27 maja 1990 r. i poddanych kompleksowej modernizacji albo termomodernizacji, stawki czynszu powinny być jednakowe, niezależnie od lokalizacji (§ 13 ust. 4 uchwały). Ogólny stan techniczny budynku i jego położenie to dwa odrębne czynniki różnicujące wartość użytkową lokalu (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie praw lokatorów). W tym więc zakresie uchwała również nie realizuje wytycznych ustawowych w zakresie uwzględniania położenia budynku, a zatem zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów należy uznać za bezzasadny.

Podobnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzecz się ma, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż rozróżnienie w zaskarżonej uchwale dotyczące ogólnego stanu technicznego budynku cechuje się "pozornością", podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – jest rzeczywiste. Zarzut błędnej wykładni ustawy został postawiony w kontekście treści § 15 ust. 7 pkt 4 i ust. 8 Tabela IV.4. lp.: IV uchwały. W tej części tabeli, jako czynnik uzasadniający obniżenie czynszu określono: ogólny stan techniczny lokalu, co według skargi jest oczywistą omyłką, gdyż chodzi o stan techniczny budynku. Jako elementy tego czynnika wpływające na obniżenie czynszu wskazano: a) położenie w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na stan techniczny: b) wady techniczne, związane z zagrzybieniem lub występowaniem związków toksycznych z winy wynajmującego, stwierdzone przez organ uprawniony w formie decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia.

Zauważyć więc należy, że nie tylko tytuł pkt IV tabeli: ogólny stan techniczny lokalu, ale również treść pkt a "położenie w budynku przeznaczonym do rozbiórki", a nie np. budynek przeznaczony do rozbiórki, wskazuje, że chodzi o stan techniczny lokalu, a nie budynku. Tymczasem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów jako czynnik różnicujący wartość użytkową lokalu wymienia ogólny stan techniczny budynku. Nawet jeśli przyjąć wyjaśnienia skarżącej kasacyjnie, że z § 15 ust. 7 pkt 4 uchwały wynika, że chodzi o ogólny stan techniczny budynku i lokalu, czego treść tabeli z § 15 ust. 8 w pkt IV nie potwierdza, to rację ma Sąd I instancji, że pomiędzy stanem "dobrym" (lub nawet zagrzybieniem wynikającym z winy wynajmującego) a stanem "do rozbiórki" może istnieć wiele innych sytuacji, określających stan techniczny budynku, z których uchwałodawca wybrał tylko tę skrajną. Tak ukształtowana norma na poziomie uchwały nie realizuje więc – zdaniem Sądu I instancji – wytycznych z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, którą to ocenę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Zatem zarzut naruszenia przepisu ustawy z powodu jego błędnej wykładni należy uznać za bezpodstawny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię nie uwzględnia, że w przepisie tym, oprócz wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje, ustawodawca wymienia jako czynnik różnicujący wartość użytkową lokalu także ich stan, czego zabrakło w § 15 ust. 7 pkt 3 i ust. 8 Tabela IV.4. lp.: III uchwały. Polemika sprowadzająca się w istocie do tego, czy ze względu na obowiązki ustawowe wynajmującego (dbanie o stan techniczny urządzeń) konieczne jest uwzględnianie stanu urządzeń i instalacji przy ustalaniu zasad określania wysokości czynszu, jest w zasadzie polemiką z ustawodawcą. Na gruncie normy ustawowej rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie odpowiada prawu, gdyż brak uwzględnienia stanu urządzeń i instalacji odnosi się do wszystkich wymienionych w tej części uchwały przypadków.

Przy zarzutach dotyczących naruszenia poszczególnych punktów ust. 1 art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów autor skargi kasacyjnej powoływał, jako przepisy związane, art. 140 K.c. oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji. Jaki związek z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ma art. 140 K.c. skarga kasacyjna w ogóle nie uzasadnia, wbrew dyspozycji art. 176 p.p.s.a., dlatego też w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do zarzutów odnieść. Wskazane natomiast w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji, Sąd I instancji wymienił w kontekście zasady ekwiwalentności, którą, zdaniem tego Sądu, mają urzeczywistniać wytyczne zawarte w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jeżeli bowiem, w ocenie Sądu I instancji, w wyniku sprzecznie z prawem określonych w uchwale zasad ustalania czynszu, najemcy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości od lokatorów, których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności. Skarżąca kasacyjnie Gmina Miasta Gdańska temu zaprzecza, ale twierdzenie takie opiera na przekonaniu, że zaskarżona uchwała wypełnia dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jeśli jednak, jak ustalono wyżej, wskazany przepis ustawy o ochronie praw lokatorów zaskarżona uchwała ostatecznie naruszyła, to przynajmniej sposób naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji (uzasadnienie błędnej ich wykładni – art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) podany w skardze kasacyjnej należy uznać za nieskuteczny.

Stwierdzenie nieważności tych przepisów uchwały, które Sąd I instancji uznał za naruszające prawo nie oznacza, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że najemcy utracili automatycznie i z mocą wsteczną prawo do ulg w czynszu, wynikających z zakwestionowanych przepisów. W ramach cywilnego stosunku najmu lokalu mieszkalnego wysokość czynszu kształtowana jest przez czynności cywilnoprawne (zob. art. 8a ust. 1-3 ustawy o ochronie praw lokatorów) i od ważności tych czynności, co w razie sporu ocenić może sąd powszechny, zależy wysokość czynszu płaconego przez najemców.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.