Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]października 2016 r. znak [...] o odmowie wydania na rzecz Z. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "Z.", [...], decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu przetwarzania odpadów w [...]" na działce nr ewid. [...], obręb ewid. [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 roku Z. T. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia na działce nr [...] obręb ewid. [...], gmina [...], stanowiącej jego własność. Nadto wnioskodawca jest właścicielem działek nr [...].

Dnia 26 sierpnia 2015 r. Rada Miejska w [...], tj. po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku, podjęła uchwałę nr VIII/41/15 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...], gmina [...], obejmującego wyłącznie działki: [...], których właścicielem jest wnioskodawca, o łącznej powierzchni 50 ha. Dla wspomnianych terenów obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XI1/119/99 Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., w którym tereny te oznaczono symbolem PP – planowanego terenu działalności produkcyjnej i przetwórczej. Przy uwzględnieniu zapisów ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez wnioskodawcę.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] ówczesna Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówiła zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Na skutek odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując m.in., że planowane zadanie inwestycyjne jest w pełni zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego wiąże organ. Postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 160/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił jako niedopuszczalną skargę Burmistrza Miasta i Gminy [...] na w/w decyzję SKO w [...]. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1394/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza na postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie odmówiła wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Po wniesieniu przez wnioskodawcę odwołania SKO w [...] zleciło Burmistrzowi jako organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez uzyskanie i przedłożenie do akt sprawy wypisu i wyrysu aktualnie obowiązującego w gminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego da terenu inwestycyjnego, z jednoczesnym zaznaczeniem na wyrysie tego planu objętej wnioskiem działki nr [...].

Dnia [...] grudnia 2016 r. Rada Miejska uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiający wydanie decyzji pozytywnej w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację opisywanego przedsięwzięcia, który objął dodatkowo pozostałe działki wnioskodawcy o nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z uwagi na zmianę stanu prawnego już po wydaniu decyzji organu I instancji odpowiadała ona prawu.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 404/17 WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę wnioskodawcy na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...], gmina [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3260/17 NSA uchylił powyższy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. przekazując sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Kolejnym wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II SA/Go 858/19 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 11 ust. 1 w/w uchwały, zakazujący lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1773/20 NSA oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od tego wyroku sądu I instancji.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Z. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] wskazując m.in., iż z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Gorzowie Wlkp. nieważności § 11 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr XXV/135/16, powyższa decyzja Burmistrza o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek strony spełniał przesłanki pozytywne, warunkujące zezwolenie na realizację przedsięwzięcia i był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji odmownej z [...] stycznia 2026 r. Kolegium wyjaśniło m.in., iż postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej k.p.a.). W toku tego postępowania sprawa nie podlega rozpatrzeniu co do istoty.

Kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] została wydana m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Organ I instancji odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach umotywował m.in. treścią art. 80 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...], uchwalony Uchwałą nr XII/119/99 Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., w części dotyczącej działki, na której zaplanowana została przedmiotowa inwestycja, ustalił obszar zorganizowanej działalności inwestycyjnej o symbolu PP. Na terenie tym obowiązywały następujące ustalenia: 1) funkcja podstawowa – produkcja, przetwórstwo, usługi i rzemiosło, 2) funkcja wykluczona – mieszkalnictwo, 3) lokalizacja obiektów administracyjnych i socjalnych, dla wszystkich inwestorów, przy drodze powiatowej P-306 w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ulicy, poza strefą ochronną wysypiska, 4) lokalizacja parkingów od strony ulicy, w śladzie drogi P-306, w strefie ochronnej wysypiska. Żaden z przepisów planu nie dopuszczał funkcji gospodarki odpadami terenie oznaczonym symbolem PP. Funkcja gospodarki odpadami jest oddzielnym przeznaczeniem, dla którego przepisy prawa i zasady formułowania planów miejscowych przewidują wręcz oddzielne szczególne oznaczenie. Zgodnie z obowiązującymi zasadami dla terenów związanych z gospodarką odpadami, plan wyznaczył oddzielny teren oznaczony symbolem NU – funkcja podstawowa gminne wysypisko i wylewisko.

Żadne z ustaleń planu nie wprowadzały gospodarki odpadami na przedmiotowy teren ani nie definiowały że przez funkcję "produkcja, przetwórstwo, usługi i rzemiosło" rozumie się również gospodarowanie odpadami, stanowiącą zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) oddzielne przeznaczenie. Nie istnieją podstawy do interpretowania, że "funkcja produkcji, przetwórstwa, usług i rzemiosło" zawiera w sobie funkcję gospodarki odpadami, nie możliwe jest uznanie funkcji "produkcji, przetwórstwa, usług i rzemiosło" oraz funkcji "gospodarki odpadami" za tożsame przeznaczenie. Nie można też uznać braku zakazu lokalizowania gospodarki odpadami za ich dopuszczenie, ponieważ w zakresie przeznaczenia ustalonego dla terenu brak jest zapisów wprowadzających takie przeznaczenie na teren, a wszystko co nie jest ustalone dla danego terenu nie może być na nim lokalizowane. W związku z tym zlokalizowanie na terenie oznaczonym symbolem PP w opisywanym planie miejscowym przedsięwzięcia objętego wnioskiem byłoby niezgodne z ustaleniami tego planu. Powyższa uchwała straciła moc w dniu 20 stycznia 2017 r., zgodnie z § 16 uchwały nr XXV/135/16 Rady Miejskiej [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...], gmina [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2017 r. poz. 77 z dnia 5 stycznia 2017 r.). Prawidłowość decyzji organu I instancji potwierdziła utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

Strona nie kwestionowała ustaleń uchwały nr XII/119/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której została wydana decyzja organu I instancji, podnosząc jednocześnie, iż to właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyłącznym źródłem oceny zgodności lokalizacji inwestycji na gruncie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Skoro obwiązywał plan miejscowy szczegółowo ustalający, jakie inwestycje mogą być realizowane na działce nr [...] i w planie tym nie została uwzględniona działalność planowana przez stronę, to nie było możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, wystarczających do rozpatrzenia sprawy, które mogły stanowić podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Decyzja ta nie narusza prawa materialnego w rozstrzyganym zakresie oraz przepisów procedury administracyjnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją nadzwyczajną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ musi wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Powołując się obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, iż rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste jego naruszenie. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego tak, jak gdyby od początku nie została ona wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w jego interpretacji i ma miejsce, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Pojęcie to musi być interpretowane wąsko co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu, bowiem gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że ma on niebudzącą wątpliwości treść.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ wydając skarżoną decyzję bazował na ustaleniach dokonanych w wyniku prawidłowo prowadzonego postępowania, a wydana decyzja nie narusza prawa. Z tego względu Kolegium oceniło, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tym samym było zobligowane do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Za niezasadny został także uznany wniosek o wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] Z. T., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto niedokładne wyjaśnienie sprawy, sporządzenie błędnego i niepełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranych dokumentów w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż w wyniku działań Burmistrz Miasta i Gminy [...] złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przez nią przestępstwa. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy we [...] uznał E.R. jako Burmistrz Miasta i Gminy [...], winną popełnienia zarzuconego jej czynu z art. [...]. Na skutek złożonej apelacji, wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego we [...]. Sąd wskazał, że ostateczna decyzja odmowna była utrzymana w mocy tylko dlatego, że w życie wszedł nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania karnego ustalono, że powstanie owego planu zmieniającego przeznaczenie działek inwestora zainicjowała oskarżona, podkreślając na sesjach rady miejskiej, że robi to w celu powstrzymania planów przedsiębiorcy. Burmistrz w sposób rażący naruszyła przepisy ustawy i mimo że nie miała żadnych merytorycznych podstaw, wydała obie decyzje negatywne, a całe postępowanie prowadziła w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz od samego początku zdawała sobie sprawę, że planowana inwestycja jest zgodna z ówczesnym planem miejscowym tym bardziej, że takie stanowisko wyraziło SKO. Przewlekanie postępowania miało na celu to, by Rada Miejska uchwaliła nowy plan uniemożliwiający realizację inwestycji przez skarżącego.

Zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium jest błędne. Przede wszystkim nie jest tak, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1999 r. "nie dopuszczał funkcji gospodarki odpadami na terenie oznaczonym symbolem PP". Nie ma też racji organ, że "żadne z ustaleń obowiązującego planu nie wprowadzają gospodarki odpadami na przedmiotowy teren ani nie definiują że przez funkcję "produkcja, przetwórstwo, usługi i rzemiosło" rozumie się również gospodarowanie odpadami". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przede wszystkim: przeznaczenie podstawowe terenu, przeznaczenia dopuszczalne lub uzupełniające, ograniczenia. To właśnie przeznaczenie podstawowe ma kluczowe znaczenie przy ocenie czy dana inwestycja jest zgodna z planem. Jeżeli plan przewiduje np. funkcję produkcyjną albo przemysłowo-usługową, to różne formy działalności gospodarczej (w tym czasem gospodarka odpadami) mogą się mieścić w tej funkcji – nawet jeśli nie są wymienione z nazwy. Nie można uznać, że coś jest zabronione tylko dlatego, że nie zostało wprost wymienione, ale jednocześnie trzeba sprawdzić czy inwestycja jest zgodna z charakterem i funkcją terenu. Samo niewskazanie gospodarki odpadami w planie nie oznacza jej zakazu. Jeśli działalność mieści się w przeznaczeniu terenu (np. produkcyjnym) organ nie może "dopisywać" zakazów, których plan nie zawiera, a niejasne zapisy interpretuje się raczej na korzyść możliwości zagospodarowania terenu. Jeżeli plan miejscowy stanowi, że teren ma funkcję: produkcja, przetwórstwo, usługi, rzemiosło, a jako wykluczone wskazano tylko mieszkalnictwo, to oznacza, że plan przewidywał teren o charakterze gospodarczym/przemysłowym, a nie mieszkaniowym. Instalacje związane z przetwarzaniem materiałów – a kompostownia formalnie jest instalacją przetwarzania odpadów (odzysk biologiczny) – są kwalifikowane właśnie jako działalność produkcyjna lub przetwórcza, ewentualnie działalność usługowa w zakresie gospodarki odpadami. Jeżeli zatem plan dopuszcza przetwórstwo, nie zawiera zakazu instalacji odpadowych i teren ma charakter przemysłowy, to organy winny uznać, że taka inwestycja mieści się w funkcji podstawowej. Dominuje bowiem stanowisko, zgodnie z którym gospodarowanie odpadami może odbywać się nie tylko na terenach jednoznacznie w miejscowym planie do tego przeznaczonych, ale również na tych, które tego nie wykluczają. W związku z tym nie sposób uznać, że jeżeli plan nie przewiduje wprost określonej działalności, to jest ona zakazana. Co do zasady przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów, co potwierdza przywołane w skardze orzecznictwo sądowe. W niniejszej sprawie nie powinno być żadnych wątpliwości, że planowany rodzaj działalności to działalność produkcyjna.

Wreszcie organ całkowicie pominął wyrok Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...], w którego uzasadnieniu wskazano, iż "w przedmiotowej sprawie istniały wszystkie pozytywne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) w tym przypadku nie ma żadnych wątpliwości, że planowana przez Z. T. inwestycja w postaci budowy zakładu przetwarzania odpadów była zgodna z uchwalonym i obowiązującym na dzień złożenia jego wniosku i trwania postępowania administracyjnego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

Na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1999 r. nie było żadnych podstaw, aby Burmistrz wydał decyzje odmowną. Nie ma też znaczenia, że na gruncie postępowania międzyinstancyjnego doszło do wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który wprost zakazywał lokalizowania kompostowi), albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr XXV/135/16, został uznany za nieważny przez WSA w Gorzowie Wlkp. w zakresie § 11. Skoro w nowym miejscowym planie Rada Miejska wprowadziła konkretny zapis zakazujący wprost budowy kompostowni, to należy przyjąć – kierując się zasadą racjonalności prawodawcy, a także zasadami logiki – że sami radni uznali, iż w planie miejscowym z dnia [...] grudnia 1999 r. nie był ustanowiony taki zakaz nie był ustanowiony. Decyzja odmowna z dnia [...] października 2016 r. została oparta na postanowieniach miejscowego planu miejscowego z 1999 r., z którego nie wynikał zakaz budowy kompostowni. Oznacza to, że decyzja została wydana wbrew obowiązującemu wówczas aktowi prawa miejscowego, a co za tym idzie wbrew przepisowi art. 80 ustawy środowiskowej, które nie wyłączały możliwości realizacji planowanej inwestycji, przeciwnie – nakładały na organ nakaz wydania decyzji zezwalającej, z uwagi na zdarzenie ustanowione w art. 80 tej ustawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, zatem istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postacie odpisów wyroku Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] na fakt uznania winy i sprawstwa Burmistrza Miasta i Gminy [...] E. R. za czyn z art. [...] świadomości Burmistrza, że planowana inwestycja jest zgodna z ówczesnym planem miejscowym oraz rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się niezasadna.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156, art. 157 oraz art. 158 k.p.a., regulujące administracyjne postępowanie nadzwyczajne, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. W myśl § 1 tego ostatniego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana w tym trybie decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dacie jej wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarżący jako inicjując postępowanie nieważnościowe, powołał się we wniosku datowanym na [...] sierpnia 2025 r. na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywodząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr XXV/135/16 został uznany za nieważny w zakresie § 11, który ustalał "zakaz lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych" przez co kwestionowana decyzja z [...] października 2016 r. została oparta na postanowieniach planu prawomocnie wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. ze skutkiem ex tunc. W dacie wydania decyzji w/w przepis § 11 planu nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż z punktu widzenia porządku prawnego był on normą niewiążącą. Decyzja została wydana wbrew obowiązującemu wówczas aktowi prawa miejscowego, a co za tym idzie wbrew art. 80 ustawy środowiskowej. Skoro inwestycja była zgodna z obowiązującym planem miejscowym, decyzja pozostaje w sprzeczności z jednoznaczną treścią normy prawnej, nie było przesłanek negatywnych do wydania decyzji pozytywnej, to istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na dalszych etapach postępowania skarżący uzupełnił powyższą argumentację, powołując się na treść wyroków Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] uznających ówczesną Burmistrz Miasta i Gminy [...] winną popełnienia czynu z art. 231 § 1 k.k. poprzez m.in. wydanie kwestionowanej decyzji z [...] października 2016 r.

Argumentacja ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze, w orzecznictwie niejednokrotnie poruszano zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została następnie stwierdzona w drodze wyroku sądu administracyjnego. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca w tym zakresie odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej można odnieść tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Wobec braku ustanowienia sankcji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można stosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego później przez sąd za nieważny (por. wyroki NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16, z 9 grudnia 2021 r., II OSK 576/21, z 14 lutego 2023 r., II OSK 144/22, z 6 grudnia 2023 r., II OSK 1705/22, z 16 października 2025 r., II OSK 797/23).

Po drugie, odnosząc argumentację zawartą we wniosku do okoliczności niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy jest ono oczywiste, a charakter przepisu pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana, ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07, z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. m.in. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18).

Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] (uchwała Nr XII/119/99 Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.) w części dotyczącej działki, na której planowana była przedmiotowa inwestycja, ustalił obszar zorganizowanej działalności inwestycyjnej o symbolu PP. Według planu na terenie tym obowiązywały następujące ustalenia: 1) funkcja podstawowa – produkcja, przetwórstwo, usługi i rzemiosło, 2) funkcja wykluczona – mieszkalnictwo, 3) lokalizacja obiektów administracyjnych i socjalnych, dla wszystkich inwestorów, przy drodze powiatowej P-306 w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ulicy, poza strefą ochronną wysypiska, 4) lokalizacja parkingów od strony ulicy, w śladzie drogi P-306, w strefie ochronnej wysypiska. Z kolei funkcja gospodarki odpadami stanowiła w planie oddzielne przeznaczenie, dla którego przepisy prawa i zasady formułowania planów miejscowych przewidują oddzielne szczególne oznaczenie. Zgodnie z obowiązującymi zasadami dla terenów związanych z gospodarką odpadami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej wsi [...] wyznaczył oddzielny teren oznaczony symbolem NU – funkcja podstawowa gminne wysypisko na i wylewisko. Żadne z ustaleń planu nie wprowadziło gospodarki odpadami na przedmiotowy teren ani nie definiowało, iż przez funkcję "produkcja, przetwórstwo, usługi i rzemiosło" rozumie się również gospodarowanie odpadami, stanowiące zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), oddzielne przeznaczenie.

W tej sytuacji nie można mówić o oczywistości naruszenia we wskazanym wyżej rozumieniu. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji, że lokalizowanie na terenie oznaczonym symbolem PP w opisywanym planie miejscowym Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej wsi [...] (uchwała Nr X1I/119/99 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.) było niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Jednakże nawet gdyby przyjąć w tym zakresie pogląd odmienny, to stanowisko organu niewątpliwie jest jednym z możliwych do zastosowania wariantów wykładni zapisów planu, co także wyklucza oczywiste i nie budzące wątpliwości rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po trzecie wreszcie, odnosząc się do treści przywołanych przez skarżącego wyroków Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] wskazać wprawdzie należy, iż zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie również do wyroków warunkowo umarzających postępowanie karne na podstawie art. 66 i art. 67 k.k., gdyż orzeczenia takie stwierdzają fakt popełnienia przestępstwa.

Jednakże w rozpatrywanej sprawie bardzo istotną okolicznością jest również to, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 409/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. WSA w Gorzowie Wlkp. nie stwierdził zatem, by powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na skutek odwołania skarżącego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...], została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wprawdzie wynikająca art. 170 p.p.s.a. tzw. prawomocność materialna zamyka – co do zasady – możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), albowiem kontrolując legalność decyzji administracyjnej sąd – nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) – zobowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego zaistniałe w danym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji czego oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że było ono wolne nie tylko od wad prawnych mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, lecz tym bardziej nie zostało także obarczone formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie tego poglądu w niniejszej sprawie wiązałoby się z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i umorzeniem postępowania nieważnościowego z uwagi na brak dopuszczalności w ogóle jego prowadzenia. Jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania takiego automatyzmu, z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, a konkretnie fakt pozostawania w obrocie prawnym wspomnianych wyżej wyroków sądów powszechnych, przez co uzasadnione było dokonanie oceny merytorycznej co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. (zaskarżona decyzja Kolegium nie zawierała oceny w tym zakresie, stąd też w toku postępowania sądowego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. został przeprowadzony dowód z odpisów wymienionych orzeczeń sądów powszechnych).

W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia z prawomocnymi wiążącymi wyrokami sądowymi, z których wynikają odmienne oceny co do zgodności z prawem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r., a to oznacza, że treść wyroków Sądu Rejonowego we [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2016 r.

Wobec przedstawionych wyżej względów, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.