Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi H sp.j. M. K. w T na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej H sp.j. M. K. w T kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi H. sp. j. M.K. w T. (dalej powoływana jako skarżąca lub spółka) jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 22.11.2021 r. (znak BP.504.304.2021.0949.RZ9.126714) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją wymienionego organu administracji z 28.11.2019 r. (nr BP.502.1729.2019.0155.RZ9.10157).

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 23.08.2019 r. (nr WITD.DI.0152.IX0337/122/19) nałożył na spółkę karę 12 000 zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których:

• dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o 116,25%;

• dopuszczalna długość została przekroczona od 35,6%;

• dopuszczalna szerokość została przekroczona, od wartości 27,73%.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 28.11.2019 r. (nr BP.502.1729.2019.0155.RZ9.10157) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazana decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 29.06.2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 157/20) oddalił skargę spółki.

Pismem z 1.04.2021 r., nadanym w urzędzie pocztowym w 2.04.2021 r., skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 23.08.2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Jako podstawę wznowienia wskazany został art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego podania skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21.03.2019 r. sygn. C-127/17 podniosła, że w tym wyroku Trybunał stwierdził naruszenie przez Polskę prawa wspólnotowego regulującego kwestię nacisków osi. Wnioskodawczyni wskazała też, że zgodnie z prawem unijnym, na terenie Unii Europejskiej dopuszczalny jest przejazd, bez żadnych zezwoleń, pojazdami o nacisku osi do 11,5 tony. Natomiast Polska, na większości dróg wprowadziła ograniczenia możliwości ruchu pojazdów o nacisku osi do 11,5 tony. Ograniczenie to było powodem uznania przez Trybunał, że Polska naruszyła prawo wspólnotowe we wskazanym zakresie. Zdaniem spółki, w świetle powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, wydana przez organ administracji w sprawie spółki decyzja z 23.08.2019 r., jest nieprawidłowa i niesłuszna. Skarżąca wskazała również, że w dniu 28.12.2020 r. Prezydent RP podpisał ustawę umożliwiającą domaganie się zwrotu niesłusznie nałożonej kary pieniężnej wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Ustawa ta obowiązuje od dnia 26.01.2021 r. i w ocenie spółki - w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy - mogła ona złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast organ administracji ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę z uwzględnieniem wyroku TSUE.

Opisane wyżej podanie, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przekazał Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego (pismo z 31.05.2021 r.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z 24.06.2021 r. zawiadomił skarżącą, iż uchybiła ona terminowi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 28.11.2019 r. Organ wskazał na art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z 9.12.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych oraz zmianie niektórych innych ustaw. Jednocześnie poinformował spółkę o możliwości złożenia, w terminie 30 dni, prośby o przywrócenie uchybionego terminu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, spółka złożyła do organu wniosek o przywrócenie terminu akcentując, że obowiązuje ją termin 3 miesięcy na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, który to termin liczony jest od dnia wejścia ustawy z 18.12.2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Pismem z 29.07.2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do skarżącej, aby wskazała, czy żąda rozpatrzenia wniesionej skargi o wznowienie postępowania przez organ administracji (art. 18 ustawy z 18.12.2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw), czy też przez sąd administracyjny (art. 19 powołanej wyżej ustawy).

W odpowiedzi na powyższe pismo spółka podała, że żąda rozpoznania skargi o wznowienie postępowania przez organ administracji, zgodnie z art. 18 ustawy z 18.12.2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Postanowieniem z 22.11.2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 28.11.2019 r. W uzasadnieniu powołał art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten przewiduje, że w sprawach w nim wskazanych, można żądać wznowienia postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Organ podał, że przedmiotowa skarga została złożona w dniu 2.04.2021 r. Zatem, z uwagi na datę wejścia w życie ustawy (26.01.2021 r.), skargę tę należało złożyć do 25.02.2021 r. Ponadto zauważył organ, że skarga ta dotyczyć mogła tylko kategorii spraw ściśle określonych wskazanym wyżej przepisem. Decyzja nakładająca na spółkę karę pieniężną nie odnosiła się natomiast do jakiejkolwiek kwestii objętych regulacją art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Nadto organ wyjaśnił, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) przewiduje konieczność zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i możliwości wniesienia przez stronę prośby o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania i o przesłankach wniesienia takiej prośby. Organ odwoławczy dopełnił tego obowiązku i pismem z 24.06.2021 r. zawiadomił spółkę o treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ww. ustawy. Podkreślił zarazem, że przesłanki przywrócenia uchybionego terminu określone w art. 58 k.p.a. nie zostały przez spółkę wykazane. Termin zaś wskazywany we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie (3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy) - dotyczył żądania wznowienia postępowania ale przez sąd administracyjny – oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy zmieniającej. Spółka mogła zatem żądać wznowienia tego postepowania z uwagi na uprzedni wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2020 (sygn. akt III SA/Kr 157/20), jednak odpowiadając na wezwanie organu z 29.07.2021 r., skarżąca w piśmie z 11.08.2021 r. jednoznacznie wskazała, że żąda rozpatrzenia tej sprawy przez organ administracji, zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Tym samym, ustalenie strony, którego terminu powinna przestrzegać – w ocenie organu administracji – było błędne.

W skardze do sądu administracyjnego na opisane wyżej postanowienie spółka domagała się uchylenia "decyzji organu I i II instancji" oraz umorzenia postępowania. Zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 21.03.2019 r. sygn. akt C-127/17, którym uznano, że Polska naruszyła prawo wspólnotowe regulujące kwestie nacisków na oś.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu i skutkowała uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22.11.2021 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 28.11.2019 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowane postanowienie zapadło po uprzednim uzyskaniu przez organ administracji informacji od skarżącej, co do środka prawnego, którego wdrożenia żądała celem weryfikacji decyzji o nałożeniu kary. Z uwagi bowiem na treść złożonego przez spółkę pisma inicjującego postępowanie oraz z uwagi na mające w sprawie zastosowanie przepisy, organ uznał za celowe wyjaśnienie, czy skarżąca domagała się rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania przez organ administracji, czy przez sąd administracyjny (pismo z 29.07.2021 r.; k. 126). W powołanym wyżej piśmie organ wskazał na adekwatne dla tej sprawy przepisy tj. art. 18 i 19 ustawy z 18.12.2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54; dalej ustawa zmieniająca). Treść uzyskanej od skarżącej spółki odpowiedzi (pismo z 11.08.2021 r.; k. 128) spowodowała, iż uprawnionym do rozpoznania złożonego przez spółkę żądania wznowienia postępowania uznał się Główny Inspektor Transportu Drogowego, który wydał objęte skargą postanowienie. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na podstawę prawną wydanego aktu. Podstawę tę stanowił art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:

1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo

2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia

- w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym.

Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Powołany wyżej przepis reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na których wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji. Zwrócić zarazem należy uwagę na regulację zawartą w art. 19 ustawy zmieniającej. Stosownie do tego przepisu, w sprawie określonej w art. 18 ust. 1 zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego można żądać wznowienia postępowania przed tym sądem w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Ustęp 3 tegoż przepisu przewiduje, że w sytuacji określonej w ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Tak więc pierwszy z cytowanych przepisów (art. 18) reguluje dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego, drugi zaś (art. 19) przewiduje możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie sądu, normatywna konstrukcja tych przepisów wskazuje, iż to, który z wymienionych wyżej środków prawnych (wznowienie postępowania administracyjnego lub wznowienia postępowania sądowego) mógł zostać wdrożony w kategoriach spraw ujętych w art. 18 ust. 1 ustawy – zależał od stanu (okoliczności) sprawy podlegającej wznowieniu. Treść przepisów art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje bowiem, że decydujący dla możliwości wdrożenia właściwego trybu weryfikacji wydanego orzeczenia – ma wyłącznie sposób zakończenia sprawy, w której strona żąda wznowienia postępowania. Jeżeli bowiem akt, którego wzruszenia żądała strona, wydany został w sprawie zakończonej jedynie ostateczną decyzją – to w takim przypadku, stronie przysługiwała wyłącznie możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, w którym akt ten został wydany (art. 18). Jeżeli natomiast wydana w danej sprawie ostateczna decyzja przeszła sądowoadministracyjną kontrolę i w sprawie takiej orzekał sąd administracyjny – to taki stan tej sprawy uprawniał jedynie do wdrożenia trybu weryfikacji tego orzeczenia sądowego – w oparciu o przepis art. 19 ustawy zmieniającej, tj. wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Konstrukcja cytowanych wyżej przepisów nie pozwala na przyjęcie, że strona zainteresowana wznowieniem postępowania, uprawniona jest do swobodnego i dowolnego decydowania o tym, który z przewidzianych w art. 18 i 19 ustawy zmieniającej środków prawnych chce wdrożyć celem weryfikacji aktu wydanego w jej sprawie. Przepisy art. 18 i 19 ustawy zmieniającej regulują bowiem odmienne sytuacje i to, który z tych przepisów może zostać zastosowany – nie zależy od woli (wyboru) strony, lecz od tego, czy objęty skargą o wznowienie akt został wydany w sprawie, która zakończyła się jedynie decyzją ostateczną (art. 18), czy też w sprawie, w której akt ten przeszedł sądowoadministracyjną kontrolę (art. 19).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie było poprawne procedowanie organu administracji polegające na zwróceniu się do spółki w piśmie z 29.07.2021 r. (k. 126) o wskazanie, czy żąda rozpatrzenia jej wniosku przez organ (art. 18 ustawy zmieniającej), czy przez sąd administracyjny (art. 19 tej ustawy). W konsekwencji nie miało także oparcia w cytowanych wyżej przepisach - stanowisko spółki (pismo z 11.08.2021 r., k. 128), co do wyboru trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Z uwagi bowiem na stan sprawy objętej żądaniem wznowienia – dopuszczalne było wyłącznie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie skarżącej zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28.11.2019 r. orzekał bowiem uprzednio WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 29.06.2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 157/20) – oddalił skargę. Skoro więc sprawa, w której skarżącą chciała wzruszyć wydane orzeczenie (tj. powołaną wyżej decyzję z 28.11.2019 r.) zakończyła się prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to z uwagi na treść art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, uprawnione było jedynie uruchomienie trybu przewidzianego tym przepisem, czyli wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Pismo organu, sugerujące stronie możliwość wyboru trybu, a następnie dokonany przez stronę wybór środka prawnego (wznowienie postępowania administracyjnego) – świadczy o naruszeniu cytowanych wyżej przepisów, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na przedstawione rozważania, sprawa bowiem o wznowienie postępowania administracyjnego, w ogóle nie powinna zostać wszczęta. Zatem wydany w tej sprawie akt, jako odnoszący się do merytorycznych aspektów tej sprawy (dochowanie terminu na wznowienie postępowania, ocena przedmiotu sprawy podlegającej wznowieniu) - jako wadliwy, podlegał uchyleniu, o czym sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.).

Niezależnie od powyższego zwrócić należy też uwagę, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania było m.in. uznanie przez organ administracji publicznej, że wniosek o wznowienie skarżąca spółka złożyła z uchybieniem miesięcznego terminu określonego cytowanym wyżej przepisem art. 18 ust. 3 ustawy zmieniającej, przy jednoczesnym braku uprawdopodobnienia, że uchybienie to nastąpiło bez winy spółki. Organ uznał bowiem, że skoro ustawa weszła w życie 26.01.2021 r., to podanie o wznowienie należało złożyć do 25.02.2021 r. Wniesienie więc tego podania w dniu 2.04.2021 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Przedstawiony pogląd, co do sposobu liczenia terminu do wniesienia przedmiotowego żądania, nie zasługiwał na akceptację. Stosownie do powołanego wyżej art. 18 ust. 3 ustawy zmieniającej, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zagadnienie wejścia w życie tej ustawy reguluje art. 22. Stosownie do tego przepisu, ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 2, art. 4, art. 18 i art. 19, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Przepis ten, ustanawia zatem regułę ("ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia") oraz przewiduje wyjątek od tej reguły ("z wyjątkiem art. 2, art. 4, art. 18 i art. 19, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia"). W przepisie regulującym termin na wznowienie postępowania administracyjnego (art. 18 ust. 3 ustawy zmieniającej) ustawodawca wskazał, że "skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Treść tego przepisu nie odnosi się więc do wejścia w życie konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego (np. ustanawiającego termin na wznowienie art. 18 ustawy zmieniającej), lecz wskazuje na "wejście w życie niniejszej ustawy". Taki sposób określenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie – nakazuje przyjmować, że w przepisie tym odwołano się do reguły zawartej w art. 22 ustawy zmieniającej, która określa datę, w której ustawa zasadniczo wchodzi w życie. Jest to upływ 60 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Jak wyżej wskazano, wniosek ten znajduje uzasadnienie w fakcie, że w przepisie art. 18 ust. 3 ustawy zmieniającej – nie odwołano się do "wejścia w życie niniejszego przepisu", lecz właśnie do "wejścia w życie niniejszej ustawy", czyli do określonej art. 22 reguły, a ta przewiduje, że ustawa wchodzi wejścia w życie po upływie 60 dni od jej ogłoszenia. Uwzględniając powyższe należy zatem zauważyć, iż ogłoszenie ustawy zmieniającej miało miejsce w Dzienniku Ustaw z dnia 11.01.2021 r. (Dz. U. poz. 54), a zatem 60 dni od wskazanej ostatnio daty przypada na dzień 12.03.2021 r., czyli ustawa wchodzi w życie następnego dnia, tj. od 13.03.2021 r. Od tej, ostatnio wskazanej daty, liczyć dopiero należało miesięczny termin do wznowienia postępowania administracyjnego, który upływał z dniem 12.04.2021 r. Złożenie przez spółkę wniosku o wznowienie postępowania w dniu 2.04.2021 r., świadczy o zachowaniu terminu. Powyższe jednak, z uwagi na przedstawione wyżej oceny w zakresie nieuprawnionego wdrożenia przez organ administracji trybu wznowienia w tej sprawie, nie miało istotnego już znaczenia dla przyjętego kierunku rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd.

O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składał się uiszczony przez skarżącą spółkę wpis sądowy od skargi (200 zł).