Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...]. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 26 ust 2 pkt 2, 11,13, 22, § 26 ust. 3 pkt 1 i § 26 ust. 5 pkt 1, w odniesieniu do działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] oraz § 26 ust. 2 pkt 2, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 20, 21, 22, 32, § 26 ust. 3 pkt 1 i ust 5 pkt 1 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonych na terenie oznaczonym symbolem 21 ZP(U). oraz § 5 ust.2 pkt 2 lit. d w zakresie w jakim dopuszcza sią realizację zewnętrznego ogrodzenia dla parków i § 5 ust 2 pkt 4 lit c w zakresie w jakim wyklucza się lokalizację drobnych obiektów handlu i usług w terenie parku, w odniesieniu do działek o nr. ew. [...] i [...]; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia; 4. zasądza od Miasta. W. na rzecz M. N. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M.N., dalej zwany "skarżącym" skargą z 27 czerwca 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady miasta W. z dnia [...] listopada 2010 r.nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...], dalej zwaną "zaskarżoną uchwałą".

Zarzucił jej naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647), dalej zwanej "pzp" oraz art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3, 64 ust. 1, 2, 3, Konstytucji R.P. poprzez nie uwzględnienia w procesie planowania praw przysługujących mu jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] i lokalizację na tym terenie przestrzeni publicznej tj. parku miejskiego. W jego ocenie ustalenia planu naruszają jego interes prawny.

Wskazał, że na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek handlowo-usługowy. Działka ta wraz z działką [...] zostały objęte ustaleniami planu dla jednostki terenowej [...] - § 26 planu. Skarżący zakwestionował ustalenia planu w zakresie przeznaczenia podstawowego jako parku z jednoczesnym dopuszczeniem jako funkcji uzupełniającej jedynie usług gastronomii, kultury i sportu pomimo tego, że budynek zlokalizowany na działce [...] jest aktualnie użytkowany jako budynek biurowo-usługowy, ustaleniu min 70 % wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co ogranicza możliwość zabudowy działki [...] do zabudowy już istniejącej, podczas gdy na sąsiedniej działce wskaźnik ten wynosi 40%., zakaz realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy wg rysunku planu i uniemożliwienie w związku z tym jakiejkolwiek zabudowy na działce [...] a w stosunku do działki [...] do niewielkiej części; zakaz realizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych, wykluczenie możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym czyniący działkę skarżącego ogólnodostępną, ustalenie wejścia do parku i przebieg ciągów pieszych z których jedno z głównych wejść i ciągów przebiega przez działkę [...], wprowadzenie zakazu realizacji nowych ścieżek rowerowych, dopuszczenie możliwość lokalizacji ogrodów, kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, co oznacza że na działce [...] brak takiej możliwości, zaś na działce [...] ograniczona ona została do sąsiedztwa zabudowy, nie dopuszczenie realizacji drobnych obiektów handlu i usług, zakazanie realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, zakaz realizacji reklam, zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie, ustalenie oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych, ochronę ukształtowania powierzchni ziemi poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni, zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń.

W ocenie skarżącego przeznaczenie tych nieruchomości dla realizacji parku miejskiego z jednoczesnym wyprowadzenie zakazów i nakazów dla w/w jednostki prowadzi do faktycznego wywłaszczenia użytkownika wieczystego. Wprowadzone ograniczenia w szczególności zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych, ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku, dopuszczenie możliwości realizacji ogrodów kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, zakaz realizacji drobnych obiektów handlowych i usług czy też zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje użytkowe skutkuje brakiem możliwości swobodnego korzystania z tych działek z wyłączeniem innych osób, prowadząc do zrównania przysługujących mu uprawnień do korzystania z tych nieruchomości z analogicznymi uprawnieniami osób trzecich, które nie służą obecnie jakiekolwiek prawa. Ograniczeniom tym towarzyszą jednocześnie obowiązki z tytułu posiadania praw do nieruchomości takie jak obowiązek utrzymania porządku czy cywilnoprawna odpowiedzialność za zdarzenia zaistniałe na tych nieruchomościach, konieczność ponoszenia opłat finansowych (ubezpieczenie). Faktyczne i prawne możliwości korzystania z tych działek różnią się jedynie możliwością realizacji zabudowy o charakterze usługowym z ograniczeniem do usług gastronomii, kultury i sportu na niewielkiej części działki [...]. Zlokalizowany na tej działce budynek jest przeznaczony pod funkcję biurowo-usługową i do czasu odzyskania do niego praw przez spadkobierców dawnego właściciela, był użytkowany w taki sam sposób przez Miasto W. Ustalenia planu w zakresie utworzenia ogólnodostępnego parku wskazując że przeznaczenie nieruchomości na park miejski nie jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez lokalizację na obu działkach przestrzeni publicznej – parku miejskiego w sytuacji gdy zakładanie i utrzymanie zieleni, zgodnie z ww przepisami, należy do zadań własnych gminy.

Zdaniem skarżącego, zapisami planu, dopuszczono do naruszenia zawartej w art. 64 ust. 3 i 31 Konstytucji R.P. zasady proporcjonalności. Uprawnienia planistyczne gminy nie stanowią podstawy do naruszenia interesu prawnego właścicieli czy użytkowników wieczystych.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości lub części w odniesieniu do wyżej wskazanych działek oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem WSA w Warszawie z 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 1227/11 skarga M.N. została oddalona.

Wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 307/12 uchylono ww. wyrok WSA i zasądzono koszty postępowania od Gminy M. W. na rzecz skarżącego.

W wyroku NSA wskazał, że:

1. Postanowienia uchwały naruszają interes prawny skarżącego jako użytkownika wieczystego gruntu o pow. 6 641 m. kw. oznaczonego jako działki [...] i [...].

2. Wprowadzone na tych działkach ograniczenia prawa własności mogą być oceniane jako nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa własności. Dotyczy to ograniczeń polegających na zakazie realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę na działce [...] a w stosunku do działki [...] ograniczenie zabudowy do niewielkiej części. Pozostała część stanowi część parku miejskiego; zakazie lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu; wykluczeniu możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem parku, ustaleniu dla parku przebiegu głównych ciągów pieszych według rysunku planu, zgodnie z którym jedno z głównych wejść i głównych ciągów pieszych przebiega przez nieruchomości skarżącego, zakazie realizacji nowych ścieżek rowerowych, zakazie realizacji drobnych obiektów handlu i usług, zakazie realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, zakazie realizacji reklam, zakazie czasowego zajmowania terenu pod funkcje lub użytkowanie, obowiązku oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych (z których jeden przebiega przez działkę skarżącego), zakazie zmiany ukształtowania powierzchni. Zakazy te pozbawiają skarżącego wykonywania jakichkolwiek praw właścicielskich i prowadzą do faktycznego wywłaszczenia. Poza tym zakazy te zostały ustanowione na czas nieoznaczony w sytuacji której na skarżącym jako użytkownikowi wieczystemu ciążą obowiązki publiczno-prawne wynikające z posiadania przez niego tych nieruchomości.

3. Wprowadzone uregulowania czynią ograniczenia jeszcze bardziej dotkliwymi i prowadzą do bezterminowego, znaczącego ograniczenia praw właściciela a w konsekwencji do znaczącego ograniczenia istoty prawa własności.

4. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd powinien rozważyć zasadę proporcjonalności w kontekście ustalenia czy tak daleko idące ograniczenia prawa własności nie prowadzą do naruszenia prawa własności, czy interes publiczny wymaga ich wprowadzenia.

5. Bez znaczenia jest w ocenie NSA, że Park [...] istnieje od dziesiątków lat a ustalenia planu są tego konsekwencją. Przeciwnie fakty te potwierdzają długotrwałość ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich w stosunku do obu działek.

6. Sąd nie dopatrzył się naruszenia uchwałą art. 3 ust. 1 pzp

Wyrokiem WSA w Warszawie z 11 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 1317/12 stwierdzono nieważność §§ 26 ust. 1 pkt 2, ust 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 13, 19, 20, 21, 32 ust. 5 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...].

Wyrokiem NSA z 20 listopada 2013 r. wyrok WSA został uchylony do ponownego rozpoznania wraz z odstąpieniem od zasądzania zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku NSA wskazał, że:

7. Zakres zaskarżenia § 26 był szerszy niż zakres orzeczenia. Niewątpliwie przedmiotem zaskarżenia był § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały w którym ustalono podstawowe przeznaczenie terenu pod park jak również zakaz realizacji reklam - § 26 ust. 2 pkt 22 /realizacja reklam/ i w tym zakresie sąd nie orzekł co do całego przedmiotu zaskarżenia. Nie ma również w wyroku rozstrzygnięcia co do działki [...]. Sąd co prawda w uzasadnieniu wskazał, że rozwiązania planu co do działki [...] naruszają prawo własności skarżącego to jednak znajduje to jest usprawiedliwione ochroną interesu publicznego, polegającego na zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia działki pod teren parku [...]. Zdaniem NSA jednozdaniowe uzasadnienie co do tej działki nie spełnia wymogów dotyczących uzasadnienia.

8. NSA nie zgodził się z zarzutem skargi co do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że przepisy planu miejscowego w odniesieniu do działki [...] w sposób nadmierny naruszaj prawo własności – ponieważ na ten temat wypowiedział się już NSA w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. Przepisy planu, co do których sąd stwierdził ich nieważność, naruszają nadmiernie prawo własności.

9. Wyrokiem WSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/WA 187/14 stwierdzono nieważność §§ 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21, 32 w odniesieniu do działki ew. [...] a w pozostałej części skargę oddalono.

10. Wyrokiem NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. oddalono skargę kasacyjną Rady Miasta W. oraz uchylono zaskarżony wyrok w pkt 2 tj. w zakresie w jakim skarga została oddalona oraz zasądzono o zwrocie na rzecz skarżącego 400 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego.

W wyroku NSA wskazał, że:

11. Sąd I instancji rozpoznając sprawę związany był wykładnią dokonaną przez NSA w 2 poprzednich wyrokach. NSA przesądził w nich, że skarżący wykazał swą legitymację do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na ustalenia planu miejscowego ponieważ przysługuje mu prawo rzeczowe do działek na terenie objętym planem, który wprowadza daleko idące ograniczenia w korzystaniu z tego prawa. Jest to prawo użytkowania wieczystego a nie prawo własności, jak wskazał WSA ale ta nieścisłość terminologiczna nie uzasadnia prawa do przedstawienia po raz kolejny pod rozwagę NSA zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 stawy o samorządzie gminnym ani zawężenia przez sąd pierwszej instancji zakresu wskazań co do dalszego postępowania wyłącznie do budynku będącego przedmiotem prawa własności związanego z prawem użytkowania wieczystego.

12. Przesądzone zostało w wyroku NSA z 24 kwietnia 2012 r., że ustalenia uchwały dotyczące tej działki pozbawiają skarżącego możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień i właściwie prowadzą do wywłaszczenia.

13. Sąd stwierdził tylko nieważność niektórych z ustaleń planu w sytuacji w której NSA w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. wypowiedział się merytorycznie co do podstaw stwierdzenia nieważności niektórych zapisów planu. Oddalenie skargi w części co do działki [...] oraz zanegowanie w uzasadnieniu zarzutów skarżącego co do prawa użytkowania wieczystego działki [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną NSA, którą WSA był z mocy art. 190 P.p.s.a. związany. Zawężenie stwierdzenia nieważności ustaleń uchwały jedynie do tej ich części, która odnosi się do prawa własności budynku znajdującego się na działce [...] powinno znaleźć swój wyraz nie tylko w uzasadnieniu ale i sentencji orzeczenia. Takie zawężenie budzi zastrzeżenia merytoryczne. Przysługująca użytkownikowi wieczystemu własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z tym użytkowaniem, co oznacza że oba prawa mogą być przeniesione tylko łącznie oraz że własność wygasa z chwilą wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Są więc to prawa nierozerwalnie ze sobą związane co skutkuje tym, że naruszenie prawa własności budynku czyli prawa akcesoryjnego względem użytkowania wieczystego stanowi jednocześnie o naruszeniu obu praw i nie może być z tego punktu widzenia traktowane odrębnie w oderwaniu do prawa głównego.

14. Wyrok zaskarżony kasacyjnie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r. w szczególności w zakresie nie stwierdzenia nieważności (co do obu działek) § 26 ut. 2 pkt 2, pkt 13, i pkt 22 oraz § 26 ust. 5 pkt 1. Sąd oddalił skargę w tym zakresie mimo tego, że w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. NSA uznał, że zakazy te nadmiernie ingerują w prawa skarżącego. Sąd w tamtym wyroku stwierdził również, że obowiązek oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych (§ 26 ust. 3 pkt 1 uchwały), również narusza prawa skarżącego.

15. Skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok w części oddalającą skargę do kilku z przepisów uchwały: § 26 ust. 1 przewidujący podstawowe przeznaczenie terenu jako parku i dopuszczalne jako usługi gastronomii kultury i sportu – sąd powinien tę kwestię powtórnie przeanalizować i ocenić. Skoro przesądzono, że tak wiele nakazów i zakazów stanowiących konsekwencję utworzenia parku narusza prawo skarżącego to zasadne jest pytanie o zgodności z prawem ogólnego, całościowego ograniczenia tego prawa przez wskazanie przeznaczenia terenu na potrzeby parku w sposób generalny, konkretyzowany przez te nakazy i zakazy, z których znaczą część zakwestionowano. Sąd powinien ocenić czy przeznaczenie terenu nie koliduje z tym, jak wykorzystywane były działki skarżącego wcześniej, szczególnie działka zabudowana i czy nie zmniejsza ono, o ile nie wyłącza możliwości w tym zakresie. Sąd powinien wziąć pod uwagę, że przedmiotem uchwały nie było utworzenie paku gminnego lecz ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu na którym ten park istniał wcześniej. Zmniejsza to możność nałożenia nowych zakazów i nakazów mających gwarantować funkcję spełniane przez park gminny. Rada gminy może uznać za park gminny nieruchomość jeżeli stanowi własność gminy a jeżeli innego podmiotu – za zgodą właściciela. Park gminny nie został ujęty w katalogu form ochrony przyrody zamieszczonych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa nie zawiera też katalogu zakazów lub nakazów ograniczających prawa indywidualne w tym prawo własności i innych praw chronionych konstytucyjnie, które przymusowo znajdują zastosowanie wobec wszystkich w razie ustanowienia takiej formy ochrony jak to jest w przypadku parku narodowego i rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Lub mogą być nałożone w razie jej ustanowienia (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw także wtedy gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska ale pod warunkiem gdy są one ustanawiane ustawowo. Sąd I instancji nie rozważył wskazania zawartego w wyroku z 24 lutego 1912 r. w którym wskazano, że istnienie parku od lat 50 tych potwierdza długotrwałość w wykonywaniu uprawnień właścicielskich w stosunku do obu działek wobec czego taki stan nie może być argumentem na rzecz uwzględnienia tych ograniczeń jako elementu ładu przestrzennego zastanego na tym terenie.

16. Sąd ponownie rozpoznając sprawą odniesie się do § 5 ust. 2 lit. d i § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały – nie były one jeszcze przedmiotem oceny sądu. Sąd zbada czy ustalenia te nie naruszają interesu skarżącego ingerując nadmiernie w przysługujące mu prawo do obu działek. Przepisy te znajdują się w rozdziale zawierającym ustalenia ogólne odnoszące się do całego terenu objętego planem. Trzeba zważyć czy przepisy te rzeczywiście mogą wpłynąć na sposób w jaki skarżący wykonuje prawo do obu działek. Jest to szczególnie zasadne w przypadku § 5 ust. 2 pkt 2 lit d uchwały w którym jest mowa o zewnętrznym ogrodzeniu dla paków oraz terenów usług sportu, co pozwala powziąć wątpliwości co do tego czy regulacja ta dotyczy grodzenia obszarów znajdujących się wewnątrz terenu objętego takim ogrodzeniem wewnętrznym. Sąd powinien ocenić czy stwierdzenie nieważności tylko § 26 ust. 2 pkt 20 uchwały zakazującego realizację drobnych obiektów handlu i usług jest wystarczająca dla ochrony praw skarżącego skoro zakaz taki powtórzono w § 5 ust. 2 pkt 4 lit c uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Z mocy art. 190 P.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

W powołanych wyrokach NSA z 16 czerwca 2015 r., 20 listopada 2013 r. i 24 kwietnia 2012 r., NSA przesądził, że:

a. Skarżący wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały:

b. nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa własności co do działek [...] i [...] są ustalenia planu zawarte w §§:

-§ 26 ust. 2 pkt 2 (zakaz realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy wg rysunku planu które zostały wyznaczone przy południowej i północnej granicy jednostki terenowej;

-§ 26 ust. 2 pkt. 5 (zakaz lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu;

-§ 26 ust. 2 pkt 8 – dopuszczenie realizacji wyłącznie zewnętrznego ogrodzenia i to pod wskazanymi w tym pkt warunkami;

-§ 26 ust. 2 pkt 9 – ustalenie dt głównego wejścia do parku wg rysunku planu;

-§ 26 ust. 2 pkt 11 – przebieg głównych ciągów pieszych wg rysunku planu;

-§ 26 ust. 2 pkt 13 – wykluczenie realizację nowych ścieżek rowerowych;

-§ 26 ust. 2 pkt 20 –zakaz realizacji drobnych obiektów handlu i usług;

-§ 26 ust. 2 pkt 21 – zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych;

§ 26 ust. 2 pkt 22 – zakaz realizacji reklam;

-§ 22 ust. 2 pkt 32 – zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje użytkowe;

-§ 26 ust. 3 pkt 1 – obowiązek oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych;

-§ 26 ust. 5 pkt 1 – ochrona ukształtowania terenu poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni (ustalenia wyroku NSA z 24 kwietnia 2012 r. );

- § 26 ust. 2 pkt 6 – dopuszczenie wyłącznie zewnętrznego ogrodzenia parku i to z ograniczeniami tam wskazanymi,

-§ 26 ust 2 pkt 19 – dopuszcza się realizację ogródków kawiarni i restauracji w sąsiedztwie zabudowy;

-§ 26 ust. 5 pkt. 4 – zakazuje się zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej (wyrok NSA z 20 listopada 2013 r.).

- § 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21, 32 w odniesieniu do działki [...] (prawomocny pkt 1 wyroku WSA z 26 marca 2014 r, sygn. akt IV SA7WA 187/14, na skutek wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2042/14).

W związku z tymi wytycznymi i prawomocnym w części wyrokiem WSA z 11 lutego 2013 r. należy, bez dalszego przeprowadzania analizy i oceny zarzutów skargi stwierdzić nieważność, 2, 11, 13, 22, § 26 ust. 3 pkt 1, ust. 5 pkt 1 uchwały w odniesieniu do działki [...] oraz § 26 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 2, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 20, 21, 22, 32, ust. 3 pkt 1, ust. 5 pkt 1 w odniesieniu do działki [...].

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że pewne trudności interpretacyjne w zakresie związania WSA wykładnią NSA odnośnie § 26 ust. 2 pkt 19 (dopuszcza się realizację ogródków kawiarni i restauracji w sąsiedztwie zabudowy) i § 26 ust. 5 pkt 4 uchwały (zakazuje się zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej). I tak w wyroku NSA z 20 listopada 2013 r Sąd dokonując oceny skargi Rady Miasta W. stwierdził, że "nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Radą, że przepisy planu, do co których Sąd I instancji stwierdził ich nieważność (były w nich m.in. art. 26 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 19, ust. 5 pkt 4 ) nie naruszają nadmiernie prawa własności". Wyrok w którym stwierdzono nieważność tych jednostek redakcyjnych został uchylony. Nie została stwierdzona w kolejnym wyroku z 26 marca 2014 r. nieważność m.in. § 26 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 19 i ust. 5 pkt 4. Jednocześnie paragrafy te nie zostały zaskarżone skargą kasacyjną. NSA w wyroku z 16 czerwca 2015 r., stwierdził m.in., że racje miał WSA odmawiając stwierdzenia nieważności § 26 ust. 2 pkt 1 (określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej) i § 26 ust. 5 pkt 4 (zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej) – str. 20 uzasadnienia. Podkreślił, że kwestia ta nie była przedmiotem skargi kasacyjnej, skarżący nie wskazywał, że zapisy te naruszają prawo skarżącego poprzez niemożność korzystania z działki i w odniesieniu do § 26 ust. 1 pkt 2 (dopuszczalne usługi gastronomii, kultury i sportu), "pełnomocnik powinien wskazać, że nakaz ten narusza prawo skarżącego no uniemożliwiając wykorzystanie obu działek lub jednej z nich w sposób pozostający z tym nakazem w sprzeczności".

W związku z tym Sąd w tym składzie uznał za wiążącą ostatnią wykładnię NSA zawartą w wyroku z 16 czerwca 2015r. Te same trudności interpretacyjne należy odnieść do § 26 ust. 5 pkt 8 uchwały (zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowych). Z uzasadnienia NSA z 16 czerwca 2015 r. wynika, że w odniesieniu do tych (obu ww jednostek redakcyjnych) brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Podobnie rzecz się ma z postanowieniami § 26 ust. 1 pkt 2 "dopuszczalne usługi gastronomi, kultury i sportu". Biorąc więc pod uwagę związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatnim z wyroków uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 26 ust. 2 pkt 1 (określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej), § 26 ust. 5 pkt 8 (zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej) § 26 ust. 5 pkt 4 "zakazuje się zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej", kwestia braku podstaw do stwierdzenia nieważności tych paragrafów została bowiem ostatecznie przesądzona w ostatnim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Do oceny pozostały zatem ustalenia planu w § 26 ust. 1 pkt 1 (podstawowe przeznaczenie: parki) w powiązaniu z § 5 ust. 2 lit d oraz § 5 ust. 2 pkt 4 lit c uchwały, określającymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: "dopuszcza się realizację zewnętrznego ogrodzenia dla parków oraz terenów usług, sportu, zgodnie z rysunkiem planu" - § 5 ust. 2 lit d, oraz "wyklucza się w zakresie obiektów handlu i usług lokalizację drobnych obiektów handlu i usług w terenach parku, usług sportu, terenach usług społecznych i usług kultu".

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 kodeksu cywilnego, ale nie jest prawem bezwzględnym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji R.P. "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku ograniczenia prawa lub wolności, skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (p. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

Jak trafnie wskazał NSA w ostatnim z wyroków park gminny nie podlega żadnej szczególnej ochronie w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Za park gminny może być uznany jedynie obszar stanowiący własność gminy a jeżeli stanowi własność innego podmiotu – za zgodą właściciela. Jak wynika z materiału dowodowego park [...] położony w rejonie ulic [...], [...] i [...] został założony w latach 60 tych w miejsce nieużytków po starych gliniankach. Ma ponad 19 ha powierzchni. Urządzone są tam ścieżki rowerowe, boiska sportowe, place zabaw dla dzieci, kort do gry w tenisa i stawy. Stanowi więc zagospodarowany kompleks służący wypoczynkowi mieszkańców W. W studium uwarunkowania i zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady m. W. z dnia [..] października 2006 r. nr [...] działki [...] i [...] wchodzą w skład Parku [...]. Oznaczone są symbolem ZP1 – tereny zieleni urządzonej na której "dopuszcza się modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (np. kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (np. oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (np. altany, pergole, groty) oraz komunikacyjną (np. schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (np. fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (np. boiska), a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia Studium dopuszcza zachowanie, remont i przebudowę istniejących obiektów budowlanych. Na terenach ZP1 ustala się ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej min. 90 % na terenach objętych prawnymi formami ochrony przyrody oraz na terenach położonych w ich otulinie (nie dotyczy to więc tej nieruchomości) a na innych minimum 70 % za wyjątkiem terenów Pola [...] i Parku [...] dla których wskaźnik ten wynosi min. 80%. Dopuszcza się: modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (np kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (np oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (np. altany, pergole, groty) oraz komunikacyjną (np.69 schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (np. fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (np boiska), a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia.

Co prawda Studium nie jest aktem prawa miejscowego to jednak z mocy art. 9 ust. 4 p.z.p. jego ustalenia wiążą organ planistyczny. Inaczej mówiąc nie ma generalnie podstaw prawnych do podważania ustaleń planu gdy plan ten pozostaje w zgodzie ze Studium (por. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14, w Lex).

Jak się przyjmuje w orzecznictwie NSA zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym jest możliwa dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane (wyrok NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13 w Lex). Zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego to w istocie kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Plan doprecyzowuje ogólne ustalenia studium. To doprecyzowanie nie może jednak doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (por wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r sygn. akt II OSK 66/13 w Lex).

Skoro więc w powołanym i wiążącym studium teren działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego przeznaczony jest pod tereny zieleni zorganizowanej to brak jest podstaw do zmiany tego przeznaczenia dopóki zapisy Studium w tym zakresie nie zostaną zmienione w stosownym trybie. Okoliczność ta nie była przedmiotem wcześniejszych rozważań sądów a w ocenie WSA obecnie rozpoznającego sprawę ma istotne znaczenie w sprawie.

Nawet przyjmując, że zapisy te stanowiły naruszenie praw skarżącego, byłyby nieproporcjonalne, to ich derogacja nie doprowadziłaby do oczekiwanego przez skarżącego skutku. Stwierdzenie nieważności planu w § 26 ust.1 pkt 1 w odniesieniu do podstawowego przeznaczenia jednostki terenowej 21 ZP (U) spowodowałoby konieczność ponownego uchwalenia planu w tym zakresie. Studium nie przewiduje innego niż przyjęte przez organ planistyczny przeznaczenia. Parki są terenami zieleni urządzonej i dopóki obowiązujące studium takie przeznaczenie przewiduje organ planistyczny nie może orzec sprzecznie z tymi zapisami. Inne ustalenie doprowadziłoby do naruszenia przez organ art. 9 ust. 4 P.z.p. a w dalszej kolejności do stwierdzenia nieważności tego zapisu planu. Inaczej mówiąc nawet stwierdzenie nieważności planu, zgodnie z wolą skarżącego nie mogłoby doprowadzić do uchwalenia nowego planu w którym przeznaczenie nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym byłoby inne niż to wynikające ze studium.

Nawiasem mówiąc w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego z [...] czerwca 2011 r., która jest umową dobrowolną, skarżący zobowiązał się do korzystania z gruntu w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 6). Poza tym zasady korzystania z nieruchomości zostały wpisane do księgi wieczystej nr [...] (k 78). Powoływanie się w takich okolicznościach na ograniczenie prawa własności poprzez postanowienia planu co do podstawowego przeznaczenia na park pozostaje w sprzeczności z możliwością wykorzystywania działki zgodnie z umowę. Przypomnieć należy, że wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem może, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015, poz. 782), stanowić podstawę do rozwiązania umowy.

Odnosząc się do wskazań NSA zawartych w wyroku z 16 czerwca 2015 r. Sąd jest zdania, że mimo tego że wiele postanowień planu narusza prawa skarżącego to jednak nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z nadmiernym naruszeniem proporcji pomiędzy środkiem jakim jest ograniczenie prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości a celem jakim jest ochrona interesu publicznego. Niewątpliwie park [...] stanowi obszar z którego korzystają mieszkańcy W. i nie tylko. Bez względu na to czy teren ten jest parkiem gminnym czy nie, to ciągle jest to obszar terenów zielonych a więc terenów służących innym podmiotom ale i skarżącemu, teren na którym mają prawo do wypoczynku, rekreacji, element pożądany w każdym mieście i zagospodarowany przez nie na potrzeby społeczności lokalnej. W ocenie Sądu stawiając na jednej szali potrzeby tej społeczności z potrzebami użytkownika wieczystego, który doskonale wiedział podpisując umowę o ustanowieniu użytkowania wieczystego, jakie ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości wiążą się z ustanowieniem tego prawa. Sąd jest zdania, że interes publiczny tj. prawo do korzystania ze środowiska ma w tym wypadku większą wagę niż prawo skarżącego do wyłącznego korzystania z tej nieruchomości. NSA w wyroku z 24 lutego 2012 r. stwierdził co prawda, iż ustanowienie parku w latach 50 tych potwierdza długotrwałość ograniczeń w wykonywaniu prawa własności to jednak w ocenie Sądu stwierdzenie to nie może determinować przyjęcia, że park na działkach skarżącego nie powinien istnieć. Nie może bowiem umknąć uwadze, że park to nie tyko 2 działki skarżącego ale i obszar o wiele większy. Choć skarga na plan jest skargą w granicach interesu prawnego określonej osoby, to jednak ocena podstaw do stwierdzenie nieważności nie może pozostawać w oderwaniu od celów ustanawiania zapisów całego planu. Generalne zakwestionowanie przeznaczenia terenów 21 ZP (U) na park prowadziłoby do zanegowania potrzeb ludzi do wypoczynku i korzystania z dóbr przyrody, co w mieście takim jak W. jest elementem istotnym. Konstytucyjna zasada równego traktowania podmiotów wobec prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że dany podmiot pozostający w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinien być traktowany podobnie. Inaczej mówiąc każdy podmiot któremu przysługiwałoby prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości wchodzącej w skład obecnych terenów parkowych, w sytuacji w której sąd stwierdziłby nieważność § 26 ust. 1 pkt 1 planu miałby teoretycznie roszczenie o stwierdzenie nieważności tego paragrafu w odniesieniu do działki będącej w jego użytkowaniu wieczystym. Z tym, że sytuacja skarżącego jest lepsza – jego działki położone są na skraju parku i teoretycznie byłoby to możliwe. Co natomiast z działkami położonymi wewnątrz parku? Czy z uwagi na wartość jaką jest prawo własności (tu prawo własności budynku z którym powiązane jest prawo użytkowania wieczystego) uzasadnia przyjęcie, że jest ono prawem silniejszym niż ukształtowane od wielu lat prawo do środowiska, do wypoczynku i rekreacji? Nie bez znaczenia jest i to, że to podmiot wcześniej dysponujący tą nieruchomością urządził zagospodarował ten teren, wyposażył w elementy niezbędne do rekreacji. Teren służy ww. celowi publicznemu od wielu lat a "zdjęcie" z niego szeregu ograniczeń poprzez stwierdzenie nieważności większości zapisów planu powoduje ostatecznie zachowanie proporcji pomiędzy interesem jednostki (użytkownika wieczystego) a wyżej wskazanym interesem publicznym. Wprowadzona zapisami planu regulacja polegająca na prawie zagospodarowania tego terenu na potrzeby parku (zieleni urządzonej) wynika z konieczności ochrony interesu publicznego – prawa do środowiska, rekreacji, wypoczynku i nie jest nadmierna w proporcji do ciężarów nałożonych na skarżącego.

Rozważając natomiast zapisy planu - § 5 ust. 2 lit d oraz § 5 ust. 2 pkt 4 lit c uchwały Sąd jest zdania, że zapisy te naruszają prawa skarżącego, gdyż w sposób nadmierny ingerują w przysługujące mu prawa jako użytkownika wieczystego nieruchomości. Skoro istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie odnoszącym się do zewnętrznego ogrodzenia dla parków i lokalizacji drobnych obiektów handlu i usług konsekwencją tego jest konieczność stwierdzenia nieważności punktów ogólnych planu w jakich na terenie parków dopuszcza się realizację zewnętrznego ogrodzenia i zakazuje lokalizację drobnych obiektów handlu i usług – w granicach przysługującego stronie interesu prawnego. W przeciwnym razie zapisy ogólne planu pozostawałby w sprzeczności z zapisami konkretnej jednostki terenowej.

Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 K.p.a. i 152 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.