Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność § 3 pkt. 1, § 9 ust. 1 i 2, § 10, § 12 ust. 1 i 2, § 20 ust. 3 pkt. 2, § 26, § 27, § 29, § 31 ust. 2 pkt. 2, ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]; II. oddala w pozostałej części.

Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września

1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - [...] listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (zwanej dalej Regulaminem).

Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej Prokurator, skarżący) w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja RP), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie następujących obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, to jest:

- nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki, a tym samym zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 u.c.p.g. zawiera alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach;

- nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 2 i 4 w zw. z § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych na terenach utwardzonych, w pomieszczeniach lub w altanach śmietnikowych i utrzymania tych miejsc w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, podczas gdy postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie gminy na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, jakie powinno spełniać miejsce ustawienia tych pojemników;

- nałożenie w § 9 ust. 1 na właścicieli nieruchomości zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, osadów ściekowych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, lakierów, rozpuszczalników, zużytych olejów, smarów, resztek farb, przeterminowanych leków i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej, rolniczej, ogrodniczej i przemysłowej oraz określonych w § 9 ust. 2 innych zakazów, podczas gdy postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zawierają kompetencji do ustanowienia takich zakazów;

- nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 10 Regulaminu obowiązku pryzmowania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części ruchomości służących do użytku publicznego położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

- ograniczenie w § 11 Regulaminu uprawnienia do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonych terenów;

- wprowadzenie w § 12 ust. 1 Regulaminu ograniczeń w zakresie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami i wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "naprawy drobne i doraźne";

- wprowadzenie w § 12 ust. 2 Regulaminu regulacji dotyczącej napraw pojazdów mechanicznych, gdy w upoważnieniu ustawowym mowa jest o pojazdach samochodowych;

- wskazanie w § 14 ust. 3 Regulaminu, że służące do zbierania odpadów komunalnych pojemniki muszą być wykonane z materiału zapewniającego ich trwałość, być wyposażone w pokrywę; z wyjątkiem pojemników tzw. otwartych wykorzystywanych do zbierania niektórych rodzajów odpadów komunalnych, posiadać kołka i być przystosowane do opróżniania sprzętem specjalistycznym, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

- przyjęcie przez gminę w § 20 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, że częstotliwość opróżniania osadów ściekowych ze zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji;

- nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 26 Regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku, a tym samym jednocześnie istotnie narusza również § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej;

- wprowadzenie w § 27 Regulaminu nakazu zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia gadów, płazów, ptaków lub owadów utrzymywanych na obszarze nieruchomościach położonych w zabudowie jednorodzinnej, w lokalach mieszkalnych lub użytkowych, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych", których dotyczy upoważnienie ustawowe;

- nałożenie w § 29 ust. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące psy ras uznanych za agresywne lub psy w inny sposób zagrażające otoczeniu bezwzględnego obowiązku wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku na smyczy i w kagańcu i wyłącznie przez osobę dorosłą oraz zastosowanie pojęcia niedookreślonego "inne psy mogące stanowić zagrożenie";

- nałożenie na właścicieli psów w § 29 ust. 2 Regulaminu ograniczeń w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy na terenie przeznaczonym do użytku publicznego, podczas gdy analogicznej treści ograniczenia określone są w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt i nie mogą być powtórzone w akcie prawa miejscowego, co stanowi jednocześnie istotne naruszenie § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a nadto wprowadzenie w przepisie niedookreślonego pojęcia "tereny mało uczęszczane";

- zobowiązanie w § 31 ust. 2 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób nie będący uciążliwym dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiedzkich, a także zobowiązanie w § 31 ust. 3 i 4 osób utrzymujących pnie pszczele do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Wskazując na przytoczone zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy [...] oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminny [...] (dalej Rada, organ), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podjęła polemikę z zarzutami skarżącego. Organ podkreślił, iż zaskarżone przepisy Regulaminu są wydane na podstawie i w graniach upoważnień ustawowych, a przez to nie stanowią naruszeń prawa prowadzących do stwierdzenia ich nieważności.

Organ podniósł, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień przyjęcia Regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przewidywał kompetencje rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Rady, zakres nazwy "pojemnik" obejmuje również worek, co znalazło swój wyraz w treści art. § 2 pkt 1 i w § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Z kolei w § 13 ust. 2 Regulaminu określono rodzaje pojemników poprzez wskazanie ich cech.

Organ jednocześnie podkreślił, że w celu zapobiegnięcia skażeniu gleby w przypadku rozszczelnienia się pojemników lub worków ustanowił wymogi dla miejsca przechowywania pojemników na odpady. Zgodnie z § 15 ust. 1 Regulaminu musi być to utwardzony plac, pomieszczenie, altanka.

Zaskarżonym § 9 ust. 1 Regulaminu Rada ustaliła zasady właściwej eksploatacji pojemników oraz worków do zbierania odpadów komunalnych poprzez wskazanie substancji jakie nie powinny być wyrzucane do worków i pojemników. Zdaniem organu wskazanie mieszkańcom poprawnego sposobu postępowania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi nie wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia. Wskazaniem takim jest również określenie postępowania po uprzątnięciu błota, śniegu, lodu, tj. gromadzenie zanieczyszczeń w pryzmy.

Regulamin zawiera także określenie szczegółowych wymagań dla mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w tym wskazanie miejsc gdzie może odbywać się mycie pojazdów samochodowych. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jest dopuszczalna jedynie w zakresie wykonania napraw drobnych i doraźnych. Rada Gminy dopuściła dokonywanie drobnych napraw pojazdów mechanicznych na drodze jedynie pod warunkiem, że nie spowodują one ani zagrożenia dla ruchu drogowego, ani zanieczyszczenia środowiska.

W § 20 ust. 3 pkt 2 Regulaminu Rada Gminy ustaliła częstotliwość usuwania osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków i zbiorników, co zdaniem organu stanowi realizację art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Częstotliwość usuwania osadów ściekowych została uzależniona od ich eksploatacji, a termin usuwania osadów określony jest w instrukcji ich eksploatacji.

Przedmiot zaskarżonych postanowień stanowią również zwierzęta, co do których ustalono m. in. zasady utrzymywania gadów, płazów, ptaków lub owadów oraz wskazano zabezpieczenia chroniące przed wydostaniem się ich na zewnątrz, Zwierzęta, które ze względu na swoja wielkość lub charakter winny być utrzymywane przez posiadacza psa w taki sposób, aby nie powodowały zagrożenia, czy też uciążliwości dla innych. W Regulaminie określono również odległość od nieruchomości sąsiednich, w jakiej mogą być umieszczane ule.

Mając to na względzie, Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Należy mieć na względzie, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, nr 152, poz.897), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. wprowadził administracyjnoprawną regulację w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustanawiając monopol gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została ona jednocześnie zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym powstał systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na mocy art. 4 u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawo żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony na gminach ciąży obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za rażące. Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Niejednokrotnie więc konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co istotne, w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać - a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Takie powtórzenie jest uznawane za zabieg niedopuszczalny, traktowany w dominującym nurcie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa. Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich modyfikację – naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wobec przytoczonej regulacji art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, nie można podzielić zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa. Spośród postawionych zarzutów, Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach § 3 pkt 1, § 9 ust. 1 i ust. 2, § 10, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 20 ust. 3 pkt. 2, § 26, § 27, § 29, § 31 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 przedmiotowego Regulaminu i w tej części stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 pkt 1 Regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 u.c.p.g. zawiera alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach. Jednocześnie w dalszej części Regulaminu (por. § 3 pkt 3, § 15 ust. 1) uchwała umożliwiła zbiórkę odpadów zarówno do pojemników, jak i worków. Tak sformułowane zapisy nie są jasne. Wskazują na to, że w użytym w Regulaminie pojęciu pojemników nie mieści się pojęcie worków. Ma zatem rację Prokurator, że zapisy te mogą wprowadzać w błąd adresatów normy, sugerując im, że do segregowania odpadów niezbędne są pojemniki, choćby nawet odpady zamierzali zbierać do worków. Podobnie – zdaniem Sądu - regulacje § 9 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu rażąco naruszyły obowiązujące prawo. Rada Gminy, ze względu na bezpieczeństwo, w pojemnikach na odpady komunalne zabroniła gromadzenia następujących odpadów: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamu, osadów ściekowych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, lakierów, rozpuszczalników, zużytych olejów, smarów, resztek farb, przeterminowanych leków i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej, rolniczej, ogrodniczej i przemysłowej (ust. 1 pkt 1). Zabroniła też wrzucania odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce do pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów zmieszanych (ust. 1 pkt 2). Następnie podała co można wrzucać do poszczególnych właściwie oznaczonych worków, służących do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (ust. 2). Zasadny jest wywód Prokuratora, że w tej części Regulaminu stanowiącego integralną część przedmiotowej uchwały umieszczono nieuprawnione zakazy w zakresie rodzajów przedmiotów, które nie mogą być umieszczane w pojemnikach. Sąd podziela to stanowisko. Regulacja ta nie znajduje bowiem umocowania w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a zagadnienia nią objęte zostały odrębnie uregulowane w ustawie o odpadach (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. Lex nr 2777680; wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, publ. CBOSA). Rada Gminy, nakładając na właścicieli nieruchomości tak ukształtowane obowiązki, bez wyraźnej delegacji, wkroczyła zatem w sferę praw i wolności obywatelskich, zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu i już unormowaną ustawowo.

Również § 10 uchwały w sprawie Regulaminu wykracza poza delegację ustawową. Wskazano w nim, że błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia z części ruchomości służących do użytku publicznego, położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości należy gromadzić w pryzmach. Niewątpliwie Rada gminy jest uprawniona do szczegółowego określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego, ale nie regulowania sposobu ich gromadzenia. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalone jest jednak stanowisko, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, podobnie jak i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. Zasadne jest też stanowisko Prokuratora odnośnie § 12 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. § 12 ust. 1 Regulaminu ogranicza możliwość napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do miejsc, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwie dla sąsiednich nieruchomości (pkt 3), naprawy zaś mają sprowadzać się do "drobnych i doraźnych" (pkt 1). Taki zapis nie jest jednak wadliwy - jak sugeruje Prokurator – dlatego, że wkracza w domenę regulacji prawa cywilnego. Regulacje zawarte w Regulaminie mają bowiem zupełnie inny charakter niż regulacje art. 144 k.c., która dają podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że uwzględniając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia szczegółowych zasad, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 k.c. są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadzałby przepisów ustanawiających delegacje takie, jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Nadto, uchwała w tym zakresie nie wprowadziła zakazu, a jedynie wskazała, że warunkiem podejmowania danych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób, bądź nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Mimo to Sąd dostrzegł konieczność stwierdzenia nieważności całego ust. 1

§ 12 z uwagi na posłużenie się w nim pojęciami nieostrymi, charakteryzującymi dopuszczalne naprawy jako "drobne i doraźne", co może wywoływać poważne trudności interpretacyjne adresatów tego aktu prawnego i w konsekwencji nie pozwala na właściwe stosowanie wskazanej normy. Brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie to pojęcie. W praktyce, dla jednych osób "drobna" naprawa może trwać kilka minut i nie wiązać się np. z emisją hałasu, podczas gdy dla innych obiektywnie "drobna i doraźna" naprawa może stanowić poważne i długotrwałe wyzwanie, powiązane z wytwarzaniem hałasu. W tym kontekście raz jeszcze odwołać się należy do § 6 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w którym sformułowano generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie, jednoznacznie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ten zapis – w ocenie Sądu – warunku tego nie spełnia, przez co zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całego ust. 1 § 12 Regulaminu.

Podobnie regulacja § 12 ust. 2 Regulaminu zawiera istotne naruszenie prawa. W przepisie tym wprowadzono ograniczenia w zakresie napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami, podczas gdy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących naprawy poza warsztatami pojazdów samochodowych. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że "Pojazdy samochodowe" są pojęciem węższym od "pojazdów mechanicznych" użytych przez uchwałodawcę. Przytoczyć należy za Prokuratorem, że w uchwale całej izby Sądu Najwyższego - Izby Karnej z dnia 28 lutego 1975 roku sygn. V KZP 2/74 (Lex nr 18934) stwierdzono, że pojazdem mechanicznym jest każdy pojazd drogowy czy szynowy napędzany umieszczonym w nim silnikiem, jak również maszyna samobieżna i motorower. Z kolei "pojazd samochodowy" posiada swoją definicję legalną w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. W rozumieniu tej ustawy, stosownie do treści art. 2 pkt 33, pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Zgodzić się należy więc z Prokuratorem, że rada gminy określiła zasady napraw pojazdów szerzej, niż to wynika z delegacji ustawowej. Ustawodawca upoważnił ją wyłączenie do skonkretyzowania kwestii napraw pojazdów samochodowych, a nie mechanicznych, do których zalicza się m. in. ciągniki rolnicze i pojazdy wolnobieżne.

Należy też podzielić stanowisko Prokuratora, że istotnie naruszającymi prawo są również postanowienia § 20 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z instrukcji eksploatacji oczyszczalni. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wobec tego niewystarczające jest przyjęcie przez Gminę, że częstotliwość opróżniania tych zbiorników określa instrukcja ich eksploatacji. Taki zapis jest niezgodny z przytoczonym przepisem i w praktyce nieprecyzyjny, mimo różnorodności tych zbiorników, a w szczególności ich różnej pojemności. Posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą bowiem nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania. Nie znajduje też uzasadnienia i istotnie narusza prawo nałożenie w § 26 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia. Trafna jest uwaga Prokuratora, że w ten sposób sformułowany zapis stanowi w istocie powtórzenie regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bez konkretyzacji

i uszczegółowienia tego ustawowego obowiązku, a tym samym istotnie narusza zarówno przepis rangi ustawowej, jak i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, nakazujący rezygnację z powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W § 27 Regulaminu Rada zobowiązała osoby utrzymujące w nieruchomościach położonych w zabudowie jednorodzinnej, w lokalach mieszkalnych lub użytkowych gady, płazy, ptaki lub owady – do zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z pomieszczeń. Delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, odnosi się tymczasem wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi są uprzednio wymienione. Nie sposób przyjąć, aby gady, płazy, ptaki lub owady były zwierzętami domowymi w rozumieniu tego przepisu. Zapisy Regulaminu jako aktu prawa miejscowego, powinny dotyczyć zwierząt zwyczajowo przebywających z człowiekiem w jego domu lub dostosowanych do tego pomieszczeniach, a nie gadów, płazów, ptaków lub owadów, hodowanych z uwagi na przemijającą modę, ekstrawagancję, czy zainteresowania osobiste, których to stworzeń nie można uznać za tradycyjnie przebywające z człowiekiem na terenie Gminy [...]. Wobec tego i w tym wypadku Gmina wykroczyła poza zakres swych kompetencji. Fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i pełnienia funkcji zwierząt domowych, dotrzymujących ludziom towarzystwa czy zaspokajających potrzeby emocjonalne człowieka.

Zachodziły także podstawy do stwierdzenia nieważności § 29 Regulaminu.

W jego ust. 1 nałożono na osoby trzymające psy obowiązek prowadzenia zwierzęcia na uwięzi (smyczy). Dodatkowo postanowiono, że psy rasy uznawanej za agresywną lub inne psy mogące stanowić zagrożenie, powinny mieć założony kaganiec i znajdować się pod opieką osoby dorosłej. W ust. 2 tego paragrafu wskazano, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenach mało uczęszczanych, ale tylko, gdy pies ma założony kaganiec, a posiadacz psa (właściciel lub opiekun) jest w stanie zapewnić sprawowanie kontroli nad jego zachowaniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zapis taki narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zostały osiągnięte skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasadne są zatem uwagi Prokuratora, że umożliwienie właścicielom (opiekunom) psów wszystkich ras spuszczenia ich ze smyczy na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku tylko wtedy, kiedy będą miały założony kaganiec oraz obciążenie właścicieli (opiekunów) utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko na smyczy i w kagańcu zostało sformułowane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trafne Prokurator odwołał się do komentarza W. Kotowskiego do art. 77 kodeksu wykroczeń, który to przepis stanowi - kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. W komentarzu tym W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator dodaje przy tym, że nawet prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, może nie zapewniać bezpieczeństwa. Poza tym, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (por. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009).

Wobec tego, należy zgodzić się z Prokuratorem, że sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Tak jednolite i sztywne regulacje nie uwzględniają cech zwierząt i innych uwarunkowań (w tym stanu zdrowia, wieku, rozmiaru psów), i są przy tym bardziej rygorystyczne, niż przepisy rangi ustawowej. Art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt zabrania bowiem puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zatem zakresie zapisy objętego skargą aktu prawa miejscowego nie czynią zadość wymogowi hierarchicznej budowy źródeł prawa, nakazującemu zgodność aktów niższej rangi z ustawą. Uzasadnia to – jak słusznie zauważył Prokurator - twierdzenie o istotnym naruszeniu prawa i wyjściu poza granice delegacji ustawowej.

Nie znajduje również uzasadnienia ograniczenie uprawnień właściciela zwierzęcia w postaci powierzania nad nim opieki wyłącznie osobie dorosłej. Kwestia kontroli nad zwierzętami została uregulowana w kodeksie cywilnym, a konkretnie w art. 431 k.c. Zgodnie z § 1 tego przepisu, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. Oznacza to, że właściciel ponosi odpowiedzialność za powierzenie opieki nad zwierzęciem innej osobie (w tym także małoletniemu). Ponadto należy zgodzić się z Prokuratorem, że formułując obowiązek w § 29 ust. 1 Regulaminu, Rada gminy naruszyła nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 roku nr 77, poz. 687). Organ natomiast posłużył się dodatkowo kategorią "innych psów mogących stanowić zagrożenie", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do precyzyjnego określenia. Taka redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza natomiast konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RR. Podobnie rzecz się ma z pojęciem nieostrym "tereny mało uczęszczane", które zostało użyte w § 29 ust. 2 Regulaminu. Poza wskazanymi naruszeniami dostrzec także należy powtórzenie w § 29 ust. 2 Regulaminu ograniczeń w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy, zawartych w art. 10a ust. 3 u.o.z., co też stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W zaskarżonych przepisach prawa miejscowego wskazano, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie przy spełnieniu następujących warunków: 1) zwierzę znajduje się na terenie mało uczęszczanym, 2) ma nałożony kaganiec, 3) właściciel (opiekun) psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Z kolei w art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Trafna jest zatem konstatacja Prokuratora, że Regulamin wprowadzony uchwałą Rady Gminny [...] w § 29 ust. 2 zawarł nieprawidłowe częściowe powtórzenie regulacji zawartej w ustawie o ochronie zwierząt, a więc dokonał jej modyfikacji. W przedmiotowej uchwale, jak słusznie podniósł Prokurator, doszło również do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 31 ust. 2 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób nie będący uciążliwym dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiedzkich. Należy zgodzić się w tym przypadku, w przeciwieństwie do regulacji § 12, że taki zapis w Regulaminie wprowadza ograniczenie prawa własności, o jakim stanowią przepisy m.in. kodeksu cywilnego w zakresie tzw. immisji (art. 144 k.c.), Już z tego przepisu wynika to samo, co zawarto w § 31 ust. 2 pkt 2, a mianowicie, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zapis ten stanowi więc modyfikację art. 144 k.c. i nie tylko jest zbędny, to i może być mylący, co do swego zakresu, w stosunku do unormowania z art. 144 k.c.

Z kolei w § 31 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy [...] zobowiązała osoby trzymające pnie pszczele do zachowania środków ostrożności i dołożenia wszelkich starań, aby hodowla ta nie była uciążliwa dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Natomiast w § 31 ust. 4 Regulaminu zobowiązano mieszkańców do utrzymywania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach, zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Jednak nakazanie, w jaki sposób mają być usytuowane ule, ingeruje bezprawnie w materię uregulowaną przepisami kodeksu cywilnego, a mianowicie powołanego art. 144 k.c. (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 roku sygn. II OSK 443/16, Lex nr 2426937,

Stąd w ocenie Sądu, także przepisy § 31 ust. 3 i 4 Regulaminu również stanowią nieuprawnione wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i należało stwierdzić ich nieważność. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał natomiast za niezasadne i w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Omawiając po kolei, nie można się więc zgodzić z Prokuratorem, że niedopuszczalne ograniczenie stanowi zapis § 11 Regulaminu, przewidujący uprawnienia do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko na utwardzonych terenach. Trzeba mieć bowiem na względzie, że konieczność ochrony środowiska, w tym zasada zrównoważonego rozwoju, czynią taki zapis uprawnionym i jego umieszczenie nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie stwierdziła Rada Gminy, że tylko na powierzchniach utwardzonych możliwe jest odprowadzanie ścieków powstałych przy myciu pojazdów do kanalizacji gminnej lub gromadzenie ich w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Ten sposób uregulowania mycia pojazdów samochodowych nie narusza więc w sposób rażący art. 4 ust. 2 pkt 1c u.p.c.g.

Podobnie nie ma cech rażącego (istotnego) naruszenia prawa kwestionowany przez Prokuratora zapis art. § 14 ust. 3 Regulaminu, z którego wynika, że służące do zbierania odpadów komunalnych pojemniki muszą być wykonane z materiału zapewniającego ich trwałość, być wyposażone w pokrywę; z wyjątkiem pojemników tzw. otwartych, wykorzystywanych do zbierania niektórych rodzajów odpadów komunalnych, posiadać kołka i być przystosowane do opróżniania sprzętem specjalistycznym. Jakkolwiek zapis ten wykracza nieco poza delegację ustawową, to jednak to uchybienie nie ma charakteru istotnego. Z uwagi na konieczność ochrony środowiska zapobieganie przedostawaniu się do środowiska substancji szkodliwych oraz odorów jest uzasadnione i nie można stwierdzić, by prowadziło do rażącego naruszenia prawa.

Podobnie rzecz się ma z przepisami § 15 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Również ze względu na konieczność ochrony środowiska i zapobiegania przenikaniu zanieczyszczeń do ziemi oraz wód, zasadne jest wprowadzenie obowiązku wyznaczania miejsca lokalizacji pojemników lub worków do zbierania odpadów komunalnych na utwardzonym placu, w pomieszczeniu lub w altanie śmietnikowej. W ocenie Sądu, Rada Gminy nie przekroczyła w tym zakresie w sposób istotny upoważnienia ustawowego i kwestionowany zapis również nie narusza rażąco prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności (pkt. I sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części Sąd skargę oddalił - na podstawie art.151 p.p.s.a.